نحوه مالیات‌ستانی مهم‌تر از نرخ مالیات

مساله تدوین سیاست‌های مالیاتی مناسب و اجرای بهینه آن به نحوی که پوشش مالیات بر فعالیت‌های اقتصادی حداکثر و فرار مالیاتی حداقل شود و انگیزه برای انجام فعالیت اقتصادی شفاف و رسمی به بالاترین حد ممکن برسد، همواره مساله‌ای مورد مباحثه و مناقشه بین تحلیلگران و سیاستگذاران در اکثر کشورها بوده است. سیاست‌های مالیاتی در اقتصادهای توسعه‌یافته نقطه تفرق دولت‌ها و سیاستمداران در حوزه اقتصاد بوده و گاه نقش مهمی در رقابت‌های انتخاباتی نیز بازی می‌کند. با این حال به نظر می‌رسد اصول و کلیات مهمی در تدوین این سیاست‌ها در کشورهای با درآمد بالا مدنظر قرار می‌گیرد که می‌تواند برای بهینه‌سازی و ارتقای نظام مالیاتی کشور ما نیز مورد استفاده قرار گیرد. نکات مهمی که می‌تواند مورد توجه سیاستگذار برای افزایش درآمد مالیاتی قرار گیرد، بدون اینکه در فضای کسب‌وکار اختلال و مزاحمت ایجاد کند.

مالیات درون‌زاست نه برون‌زا

یکی از مهم‌ترین نکاتی که باید در طراحی نظام مالیاتی به آن توجه ویژه‌ای شود، این است که درآمدهای مالیاتی امری درون‌زاست و به شرایط اقتصادی کشور (خصوصاً میزان رونق یا رکود در بخش‌‌های مختلف اقتصادی) وابسته است. در واقع، اینکه بنگاه‌های تولیدی و خدماتی چه میزان فروش داشته باشند، هزینه‌هایشان چه اندازه باشد و چه روندی داشته باشد، و چه میزان سود بتوانند کسب کنند، میزان درآمد مالیاتی دولت از محل مالیات بر درآمد شرکت‌ها و مالیات بر ارزش افزوده را مشخص خواهد کرد. علاوه بر این، میزان درآمد خانوارها و نحوه هزینه‌کرد آنها نیز بر درآمدهای مالیاتی واصل‌شده از محل مالیات بر مجموع درآمد فرد (PIT: Personal Income Tax) اثر خواهد گذاشت. البته نرخ‌های مالیاتی و میزان کارآمدی نظام مالیاتی در شناسایی بخش‌های غیررسمی و وصول مالیات از آنها (که معمولاً با شاخص نسبت میزان وصول مالیات به کل مالیات بالقوه سنجیده می‌شود) نیز نقش تعیین‌کننده‌ای در میزان درآمدهای مالیاتی دارند. به‌طور معمول در همه جای دنیا آنچه به عنوان درآمد مالیاتی وصول می‌شود با مالیات بالقوه تفاوت داشته و عمدتاً کمتر از آن است. میزان شکاف بین مالیات‌های بالقوه و مالیات وصول‌شده می‌تواند تصویری اجمالی از کارآمدی نظام مالیاتی به دست دهد.

درون‌زا بودن مالیات از این جهت دارای اهمیت است که دولت نباید نگاه بودجه‌محور به مالیات داشته باشد به این معنا که نباید میزان اخذ مالیات را بر اساس هزینه‌های برآوردی در بودجه‌های سالانه تنظیم کند. این رویکرد که دولت بر اساس آن، بعد از برآورد هزینه‌ها و مصارف خود در تنظیم بودجه سالانه، سازمان امور مالیاتی را ملزم و مکلف بکند تا با رویکردی بالا به پایین و برون‌زا به وصول مالیات از مودیان جهت تامین هزینه‌ها، یا بخش معینی از هزینه‌های دولت بپردازد، اصولی، قاعده‌مند و منطبق بر منطق اقتصادی نیست. با این حال متاسفانه به نظر می‌رسد چنین رویکردی در نگاه اغلب سیاستمداران وجود دارد که رابطه بین بودجه دولت و نظام مالیاتی را دچار اختلال کرده است؛ به صورتی که همواره پتک بودجه بر سر نظام مالیاتی فرود آمده و فشار زیادی به این سازمان متولی مالیات‌ستانی وارد شده تا سهم مشخصی از هزینه‌ها را از فعالان اقتصادی وصول کند، فارغ از اینکه آیا فعالان اقتصادی و تولیدکنندگان به این اندازه تولید، درآمد و در واقع سود داشته‌اند یا خیر. یعنی فشار تامین بودجه دولت به تولیدکننده و فعال اقتصاد منتقل می‌شود و محیط کسب‌وکار را دچار چالش و مشکل جدی می‌کند.

ضرورت متنوع‌سازی پایه‌های مالیاتی

نکته مهم بعدی در طراحی نظام مالیاتی، تنوع پایه‌های مالیاتی است. بدون تردید یکی از تبعات اصلی مالیات‌ستانی، اثرگذاری آن روی انگیزه‌های بازیگران مختلف اقتصادی است. پایه‌های متفاوت مالیاتی تعریف‌شده در نظام مالیاتی باید به‌گونه‌ای باشد که فعالیت‌های مولد و اشتغال‌زا را بیشتر تشویق کند تا اقتصاد روی ریل رشد و توسعه قرار گیرد. وصول برخی از مالیات‌ها فرد و خانوار را درگیر می‌کند و وصول برخی دیگر از مالیات‌ها بنگاه‌های اقتصادی را وارد فرآیند تعامل با سازمان مالیاتی می‌کند. اصلی‌ترین مالیاتی که فرد یا خانوار باید بپردازد مالیات بر مجموع درآمد (Personal Income Tax) است. در سمت بنگاه‌ها نیز مالیات بر درآمد شرکت و مالیات بر ارزش افزوده (VAT) اصلی‌ترین سیاست مالیات‌ها هستند. به‌طور معمول اقتصادهایی که عملکرد خوبی از خودشان نشان داده و به اصطلاح توسعه‌یافته هستند، بیش از ۴۰ یا حتی ۵۰ درصد از کل درآمدهای مالیات دریافتی‌شان به مالیات بر مجموع درآمد (PIT) اختصاص دارد. در واقع عمده بار مالیاتی این اقتصادها روی دوش فرد یا خانوار است، نه بنگاه‌های تولیدی. این رویکرد، منطق روشنی دارد به این صورت که اگر به فرض در بخش بنگاه‌ها فرار مالیاتی صورت بگیرد، در بخش مالیات بر مجموع درآمد فرد یا خانوار به دام می‌افتد. به این ترتیب نظام مالیاتی می‌تواند رویکرد سهل‌گیرانه‌تری در مالیات‌ستانی از درآمد شرکت‌ها و مالیات بر ارزش افزوده اتخاذ کند که خود تسهیل‌کننده محیط کسب‌وکار است.

همچنین معمولاً نرخ‌ها در مالیات بر مجموع درآمد فرد یا خانوار تصاعدی است به این صورت که هرچه سطح درآمدی فرد بالاتر رود، نرخ موثر مالیات هم بیشتر می‌شود. حتی در کشورهایی هم که سمبل اقتصاد آزاد هستند مانند ایالات‌متحده، انگلستان و... که منطق اقتصادی‌شان بر دریافت کمتر مالیات و ایجاد انگیزه بیشتر استوار است، با بالا رفتن درآمد، میزان مالیات افزایش می‌یابد و گاه در لایه‌های بالا به بیش از ۴۰ تا ۵۰ درصد هم می‌رسد. طبیعی است که در این‌گونه موارد اگر سودی هم از محل سهام شرکت‌ها عاید صاحبان سهام شود، ترجیح صاحبان سهام این است که سریع‌تر این سود را مجدد در فعالیت‌های تولیدی سرمایه‌گذاری کنند تا اینکه آن را به سمت مصرف در خانوار ببرند چون مالیات بالایی به آن اصابت می‌کند، در حالی که در سمت بنگاه‌ها، نرخ‌های مالیاتی کمتر است. این خود یک ابزار انگیزشی بسیار مهم و مدرن است که باعث تشویق و انگیزه‌دهی به صاحبان بنگاه‌های تولیدی و سرمایه‌داران بزرگ می‌شود تا منابع خود را به سمت بنگاه‌های اقتصادی و تولید سرازیر کنند.

نسبت نرخ‌های مالیاتی و روش مالیات‌ستانی

بحث بعدی در حوزه تدوین و اجرای سیاست‌های مالیاتی که اهمیت بسیار بالایی دارد حد تعیین نرخ‌های مالیاتی است. این نرخ‌ها نباید در حدی باشد که فشار زیاد و خارج از قاعده‌ای بر فعالان اقتصادی به‌خصوص بنگاه‌ها، چه در دوره رکود و چه در دوره رونق، وارد کند. با این حال مهم‌تر از تعیین نرخ، نحوه مالیات‌ستانی است. در شرایطی که نظام مالیاتی با رویکرد سنتی مبتنی بر ممیزمحوری احاطه شده باشد و سلیقه و گرایش‌های شخصی ممیز مالیاتی در آن اثرگذار و تعیین‌کننده باشد و حرف اول را بزند، به شدت به تولید و فعالیت‌های اقتصادی رسمی صدمه وارد می‌شود. اولین آسیب این رویکرد این است که آینده یک بنگاه را از حیث مواجهه با نظام مالیاتی پیش‌بینی‌ناپذیر می‌کند چون بنگاه نمی‌داند سلیقه ممیزی که در آینده سراغ بنگاه می‌آید، چگونه است و چه رفتاری در پیش خواهد گرفت. از طرفی قدرت زیادی که در این نوع رویکرد، به ممیز داده شده است ممکن است باعث ایجاد و رواج فساد شود (که تا حدود قابل ‌توجهی این فساد ایجاد شده و اکنون باید به‌طور جدی به فکر رفع آن بود) که دامن بنگاه‌های اقتصادی را هم آلوده می‌کند و به آنها، به‌ویژه بنگاه‌های سالم، آسیب روانی جدی وارد می‌کند. حتی به جرات می‌توان گفت این آسیب بسیار بیشتر از آسیبی است که می‌تواند از ناحیه وضع نرخ‌های بالای مالیاتی به بنگاه‌ها تحمیل شود.

در نتیجه بسیار مهم است که نظام مالیاتی پارادایم سنتی و ممیزمحور خود را به سمت پارادایم سیستمی و هوشمند تغییر دهد. برای دستیابی به این هدف، استفاده از بانک‌های اطلاعاتی متعددی که توسط دستگاه‌های مختلف دولتی و حاکمیتی ایجاد شده و به‌طور مستمر به‌روز می‌شود، کاملاً راهگشا خواهد بود. در حال حاضر، دستگاه‌ها و نهادهای متعددی بر اساس شماره ملی و شناسه یا کد اقتصادی، اطلاعات مختلف و زیادی از اشخاص حقیقی و حقوقی گردآوری کرده و می‌کنند که تقابل سیستمی این داده‌ها می‌تواند کمک وافری به سازمان امور مالیاتی برای انجام درست و بهینه امر مالیات‌ستانی مبتنی بر اصل اعتماد بر مودیان کند. این رویکرد باعث می‌شود فرآیند فرسایشی فعلی برای مالیات‌ستانی که به نوعی عامل ایجاد اختلال روانی در بنگاه‌های اقتصادی هم هست، به حداقل برسد و کمترین نتیجه آن بهبود محیط کسب‌وکار خواهد بود.

در شرایط فعلی مالیات جایگزین کاملی برای نفت نیست

در شرایط فعلی اقتصاد ایران که درآمدهای نفتی کشور به دلیل تحریم‌های سخت و ظالمانه تحمیل‌شده با یک شوک جدی مواجه شده است، بسیاری از سیاستمداران این گزینه را مدنظر دارند که می‌توان روی مالیات به عنوان یک منبع جایگزین برای تامین هزینه‌های دولت تکیه کرد. قاعدتاً می‌توان به نظام مالیاتی به عنوان تامین‌کننده بخشی از هزینه‌های دولت چشم دوخت اما مادامی‌که دولت مساله مالیات بر مجموع درآمد فرد یا خانوار را تصویب نکرده و اهتمامی برای گرفتن آن با استفاده از روش‌های سیستمی و هوشمند نداشته باشد عملاً نمی‌توان روی درآمدهای مالیاتی حساب ویژه‌ای باز کرد. ضمن اینکه، اگرچه فکر می‌کنیم مالیات یک محل درآمدی در کنار درآمدهای نفتی است اما باید در نظر بگیریم که بخش معناداری از وصولی درآمدهای مالیاتی از قضا مربوط به مالیات شرکت‌های دولتی و بنگاه‌های وابسته به درآمدهای نفتی است که درآمدهایشان به واسطه تحریم بسیار کاهش یافته و روی میزان مالیات وصولی نیز اثرگذار خواهد بود.

از طرفی، رکود عمیقی بر اقتصاد حاکم است که درآمد بنگاه‌های اقتصادی را کاهش شدیدی داده و برخی از آنها را نیز تعطیل کرده است. این نوع رکود که ریشه در سال‌های آخر دولت دهم دارد، ناشی از سیاست‌های اقتصادی دولت قبل است که برای مهار تورم و با خوش‌بینی مفرط به عواید اقتصادی برجام، رونق اقتصادی و خروج تدریجی از رکود را قربانی کرد. شوک ارزی هم گرچه وضعیت کسب‌وکار برخی از بنگاه‌ها را بهتر کرده است اما شرایط را برای برخی دیگر از آنها اسفبار کرده است. در این شرایط بنگاه‌های تولید فروش و سود چندانی نداشته‌اند که بتوان از آنها مالیات بالا گرفت. البته به دلیل شوک‌های متعددی که در بعضی بازارها مانند ارز، طلا و مسکن ایجاد شد، اشخاصی بودند که درآمدهای بالایی از فعالیت‌های سفته‌بازانه کسب کردند اما با توجه به اینکه نظام مالیاتی کشور فاقد قانونی مناسب برای اخذ مالیات بر مجموع درآمد فرد یا خانوار است، عملاً نتوانست از این افراد مالیاتی بگیرد. از این‌رو با توجه به اینکه همچنان احتمال بروز شوک در برخی بازارها وجود دارد، دولت باید ابتدا تلاشش را بر پیشگیری از بروز شوک بگذارد و در مرحله بعد نیز مالیات بر مجموع درآمد فرد یا خانوار را تدوین و تصویب کند تا در صورت بروز شوک و رونق فعالیت‌هایی که آن را سوداگرانه می‌نامیم، لااقل انتفاع مالیاتی نصیب دولت شود. در این صورت است که می‌توانیم انتظار داشته باشیم نظام مالیاتی بتواند بخشی از کمبود درآمد ناشی از تحریم‌های نفتی را به دوش بکشد.

انعطاف مالیاتی در شرایط رکودی

یکی از ویژگی‌های یک نظام مالیاتی خوب، انعطاف‌پذیر بودن آن است. از این منظر که شرایط پرداخت‌کنندگان مالیات را هم در نظر می‌گیرد؛ یعنی نظام مالیاتی در شرایط رکودی، به‌طور هوشمندانه از بنگاه‌ها مالیات کمتری می‌گیرد و مسامحه بیشتری به خرج می‌دهد. در نتیجه در شرایط رکودی کنونی، نظام مالیاتی کشور باید سریع‌تر هوشمند شود و رویکرد بودجه‌محور فعلی از روی دوش نظام مالیاتی برداشته شود. در واقع گام اول برای جبران کسری ناشی از کاهش شدید درآمدهای نفتی، ایجاد تعادل منطقی بین درآمدها و هزینه‌های دولت است، نه افزایش مالیات‌های جمع‌آوری‌شده از بنگاه‌ها و سختگیری در مالیات‌ستانی.

کاهش نرخ مالیات شرکتی و مالیات بر ارزش افزوده، که در دوره رکود توصیه می‌شود، ممکن است در نگاه اول در تضاد با این نگاه باشد که نظام مالیاتی بهینه می‌تواند کاهش درآمدهای نفتی را جبران کند اما واقعیت این است که کارایی نظام مالیاتی کشور در وصول مالیات‌های بالقوه، بسیار پایین است؛ نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در اقتصاد ایران حدود پنج درصد است که معادل یک‌سوم نرخ میانگین دنیاست. یعنی در صورت ارتقای نظام مالیات‌ستانی، با همین نرخ‌های فعلی می‌توان میزان بسیار بالاتری مالیات وصول کرد. بخشی از این مشکل بزرگ هم دقیقاً به فقدان قانون مناسب برای اخذ مالیات بر مجموع درآمد فرد یا خانوار برمی‌گردد که به آن اشاره شد. اگر قانون درست و دقیقی در این مورد تدوین و اجرا شود، بخش بزرگی از فرارهای مالیاتی پوشش داده شده و بازیافت می‌شود. از طرفی کاهش مالیات بر درآمد شرکت‌ها یا مالیات بر ارزش افزوده باعث می‌شود، بخشی از بنگاه‌ها و فعالان اقتصادی که در حال حاضر در بخش غیررسمی اقتصاد فعال هستند ترغیب به ورود به بخش رسمی شوند، به‌خصوص زمانی‌که مطمئن شوند با اجرای قانون مالیات بر مجموع درآمد فرد یا خانوار، جلوی فرار مالیاتی آنها به هر حال گرفته می‌شود. البته دولت باید اقدامات مکمل دیگری را هم انجام دهد به این صورت که ارائه بسیاری از خدمات و ابزارهای تشویقی را که هم‌اکنون در زیرنظام‌های اقتصادی وجود دارد، به حسن همکاری فعالان اقتصادی با نظام مالیاتی منوط کند. برای نمونه می‌توان اعطای تسهیلات بانکی را مشروط به رسمی بودن فعالیت‌های اقتصادی یک بنگاه و نحوه عملکرد مالیاتی آن کرد. همچنین می‌توان برخی مجوزهای گمرکی و پروانه‌های واردات و صادرات را به نحو هوشمندانه‌ای با عملکرد مودیان مالیاتی گره زد، البته نه به صورتی که مشکل تازه‌ای به فضای کسب‌وکار کشور افزوده شود، بلکه در جهت شفاف‌سازی و سهولت بیشتر در اخذ مالیات.

از این نظر اگرچه ممکن است این تصور ایجاد شود که کاهش نرخ‌ها به کاهش وصولی دولت منجر می‌شود اما معرفی مالیات بر مجموع درآمد و وابسته کردن فعالیت‌های اقتصادی به تعامل بهینه با نظام مالیاتی باعث می‌شود که به صورت کلی نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی افزایش پیدا کند که میزان عایدی دولت از مالیات را بالا می‌برد و در عین حال فشار مضاعفی به بنگاه‌های تولیدی به‌ویژه بنگاه‌های سالم و شفاف که همواره مالیات خود را به موقع پرداخت می‌کنند، وارد نمی‌شود. در واقع درستکاران مالیاتی تنبیه نمی‌شوند، بلکه فراریان مالیاتی به رسمی کردن فعالیت‌های خود و ورود به عرصه شفافیت و فعالیت رسمی ترغیب می‌شوند.