از ماست که بر ماست

قانون بودجه سال 1398 در حالی در پایان 1397 به تصویب رسید که دولت آمریکا 11 ماه قبل (اردیبهشت همان سال) از برجام خارج شده بود و با برقراری تحریم‌ها هدف خود را به صفر رساندن صادرات نفت ایران اعلام کرد. دولت در ابتدا قصد داشت بودجه را با 5 /2 میلیون بشکه صادرات نفت ببندد اما در نهایت این رقم به 5 /1 میلیون بشکه کاهش یافت. هرچند سطح بالای مخارج عمومی و منظور کردن اعتبارات برخی نهادها مانند نیروهای نظامی و صداوسیما در سقف دوم بودجه به منزله اهرم فشاری بر مجلس و نهادهای دیگر عمل کرد و منجر به ادغام سقف دوم بودجه و بالا رفتن 40 هزار میلیارد تومانی سقف منابع عمومی دولت شد. با گذشت دو ماه از سال جاری مشخص شد که توان کشور در فروش نفت بسیار کمتر از آن چیزی است که قبلاً تصور می‌شد. سرانجام دولت از طریق شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا با کاهش 62 هزارمیلیاردتومانی سقف منابع و مصارف عمومی، سهم نفت از بودجه را کاهش و سهم انتشار اوراق مالی را افزایش داد.

با گذشت بیش از پنج ماه از سال مالی گزارشی از وضعیت مالی دولت منتشر نشده است، زیرا هم حساسیت‌های خارجی نسبت به اعلام رسمی میزان صادرات نفت کشور بالاست و هم اساساً کارنامه درخشانی برای عرضه وجود ندارد!

گزارش حاضر عمدتاً بر مبنای برآوردهای کارشناسی تهیه شده و از این‌رو با توجه به در دسترس نبودن اطلاعات می‌تواند در برآوردها با خطا همراه باشد. در ادامه برای برآورد میزان تحقق منابع عمومی تا حد ممکن میزان تحقق اجزای منابع به‌ویژه صادرات نفت خام بررسی شده است.

 پیش‌بینی منابع عمومی برای شش‌ماهه ابتدایی سال

منابع عمومی دولت از سه جزء اساسی 1- درآمدها، 2- واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و 3- واگذاری دارایی‌های مالی تشکیل شده است. در ادامه به بررسی تحقق‌پذیری هریک از این اجزا می‌پردازیم. به جز عواید حاصل از صادرات نفت خام که مستقیماً تحت تاثیر تحریم‌ها قرار دارد، سایر اجزای منابع عمومی عمدتاً به دلیل بیش‌برآوردی و دقت ضعیف در پیش‌بینی‌ها با عدم تحقق مواجه شده است.

1- درآمدها

درآمدهای عمومی در قانون بودجه سال 1398 نسبت به ارقام مصوب سال 1397 حدود 10 درصد افزایش یافته است. اما نسبت به رقم عملکرد درآمدهای عمومی (سال 1397) نزدیک به 40 درصد افزایش یافته است. با توجه به بررسی میزان تحقق‌پذیری درآمدها در سنوات قبل رقم پیش‌بینی‌شده در قانون محقق نخواهد شد، در عین حال که انتظار می‌رفت حقوق گمرکی بیشترین تاثیرپذیری را از تحریم‌ها داشته باشد اما به دلایل دیگر چندان تحت تاثیر قرار نگرفته است.

1-1- مالیات‌ها: درآمدهای مالیاتی شامل مالیات اشخاص حقوقی، مالیات بر درآمدها، مالیات بر ثروت و مالیات بر کالاها و خدمات است (مالیات بر واردات جداگانه بررسی می‌شود). مالیات‌ها در سال 1398 برابر 141 هزار میلیارد تومان مصوب شده است. این رقم نسبت به عملکرد سال 1397 برابر 30 درصد افزایش یافته است. این در حالی است که عملکرد مالیات‌ها در سال 1397 نسبت به رقم مشابه در 1396 معادل 13 درصد افزایش داشته است. با توجه به شرایط مشابه سال‌های 1397 و 1398 از نظر اقتصادی (رکود تورمی) می‌توان درصد فوق را برای سال 1398 نیز به کار برد. با احتساب این افزایش نسبت به عملکرد شش‌ماهه سال 1397 رقم قابل پیش‌بینی برای شش ماه اول سال 1398 حدود 48 هزار میلیارد تومان خواهد شد.

1-2- حقوق گمرکی: حقوق گمرکی از دو جزء حقوق ورودی سایر کالاها و حقوق ورودی خودرو تشکیل شده است. حقوق ورودی سایر کالاها شامل حقوق ورودی کالاهای اساسی و سایر کالاها (با میانگین تعرفه 12 درصد) است. میزان مصوب حقوق گمرکی نسبت به عملکرد سال 1397 حدود 67 درصد افزایش را نشان می‌دهد.

بر اساس گزارش‌های گمرک جمهوری اسلامی ایران واردات کشور در پنج‌ماهه ابتدای سال جاری 7 /17 میلیارد دلار بوده که در مقایسه با مدت مشابه سال قبل 8 /6 درصد کاهش یافته است (ترکیب واردات بر حسب کالاهای اساسی و سایر کالاها مشخص نیست). برای اجتناب از پیچیدگی‌های محاسباتی ناشی از سه جزء 1- تعرفه‌ها، 2- ارزش دلاری واردات و 3- نرخ تسعیر ارز جزء اول را که ثابت است کنار می‌گذاریم. متوسط نرخ تسعیر ارز در سال 1397 برابر چهار هزار تومان بوده است. با توجه به نرخ ارز ترجیحی 4200 تومان برای کالاهای اساسی و نرخ هشت هزار تومان برای سایر کالاها (حداقل برای نیمه اول سال)، تغییرات میانگین نرخ تسعیر ارز نسبت به سال قبل حدود 67 درصد افزایش یافته است. با احتساب افزایش 67 درصدی میانگین نرخ تسعیر ارز و کاهش 8 /6درصدی ارزش واردات، می‌توان انتظار داشت تا پایان سال 29 هزار میلیارد تومان حقوق ورودی عایدی خزانه دولت شود. البته به دلیل ناهموار بودن جریان ورودی منابع (به ویژه ماه‌های ابتدایی سال) بهتر است برای تقریب دقیق‌تر تغییرات را نسبت به شش‌ماهه اول سال 1397 محاسبه کنیم که در این صورت به رقم 11 هزار میلیارد تومان می‌رسیم.

1-3- سایر درآمدها: سایر درآمدها شامل درآمدهای حاصل از مالکیت دولت (مانند سود سهام)، درآمد حاصل از فروش کالاها و خدمات، درآمد حاصل از جرایم و خسارات و درآمدهای متفرقه است. سهم 35درصدی درآمدهای متفرقه از این بخش از درآمدها پیش‌بینی را بسیار مشکل می‌کند. اما با توجه به عملکرد 57 هزارمیلیاردتومانی آن در سال گذشته انتظار می‌رود حداقل 20 هزار میلیارد تومان در شش‌ماهه اول سال محقق شود.

2- واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای

عواید نفتی بخش اصلی واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای است و نامطمئن‌ترین و بی‌ثبات‌ترین جزء منابع عمومی دولت نیز محسوب می‌شود. عواید نفتی مستقیماً هدف تحریم‌ها قرار گرفته و بیشترین تاثیر را نیز پذیرفته است. اجزای مهم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و پیش‌بینی آن به شرح زیر است.

2-1- عواید نفتی: برای درک بهتر و تحلیل درست این بخش از منابع بهتر است تا حد ممکن اجزای اصلی آن را تفکیک کنیم. عواید نفتی در قانون بودجه سال 1398 شامل پنج جزء اصلی 1- صادرات نفت خام و میعانات گازی، 2- فروش داخلی میعانات گازی به پتروشیمی‌ها، 3- صادرات گاز، 4- تحویل نفت به اشخاص و 5- فروش فرآورده به کشورهای همجوار است. هرچند از قدیم میزان صادرات نفت از جانب وزارت نفت سری تلقی می‌شده اما در سال جاری به دلیل تحریم‌های آمریکا انتشار و اعلام آمار مرتبط با صادرات نفت با محدودیت‌های بسیار زیادی مواجه است؛ از این‌رو رمزگشایی از آن نیز کار ساده‌ای نیست. ما برای این کار ابتدا اجزای سهل‌الوصول‌تر نظیر فروش داخلی میعانات به پتروشیمی‌ها، صادرات گاز، تحویل نفت به اشخاص و فروش فرآورده به کشورهای همجوار را برآورد می‌کنیم، سپس به جزء اصلی یعنی صادرات نفت می‌رسیم. فروش داخلی میعانات گازی به پتروشیمی‌ها با محدودیتی مواجه نیست، از این‌رو انتظار می‌رود فروش 135 هزار بشکه در روز به پتروشیمی‌ها محقق شود. قیمت تحویلی به پتروشیمی‌ها 95 درصد قیمت صادراتی و نرخ تسعیر ارز نیز نرخ نیماست. در این صورت ارزش ریالی فروش میعانات به پتروشیمی‌ها برابر 24 هزار میلیارد تومان برای کل سال و 12 هزار میلیارد تومان برای نیمه سال خواهد بود. صادرات گاز به طور یکجا معادل 3450 میلیون دلار در سال در نظر گرفته شده است. با توجه به قراردادهای بلندمدت گازی ایران به نظر نمی‌رسد تحریم‌ها تاثیری بر آن داشته باشد، از این‌رو تحقق کامل آن محتمل است. در نتیجه سهم دولت از صادرات گاز در شش‌ماهه سال 7 /4 هزار میلیارد تومان است که به طور کامل محقق می‌شود. تحویل نفت خام به اشخاص به منظور تهاتر با بدهی دولت به اشخاص در بودجه سال 1398 اضافه شد اما به دلیل تحریم‌ها و فراهم نبودن زیرساخت‌ها محقق نخواهد شد. فروش فرآورده به کشورهای همجوار نیز با مبلغ 840 میلیارد تومان با مانع تحریم‌ها مواجه نخواهد شد و به طور کامل محقق خواهد شد.

پیش‌بینی مجموع عواید نفتی به جز صادرات نفت خام برای شش‌ماهه اول سال برابر 1 /27 هزار میلیارد تومان است. با توجه به اصلاحیه بودجه در جلسه شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا و محاسبات فوق می‌توان حدس زد که صادرات روزانه نفت خام و میعانات گازی به طور میانگین حداکثر 200 هزار بشکه در شش‌ماهه اول سال خواهد بود. در این صورت رقم ریالی این مقدار صادرات برابر 4 /6 هزار میلیارد تومان است.

بنابراین با فروض نسبتاً خوش‌بینانه (به‌خصوص در مورد قیمت نفت و صادرات گاز) در مجموع سهم دولت از عواید حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی، گاز، فروش داخلی میعانات گازی و فروش فرآورده به کشورهای همجوار در شش‌ماهه ابتدای سال برابر 5 /33 هزار میلیارد تومان خواهد بود.

نکاتی درباره فروض دولت

دولت در قانون بودجه قیمت نفت را 54 دلار در نظر گرفته اما متوسط قیمت سبد اوپک از 19 آوریل تا 19 آگوست (پنج ماه ابتدای سال 1398) به طور متوسط 5 /65 دلار بوده است. ما نیز از قیمت 65 دلار استفاده کرده‌ایم. دولت برای واردات 14 میلیارد دلار کالاهای اساسی از نرخ ارز ترجیحی 4200تومانی و برای سایر کالاها از نرخ ارز نیمایی استفاده می‌کند، از آنجا که منابع ارزی دولت هیچ‌گاه بیشتر از 14 میلیارد دلار نخواهد شد، ما نرخ 4200تومانی را برای تبدیل ارز دولت به ریال به کار برده‌ایم (و برای فروش میعانات گازی به پتروشیمی‌ها از ارز نیمایی استفاده کرده‌ایم).

2-2- فروش اموال دولت و واگذاری طرح‌های عمرانی: فروش اموال دولت در قانون بودجه 4 /4 هزار میلیارد تومان و واگذاری طرح‌های عمرانی یک هزار میلیارد تومان مصوب شده ولی با توجه به عملکرد سال‌های اخیر انتظار نمی‌رود به‌ویژه در شش ماه اول سال عملکردی داشته باشد.

2-3- استفاده از منابع صندوق توسعه: در قانون بودجه سهم صندوق توسعه ملی از عواید نفت و گاز و میعانات گازی 20 درصد تعیین شد اما طبق اعلام شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا، دولت برای جبران عدم تحقق منابع علاوه بر سهم 20درصدی صندوق توسعه ملی علاوه بر سهم آن 20 درصد دیگر و در مجموع به میزان 45 هزار میلیارد تومان از صندوق برداشت خواهد کرد. مشخص نیست این مصوبه به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید (به منظور رعایت اصل 52 قانون اساسی) یا اینکه نیازی به آن نیست و البته زمان اجرای آن نیز مشخص نشده است.

3- واگذاری دارایی‌های مالی

واگذاری دارایی‌های مالی شامل جزء اصلی فروش اوراق مالی و دو جزء با سهم کمتر یعنی فروش شرکت‌های دولتی و سایر اقلام است. فروش اوراق مالی در سال‌های اخیر به ویژه دولت اول و دوم روحانی به جزء ثابت منابع عمومی تبدیل شده و برای پرداخت بدهی دولت به پیمانکاران و بدهی‌های سررسیدشده اوراق مالی استفاده می‌شود، در عمل محدودیت فنی مهمی برای واگذاری اوراق وجود نخواهد داشت. بنابراین بخشی از این اوراق برای پرداخت اصل و سود اوراق سررسیدشده و مابقی برای طرح‌های عمرانی استفاده می‌شود. با توجه به مهلت جذب اعتبارات عمرانی تا شهریورماه سال جاری، واگذاری اوراق در ابتدای سال عملکردی نخواهد داشت اما در نیمه دوم سال عملکرد آن می‌تواند تا صد درصد رقم مصوب در جلسه شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا باشد.

با توجه به فروض در نظر گرفته‌شده و محاسبات انجام‌شده در قسمت‌های قبلی یادداشت، انتظار می‌رود در نیمه اول سال در مجموع 115 هزار میلیارد تومان منابع عمومی محقق شود. در صورت تداوم شرایط تحریمی انتظار نمی‌رود در نیمه دوم سال درآمدها و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای نسبت به نیمه اول سال کاهش معناداری داشته باشد اما در هر حال انتظار می‌رود واگذاری دارایی‌های مالی تا حد رقم مصوب شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا (89 هزار میلیارد تومان) تحقق یابد.

 تغییرات مصارف عمومی

هزینه‌های جاری غیرقابل اجتناب دولت (نظیر حقوق و دستمزد، پرداخت به صندوق‌های بازنشستگی) در نیمه اول سال 1397 حدود 131 هزار میلیارد تومان بوده است. چنانچه این هزینه‌ها فقط 10 درصد افزایش یابد، دولت در شش‌ماهه سال جاری حداقل باید 144 هزار میلیارد تومان خرج کند. در این صورت دولت با منابع در اختیار با کمبود حدود 30 هزار میلیاردتومانی مواجه خواهد شد. این کمبود با استفاده از تنخواه‌گردان خزانه، استقراض از منابع شرکت‌های دولتی (ماده 125 قانون محاسبات عمومی) و عدم واریز سهم صندوق توسعه ملی و حتی استفاده از منابع آن تا سقف مصوب سران جبران خواهد شد.

این در حالی است که انتظار نمی‌رود بابت طرح‌های عمرانی و بازپرداخت اصل و سود اوراق مالی در نیمه اول سال مبلغ قابل‌اعتنایی اختصاص یابد. اما تا پایان سال اوراق مالی مصوب در جلسه سران قوا بابت بدهی‌ها (مانند اصل و سود اوراق سررسیدشده) و همچنین بدهی به پیمانکاران طرح‌های عمرانی (و به نام طرح‌های عمرانی) واگذار خواهد شد.

سخن آخر

هرچند تحریم‌ها مستقیماً صادرات نفت ایران را هدف گرفته اما وابستگی بودجه (و اقتصاد) به نفت صرفاً باعث اثربخشی تحریم‌ها نشده بلکه مشکلات بسیار عمیق‌تر اقتصادی، اجتماعی و... را نیز به همراه داشته است. با وجود آنکه حل مشکلات بودجه‌ریزی و برطرف کردن کسری بودجه ساختاری کشور از نظر تئوری ساده است اما در عمل به نظر نمی‌رسد این مشکلات به دلیل پیچیدگی‌های ساختاری اقتصاد قابل حل باشد.