بهار یا خزان اشتغال

اگرچه دولت‌ها یکی از تعهدات اساسی‌شان ایجاد اشتغال است اما واقعیت این است عمده دولت‌ها در این چند دهه در تولید شغل ناموفق بودند. دلایل آن چیست؟

شاخص‌های بازار کار در شش‌ماهه سال 1398

نرخ بالای بیکاری جوانان:

نرخ بیکاری جوانان 15 تا 24ساله در سال 1397 در حدود 7 /27 درصد بوده است و در بهار 1398، این نرخ به 5 /26 درصد رسیده است و نسبت به فصل مشابه در سال قبل 8 /1 درصد کاهش داشته است. نرخ بیکاری جوانان شهری در سال 1397، 5 /31 درصد بوده است. این نرخ در بهار 1398 به 6 /29 درصد رسیده است و نسبت به فصل مشابه در سال قبل 1 /3 درصد کاهش داشته است.

نرخ بالای بیکاری فارغ‌التحصیلان:

نرخ بیکاری جمعیت دارای تحصیلات عالی در سال 1397 در حدود 1 /18 درصد بوده است. این نرخ در بهار 1398 به 6 /16 درصد رسیده است و نسبت به فصل مشابه در سال قبل 2 /1 درصد کاهش داشته است.

نرخ اشتغال ناقص:

افراد دارای اشتغال ناقص شامل تمام شاغلانی است که در هفته مرجع، حاضر در سر کار یا غایب موقت از محل کار بوده، به دلایل اقتصادی نظیر رکود کاری، پیـدا نکردن کار با ساعت کار بیشتر، قرار داشتن در فصل غیرکاری و... کمتر از 44 ساعت کار کرده، خواهان و آماده برای انجام کار اضافی در هفته مرجع بوده‌اند. این نرخ در سال 1397، در حدود 8 /10 درصد بوده است و در بهار 1398 به 10 درصد رسید که نسبت به فصل مشابه در سال قبل 2 /0 درصد کاهش داشته است.

وضعیت استان‌ها:

بررسی نرخ بیکاری در استان‌های مختلف کشور نشان می‌دهد که در بهار 1398 نسبت به بهار 1397، استان‌های آذربایجان غربی، چهارمحال و بختیاری، اصفهان، کرمانشاه و سیستان و بلوچستان در نرخ بیکاری کاهش محسوسی داشته‌اند و استان گلستان و هرمزگان بیشترین افزایش را در نرخ بیکاری داشته‌اند. همچنین استان‌های زنجان و مازندران با 6 /44 درصد، بیشترین نرخ مشارکت را در بین استان‌های کشور دارند.

نرخ مشارکت:

نرخ مشارکت در بهار 1398، 6 /40 درصد بوده است که نسبت به بهار 1397 (1 /41) 5 /0 درصد کاهش داشته است و نرخ مشارکت زنان طی این دوره 7 /0 درصد کاهش داشته و به 1 /16 درصد رسیده و نرخ مشارکت مردان در حدود 3 /0 درصد کاهش را تجربه کرده و به 65 درصد رسیده است.

جمعیت فعال:

بررسی‌ها نشان می‌دهد طی سه سال منتهی به بهار 1397، جمعیت فعال در هر سال به‌طور متوسط 985 هزار نفر افزایش داشته است که تقریباً 53 درصد از آن مردان و مابقی زنان بوده‌اند. اما در بهار 1398 نسبت به فصل مشابه سال قبل، جمعیت فعال 43 هزار نفر کاهش داشته است. این کاهش عمدتاً به دلیل کاهش در جمعیت فعال زنان (حدود 170 هزار نفر) رخ داده است و جمعیت فعال مردان در این فصل نسبت به فصل مشابه سال قبل 127 هزار نفر افزایش یافته است.

جمعیت غیرفعال:

در فصل بهار 1398، جمعیت غیرفعال 840 هزار نفر نسبت به فصل مشابه سال قبل افزایش داشته است. این در حالی است که به طور متوسط طی سه سال منتهی به بهار 1397، جمعیت غیرفعال هر سال 275 هزار نفر کاهش را نشان می‌دهد و در بهار 1397 نیز این رقم، 49 هزار نفر کاهش داشته است. از 840 هزار نفر افزایش جمعیت غیرفعال در فصل بهار سال 1398، 30 درصد مربوط به جمعیت غیرفعال مردان و در حدود 70 درصد آن مربوط به جمعیت غیرفعال زنان است.

تعداد شاغلان:

آمار و اطلاعات 1397 نشان می‌دهد که در سال 1397، 463 هزار نفر به جمعیت شاغلان اضافه شده است و در این میان 271 هزار نفر مرد و 192 هزار نفر آن زنان بوده‌اند.

همچنین آمار و اطلاعات نشان می‌دهد که طی سه سال منتهی به بهار 1397 نیز به‌طور متوسط سالانه 723 هزار نفر به جمعیت شاغل اضافه شده است که 367 هزار نفر آن مرد و 356 هزار نفر آن زن بوده‌اند، اما در بهار 1398 نسبت به بهار 1397، 321 هزار نفر به جمعیت شاغلان اضافه شده است که در این میان 354 هزار نفر آن مردان بوده‌اند و جمعیت شاغلان زن، 32 هزار نفر کاهش داشته است. از این‌رو کاهش ملموس این رقم در بهار 1398 جای بررسی و دقت دارد.

ترکیب بخشی اشتغال:

از رقم نزدیک به 320 هزار نفر افزایش اشتغال رخ‌داده در بهار 1398، حدود 116 هزار نفر در بخش کشاورزی، 40 هزار نفر در بخش خدمات و 168 هزار نفر در بخش صنعت بوده است.

ترکیب منطقه‌ای اشتغال:

بررسی ترکیب شهری و روستایی افزایش اشتغال 320هزارنفری رخ‌داده در بهار 1398 نشان می‌دهد این افزایش اشتغال متوازن رخ نداده است به گونه‌ای که 420 هزار نفر در مناطق شهری به شاغلان اضافه شده و 98 هزار نفر در مناطق روستایی از تعداد شاغلان کاسته شده است.

تعداد بیکاران:

طی سه سال منتهی به بهار 1397 به‌طور متوسط سالانه 262 هزار نفر به جمعیت بیکار اضافه شده است که در این میان 153 هزار نفر آن مرد و 102 هزار نفر آن زنان بوده‌اند، اما در بهار 1398 نسبت به بهار 1397، جمعیت بیکار 365 هزار نفر کاهش داشته است و جمعیت بیکار مردان 227 هزار نفر و جمعیت بیکار زنان 138 هزار نفر کاهش داشته است. همچنین جمعیت بیکار جوان 24-15ساله، 130 هزار نفر و بیکاری فارغ‌التحصیلان عالی نیز، 20 هزار نفر کاهش را نشان می‌دهد.

با توجه به موارد فوق، بررسی شرایط بازار کار در بهار 1398 نشان می‌دهد که:

♦ کاهش نرخ بیکاری در این فصل منتج از افزایش اشتغال یا افزایش تعداد شاغلان نیست.

♦ کاهش نرخ بیکاری در بهار 1398 به همراه کاهش نرخ مشارکت و جمعیت فعال و افزایش قابل توجه جمعیت غیرفعال در مردان و زنان، سیگنالی از اوضاع نابسامان این بازار است نه بهبود وضعیت آن.

بنابراین لازم است تا دلایل خروج این افراد از بازار کار یا دلسرد شدن افراد بیکار از جست‌وجوی کار تحلیل شود و از آنجا که درصد کثیری از این افراد را زنان، جوانان و افراد تحصیل‌کرده تشکیل می‌دهند لازم است برای جلوگیری از تداوم و تکرار این اتفاق در فصل‌های آتی، انگیزه و دلایل خروج این افراد از بازار کار، عوامل منتج از عرضه و تقاضای بازار کار و سیاست‌های دولت مورد بررسی جدی قرار گیرد، زیرا در صورت عدم توجه و چاره‌اندیشی برای این افراد، می‌توان پیش‌بینی سونامی اشتغال غیررسمی، گسترش فقر و به‌تبع آن گسترش ناآرامی‌های سیاسی و اجتماعی را داشت.

♦ همچنین مروری بر وضعیت بازار کار در بهار سال 1398 نشان می‌دهد، به دلیل عدم اتخاذ رویکرد یا استراتژی خاصی در خصوص بازار کار در سال 1398 همانند سال‌های قبل، چالش‌های و معضلات بازار کار در این سال نیز، کما فی‌السابق در جای خود باقی است و می‌توان پیش‌بینی کرد که عمده اشتغال ایجادشده در این سال، پایداری لازم را نداشته باشد و بیشتر در غالب شاغلان «کارکن مستقل» و احتمالاً بدون پوشش بیمه‌ای باشد.

♦ البته هرچند که در این میان عدم ثبات اقتصاد کلان، رکود تورمی و اعمال تحریم‌های خصمانه آمریکا علیه کشورمان بی‌تاثیر نیست اما رویه اشتغال‌زایی در سال‌های قبل، نشان می‌دهد که حتی در صورت عدم رویداد بی‌ثباتی اقتصاد و تحریم، وضعیت بازار کار تفاوت چندانی نمی‌کرد.

نقدی بر سیاست‌های اشتغال‌زایی در سال 1398:

در انتقاد بر سیاست‌های اشتغال‌زایی دولت همین بس که بر اساس تجربه اشتغال‌زایی طی سال‌های اخیر (سال‌های 1394، 1395، 1396 و 1397 که به‌طور متوسط در سال 600 هزار نفر بر تعداد شاغلان اضافه شده است) 80 درصد از اشتغال‌های ایجادشده مربوط به بنگاه‌های زیر پنج نفر کارکن و با وضعیت کارکن مستقل است و سیاست‌های دولت در ایجاد این تعداد مشاغل، نقشی نداشته است.

البته هرچند که این مشاغل ناپایدار و باکیفیت پایین بوده و به اطمینان زیاد مشمول بیمه نیز نیست اما نشان می‌دهد که مردم به جای تکیه بر سیاست‌های دولت، خود اقدام به اشتغال‌زایی کرده‌اند و البته این شرایط برای اشتغال‌زایی در بهار 1398 نیز قابل تعمیم است.

از این‌رو پیشنهاد می‌شود تا در حال حاضر، با توجه به شرایط کنونی اقتصاد و مشکلات معیشتی مردم، دولت سعی کند حتی‌الامکان از مشاغل هرچند بی‌کیفیت اما نان‌آور و درآمدزا برای خانواده، از جمله دست‌فروشی‌ها و کارکن‌های مستقل حمایت کند و زمینه‌های تقنینی و اجرایی انجام فعالیت برای این قشر از جامعه را فراهم و مانع برای کسب‌وکار و درآمدزایی این افراد نباشد.

مهم‌ترین سیاست‌ها و برنامه‌های اشتغال‌زایی دولت در سال 1398، موارد زیر است:

1- قانون «حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی».

این قانون، به منظور حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری و شهرهای زیر 20 هزار نفر جمعیت با اختصاص 5 /1 میلیارد دلار (حدود شش هزار میلیارد تومان) از محل صندوق توسعه ملی است. این در حالی است که بر اساس مستندات وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بعد از گذشت دو سال از اجرای قانون، تاکنون از کل مبلغ 8302 میلیارد ریال تسهیلات پرداخت شده است و تعداد 238658 نفر پیش‌بینی اشتغال وجود دارد همچنین با وجود اجرای این قانون، تعداد شاغلان در مناطق روستایی در بهار 1398 کاهش داشته و میزان اشتغال ایجادشده در بهار 1398 بسیار کمتر از میانگین این نرخ طی سه سال منتهی به بهار 1397 است. البته مهم‌ترین چالش‌ها و موانع پیش روی اجرای این قانون را می‌توان در عدم هماهنگی بین دستگاه‌های اجرایی، عدم لحاظ شرایط اقتصاد کلان و شوک ارزی و اعمال رویکرد تزریق وام به جای اشتغال‌زایی دانست.

2- منابع اعتباری (بودجه‌ای و تسهیلاتی) برای اجرای برنامه‌های تولیدی و اشتغال‌زایی در قالب بند الف تبصره 18

عملکرد اجرای این بند در سال 1397 نشان می‌دهد که به‌رغم تلاش‌های انجام‌شده، اجرای برنامه‌های تولید و اشتغال موضوع بند الف با چالش و موانع فراوانی روبه‌رو شده است. برخی از این چالش‌ها مربوط به شرایط اقتصاد کلان، نظام تامین مالی و ضعف‌های بدنه اجرایی کشور است اما چالش جدی و اساسی‌تر مربوط به انتقادات وارد بر مفاد این تبصره از جمله عدم واقع‌گرایی در تعیین اهداف کمی، نبود انسجام و مدیریت واحد، گستردگی و پراکندگی برنامه‌ها، عدم تفکیک و اولویت‌بندی بین اشتغال پایدار و برنامه‌های رونق تولید در طرح‌های عمرانی است.

همچنین بررسی‌ها نشان می‌دهد که به‌رغم در دست اجرا بودن سیاست‌های اشتغال‌زایی بند الف تبصره 18 قانون بودجه 1398 و تصویب تزریق یک میلیارد دلار از منابع صندوق توسعه ملی برای پشتیبانی و استمرار برنامه‌های بند الف تبصره 18 قانون بودجه 1397 در سال 1398، اجرای این تبصره به دلیل مشکلات و موانع اجرایی، ناهماهنگی‌های بین دستگاهی، تاکنون عملکرد چندانی در جهت اشتغال‌زایی نداشته است.

3- «سیاست‌ها و برنامه‌های اشتغال‌زایی و توسعه کارآفرینی در سال 1398»

در حال حاضر بسته «سیاست‌ها و برنامه‌های اشتغال‌زایی و توسعه کارآفرینی در سال 1398» با پیشنهاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در سازمان برنامه و بودجه کشور در دست بررسی است.

کلیات این برنامه نشان می‌دهد که در آن رویکردهای مختلفی به لحاظ حفظ و صیانت از اشتغال موجود، ایجاد اشتغال جدید، ابعاد مختلف طرف عرضه و تقاضای بازار کار مورد توجه قرار گرفته است و در این برنامه 1090 هزار فرصت شغلی با استفاده از 24505 میلیارد ریال منابع بودجه عمومی و 254700 هزار میلیارد ریال تسهیلات مالی پیش‌بینی ‌شده است و برای تحقق این اهداف، طرح و اقدامات متنوعی (بالغ بر 18 طرح و اقدام)، پیش‌بینی و معرفی شده است.

بازنگری در اهداف کمی

بررسی و آسیب‌شناسی این برنامه نشان می‌دهد که در آن برخی از چالش‌ها و موانع مهم پیش‌روی کسب‌وکار در کشور، نادیده گرفته شده و با توجه به شرایط کنونی و مشکلات نهادی و اجرایی کشور، برخی موارد نیاز به اصلاح و تامل بیشتری دارد. از جمله این موارد تعدیل و بازنگری در تعیین اهداف کمی با توجه به تجربه اشتغال‌زایی طی سال‌های اخیر، تغییر رویکرد از تزریق منابع به ظرفیت‌سازی یا استفاده از ظرفیت‌های موجود اقتصاد برای پایدارسازی واحدهای اقتصادی، لحاظ شرایط عدم ثبات اقتصادی و رکود تورمی، پیش‌بینی نظام نظارت و ارزیابی موثر و نحوه هماهنگی بین‌دستگاهی است.

مع‌الوصف با توجه به عملکرد نه‌چندان مناسب سیاست‌های اشتغال‌زایی در سال‌های اخیر، تعهد دولت در تحقق الزامات برنامه یادشده در هاله‌ای از ابهام است و پیشنهاد می‌شود که با غنی‌سازی و رفع نقاط ضعف برنامه یادشده، متناسب با چالش‌ها و اولویت‌های بازار کار، شرایط اقتصاد کلان و نحوه تامین منابع مالی، این برنامه در سناریوهای مختلف تهیه و ارائه شود تا انعطاف‌پذیری برنامه متناسب با تغییر شرایط فوق افزایش یابد.

 پیشنهادهای سیاستی

مروری بر وضعیت بازار کار طی سال‌های مختلف نشان می‌دهد که با توجه به مزمن شدن معضلات و چالش‌های بازار کار، راهکار فوری و کوتاه‌مدت برای رفع این چالش‌ها در بازار کار وجود ندارد و لازم است با ممارست در سیاستگذاری و برنامه‌ریزی صحیح، گام‌به‌گام شرایط بازار کار را به وضعیت مطلوب آن نزدیک و نزدیک‌تر کرد. بر این اساس باید موارد زیر در تدوین سیاست‌ها مورد توجه قرار گیرد:

♦ اولویت موضوع بیکاری و اشتغال‌زایی در تصمیمات مجلس و دولت و پرهیز از شعارهای پوپولیستی و غیرواقع‌بینانه در این خصوص

♦ تدوین یک راهبرد و الگوی مشخص و بلندمدت برای اشتغال‌زایی در کشور و پرهیز از پراکنده‌کاری و عدم انسجام در اعمال سیاست‌های اشتغال‌زایی

♦ حذف رویکرد تزریق وام برای اشتغال‌زایی و مقابله با اعمال نفوذ و فشار مقامات در این خصوص

♦ تعیین یک متولی مشخص برای اشتغال، تقسیم کار بین سازمان برنامه و بودجه و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، تعیین نحوه هماهنگی و تعامل سایر دستگاه‌ها و پرهیز از تک‌روی، عدم هماهنگی و اتلاف منابع

♦ اعمال نظارت کافی بر اعمال سیاست‌های بازار کار و پاسخگویی در این خصوص.