روسای کل باید مشروط کار کنند
احمد عزیزی راه رسیدن به بانکداری مرکزی صحیح را ترسیم می‌کند
یک رئیس کل بانک مرکزی خوب هم نمی‌تواند جایگزین ترتیبات نهادی و استانداردهای حرفه‌ای شود. از این‌رو هنگامی که این ترتیبات در ایران حکمفرما نشده، ظهور یک رئیس کل بانک مرکزی در سطح جهانی، دور از ذهن است. احمد عزیزی، کارشناس ارشد نظام بانکی بر این باور است که به دلیل اینکه نوعی مقابله فلسفی-عملی با دستاوردها و موازین علمی اقتصاد مدرن به‌خصوص در زمینه‌های بانکداری داشته‌ایم، بانکداری مرکزی در ایران به بلوغ نرسیده است.
یک رئیس کل بانک مرکزی خوب هم نمی‌تواند جایگزین ترتیبات نهادی و استانداردهای حرفه‌ای شود. از این‌رو هنگامی که این ترتیبات در ایران حکمفرما نشده، ظهور یک رئیس کل بانک مرکزی در سطح جهانی، دور از ذهن است. احمد عزیزی، کارشناس ارشد نظام بانکی بر این باور است که به دلیل اینکه نوعی مقابله فلسفی-عملی با دستاوردها و موازین علمی اقتصاد مدرن به‌خصوص در زمینه‌های بانکداری داشته‌ایم، بانکداری مرکزی در ایران به بلوغ نرسیده است. عزیزی که خود در زمینه بانکداری مرکزی تحقیقات زیادی انجام داده، معتقد است که برای بازگشتن به ریل صحیح بانکداری مرکزی در ایران، در وهله اول باید از مسیر طی‌شده در طول 50 سال گذشته بازگردیم و سپس، افرادی که در معرض انتصاب ریاست کل این نهاد قرار می‌گیرند، طی یک قرارداد شفاف با مقام بالاتر، این مسوولیت را مشروط بپذیرند و مشروط هم کار کنند.
♦♦♦
در رتبه‌بندی که دو نشریه بنکر و گلوبال فایننس، منتشر کرده‌اند، مهم‌ترین متغیرها برای ارزیابی «شفافیت‌های فرآیندهای بانکی»، «تثبیت تورم در نزدیکی نرخ هدف»، «اهمیت به نوآوری و تکنولوژی» و «تلاش برای دسترسی به جریان سرمایه آزاد» بوده‌اند. از نظر شما، ویژگی‌های فردی روسا در این توفیق نقش بیشتری داشته است یا ساختار بانکداری مرکزی در آن کشورها؟
شاید بهتر است سوال این‌طور طراحی شود که ترتیب و توالی تاثیر این عوامل نهادی و سایر عوامل چیست؟ هرچند نمی‌توان گفت ویژگی‌های فردی موثر نیست و شواهد هم نشان می‌دهند که نه‌تنها در بانکداری مرکزی، بلکه به طور کلی در مدیریت، بین مدیر خوب با مدیر تفاوت بسیار است. منتها باید روشن کرد که ترتیبات نهادی و قانونی، برخورداری از استانداردها، ساختار، نیروی انسانی، زیرساخت‌های مدرن و رویه‌ها و فرهنگ حرفه‌ای و تعامل بین‌المللی پیش‌نیاز است. گرچه در یک بحران، یک مدیر خوب نقش بسیار موثری می‌تواند ایفا کند اما در نهایت یک مدیر خوب هم نمی‌تواند جانشین ترتیبات نهادی، فرهنگ و رویه‌ها و سازماندهی حرفه‌ای باشد. این را هم داخل پرانتز بگویم که نشریه بنکر از این دست رتبه‌بندی‌ها، زیاد دارد و مختص به بانکداری مرکزی نیست. این نشریه کسب‌وکاری دارد که بر این مبنا، می‌چرخد، حقیقتش باید به کانون‌های دیگر برای استانداردهای بین‌المللی بانکداری بیشتر توجه کرد. نکاتی را که بنکر در نظر گرفته، سرفصلی از کلیات است و برخی از مهمات را شامل می‌شود. انتخاب هم به سلیقه این نشریه بوده است. نمی‌توان گفت که بانکداری مرکزی به این متغیرها خلاصه می‌شود و ترتیب و توالی‌اش هم به همین ترتیب است.
در کشور ما چه محدودیت‌های نهادی پیش روی بانک مرکزی قرار دارد که سیاستگذاری پولی از جایگاه اصلی‌اش فاصله گرفته است؟
ما در رابطه با دستاوردهای علمی-حرفه‌ای، نهادها و دستاوردهای بین‌المللی، با نوعی انکار، بلکه عناد برخورد کردیم و گویا از بنیاد قبول‌شان نداریم. این را در طول تاریخِ به‌خصوص بعد از انقلاب، در رابطه با نظام اقتصادی و بالاخص در نظام بانکداری، نشان دادیم. در بانکداری مدعی استقرار نظام عملیات بانکی بدون ربا هستیم که نتایج و آثارش را در عمل، در طول چهار دهه گذشته دیده‌ایم. چون ادعای ارائه نظام بدیل برای بانکداری وجود داشته، به طور کلی با بانکداری سر مهر نداشتیم و تا حدودی با عداوت و تعصب و ایدئولوژیک برخورد کردیم. تا حد زیادی موازین علمی، دستاوردهای بشری، سنت‌ها و رویه‌های کارآمد و معقول بانکداری را کنار گذاشتیم و در جهت مقابله با بدیهیات صنعت بانکداری، از جمله بانکداری مرکزی برخاستیم. می‌توان گفت که پنج دهه است که دنیا به تدریج به سمت استقلال سیاست‌های پولی و بانکداری مرکزی پیش رفته است. اما کشور ما در این زمینه و رویه‌ها و قوانین و ترتیبات بانکداری مرکزی، مشکل بزرگی دارد. نمونه اینکه بیش از 10 سال است که قوای مجریه و مقننه، در تلاش هستند که در قوانین بانکداری تجدیدنظر کنند. اما حتی به اتفاق و هم‌نظری اجمالی هم در این زمینه‌ها نرسیده‌ایم. در بانکداری مرکزی، ارتباطات، تعاملات و همکاری‌های بین‌المللی، در کنار جریانات سرمایه بین‌المللی، فوق‌العاده اهمیت دارد. اما در این زمینه‌ها یا در شرایط بحرانی هستیم (مانند تحریم‌ها) یا هنگامی هم که بحرانی در کار نیست، تمایلی به تعامل موثر بین‌المللی نشان نداده‌ایم. در نتیجه این شرایط باعث شده است که فاقد ترتیبات نهادی و قانونی و سازمانی و استانداردها و رویه‌های حکمرانی خوب و تمشیت مناسب امور در بانکداری مرکزی باشیم. به طور خلاصه در تمامی سطوح، چه قوانین و ترتیبات تنظیم‌گری مورد نیاز، چه سازماندهی بانکداری مرکزی و بانکداری، چه به کار بردن تجربه در تقویت ترتیبات نهادی موجود و تجدیدنظر در این ترتیبات، تقریباً هر روز که می‌گذرد، یک روز از رویه‌های معمول و جاری دنیا دور می‌شویم. اینکه چنین خط‌مشی، چه عواقبی خواهد داشت، شرایط ما چون آفتاب آن را می‌نمایاند و در ادبیات موضوعی هم نتیجه مشخص است.
ریشه‌ای که باعث می‌شود ما شواهد علمی را نادیده بگیریم یا رویه‌های مرسوم دنیا را پس بزنیم چیست؟ آیا رابطه سیاسی دولت و بانک مرکزی در این اتفاق نقش مهمی دارد؟ یا نگاه ایدئولوژیک به صنعت بانکداری، ریشه این موضوع است؟
رابطه سیاسیِ غلطِ دولت و بانک مرکزی و نگاه غیرواقع‌بینانه و ایدئولوژیک، جزئی از مشکل است. شاید ریشه اصلی در کیفیت نامناسب نظام تدبیر و بی‌برنامگی، بی‌نظمی و بی‌انضباطی در بسیاری از زمینه‌هاست. چنان‌که حتی اگر برنامه هم داشته باشیم، چندان در اجرای آن جدی نیستیم. مثلاً خاطرتان هست که در دولت نهم، رئیس‌جمهور وقت خیلی صریح با برنامه پنج‌ساله آن زمان مخالفت کرد و قانون مصوب را کنار گذاشت. یا در همین دولت‌های یازدهم و دوازدهم، نشانه‌ای از اینکه برنامه‌ای در حال اجرا باشد، نمی‌بینیم؛ چه در حال حاضر که شرایط در اثر تحریم‌ها بحرانی است و چه در پنج سال اول که متعاقب برجام، ثبات و امیدی در اقتصاد و کل کشور ایجاد شده بود. در واقع چه در شرایط وفور و فراوانی و چه در شرایط عسرت و تنگدستی، عملکردها کمابیش یکسان بوده است. علت ریشه‌ای این است که ما نوعی مخالفت فلسفی-عملی با دستاوردها و موازین علمی اقتصاد مدرن و حرفه‌ای یا حتی با همکاری بین‌المللی، به‌خصوص در زمینه‌های بانکداری داشته‌ایم. شاید در ظاهر خود را مایل نشان دهیم اما در مقام عمل، این مشکلات وجود دارند. البته شاید بتوان گفت که این مشکلات سیاسی یا سیاستی است، بالاخره هم در سیاست‌ها و هم در طراحی سیاسی‌مان، چنین ویژگی‌ای داریم. حال اگر این ویژگی به مشکل ختم شود، باید بگوییم که مشکلی داریم و اگر به دستاوردی ختم می‌شد، می‌گفتیم که ویژگی مثبتی در این زمینه‌ها وجود دارد.
شما در سطوح بالای مدیریتی بانک مرکزی تجربه حضور داشتید و با روسای کل بانک مرکزی نیز از نزدیک آشنایی دارید. ویژگی‌های شخصیتی و سابقه روابط سیاسی یک رئیس کل، چقدر در توفیق یا عدم توفیق او در سیاستگذاری پولی موثر است؟
بانکداری مرکزی و روسای بانک‌های مرکزی، باید به ذات غیرسیاسی عمل کنند و معمولاً انتخاب روسای بانک مرکزی در جهان پیشرفته، حرفه‌ای است. انتخاب حرفه‌ای، نسبت به سیاسی بودن، فضل‌تقدم دارد. می‌توان با اطمینان گفت که متصدیان این حوزه، چه ریاست و کل ساختار بانک مرکزی و چه اعضایی که در نهادهای وابسته به بانک کار می‌کنند، نباید سیاسی باشند. شواهد بسیار زیادی هم در دنیا داریم، مثلاً آلن گرین‌سپن، منتخب یک دولت جمهوریخواه بود، ولی با روسای جمهوریخواه و دموکرات در آمریکا به مدت 16 سال (در مقام رئیس فدرال‌رزرو) کار کرد. اگر این شخص کمترین برخورد سیاسی (به آن شکلی که ما از برخوردهای سیاسی می‌شناسیم) می‌داشت، عمر ریاستش از یک دولت فراتر نمی‌رفت. از این دست مثال‌ها کم نیست. اینکه معاون آمریکایی بانک جهانی، رئیس کل بانک مرکزی اسرائیل می‌شود، یا یک بانکدار برجسته کانادایی، رئیس کل بانک مرکزی انگلستان می‌شود، مصداق‌های عملی همین مفهوم هستند. حتی در مورد ایران هم مصداق وجود دارد که از نهادهای بین‌المللی افرادی (چه داخلی و چه خارجی) در صد سال اخیر آمدند و بر صدر مالیه و بانکداری کشور نشستند و عمدتاً کارنامه مثبتی ثبت کردند. یکی از دلایل عمده، غیرسیاسی بودن و غیرسیاسی عمل کردن این افراد است. پس فرض اولیه و فضل تقدمی است که در بانک مرکزی و نهادهای حرفه‌ای باید حرفه‌ای عمل کرد و نه سیاسی. اما در دنیای واقع، سلیقه‌های سیاسی و شیوه تعامل رئیس بانک مرکزی و اعضای هیات عامل و اعضای شورای پول و اعتبار، حتماً اثر می‌گذارد، اما این اثر باید اهمیت درجه دوم داشته باشد. متاسفانه در کشور ما، چنین رویه‌ای حاکم نیست. به نحوی که روسای جمهور، روسای بانک مرکزی را به‌سرعت عوض و افرادی متمایل و تابع با سلیقه خودشان را منصوب می‌کنند. می‌توانیم این‌طور بگوییم که در نظام‌های دارای حکمرانی مدیریتی ضعیف، انتصاب و اعمال قدرت عزل و نصب، مهم‌ترین ویژگی نظام مدیریتی است. شاید بتوان نگاه حکمرانی مدیریتی را در این جمله خلاصه کرد که «من تغییر می‌دهم و چون اختیار تغییر در دستان من است، باید از من تبعیت شود». فکر می‌کنم که در ایران، هم در بانک مرکزی و هم در دیگر حوزه‌های حرفه‌ای، به وفور شاهد چنین پدیده‌ای بودیم که قطعاً پدیده منفی‌ای است و بدتر اینکه ریاکارانه، با ادا و اطوار استقلال، تکرار توخالی مفاهیم مدرن و حرفه‌ای، این مفاهیم را در اذهان جوانانی که آواز دهل از دور شنیده‌اند تخریب و زمینه تفهیم و تفاهم در سطوح علمی را هم آلوده می‌کنیم.
در ایران علاوه بر دولت و شخص رئیس‌جمهور، به نظر نهادهای دیگر حاکمیت نیز بر سیاستگذار پولی اثرگذار هستند. مخصوصاً تجربه برخورد قضایی و اداری پس از پایان مسوولیت در مورد مدیران بانک مرکزی این ظن را تقویت می‌کند. در دوره جدید مدیریت بانک مرکزی نیز اقدامات سیاستی با احتیاط زیاد اتخاذ شده یا همراه با مجوزهای مستقیم از شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا بوده است. تا چه حد برخوردهای قهرآمیز با نهاد سیاستگذار پولی باعث دست به عصا و بی‌عمل شدن روسای کل بانک مرکزی در ایران خواهد شد؟
اثر این برخوردها را لازم نیست حدس یا تخمین بزنیم و نظریه‌پردازی کنیم. در مورد مثالی که شما زدید که مربوط به نیمه نخست سال گذشته می‌شود، چه قبل از تغییر مدیریتی در بانک مرکزی و چه بعد از آن، اثرش را در عمل دیدیم. وقتی به دلیل سوءتدبیر دولت (تثبیت نرخ ارز در 4200 تومان، پس از پنج سال که شعار تک‌نرخی و شناور کردن نرخ ارز می‌دادند)، بانک مرکزی نتوانست از ابزارهای اصلی سیاستی استفاده کند، قیمت ارز به محدوده‌هایی رفت که پس از تعدیل آن سوءتدبیر و اخذ مداخله در بازار، به راحتی به سطوح پایین‌تر بازگشت (نمی‌گویم به سطوح اولیه بازگشت). سوءتدبیر دولت و شروع برخوردهای قضایی، قیمت ارز را تا حدود 9 هزار تومان بالا برده بود، ولی هنگامی که تغییر مدیریت همزمان با برخوردهای قضایی، از جمله دستگیری معاون ارزی بانک مرکزی شد، و اتهاماتی به نهاد بانک مرکزی زده شد و کل رویه‌های تاریخی این بانک زیر سوال رفت، قیمت ارز تا حدود 20 هزار تومان افزایش پیدا کرد. یکی از دلایلش هم این بود که بانک مرکزی کاملاً در انجام وظایفش، بهت‌زده شده بود. مشخصاً در مورد نرخ ارز و مداخله در بازار، اختیارات سیاستگذار ارزی برای انجام وظایفش، کاملاً زیر سوال رفته بود. طبیعتاً این نوع مسائل، نه‌تنها بر بانک مرکزی بلکه بر کل کشور اثر زیادی دارد. کشور را در این حوزه‌ها به سمتی بردیم که شورای عالی هماهنگی اقتصادی باید جزئیات را هم تعیین کند، تا نهادی، جرات و جسارتِ انجام وظایف ذاتی‌اش را داشته باشد. حال این را هم اضافه کنید که کسانی تجربه لازم یا تعامل بین‌المللی مناسب یا ابزارهای مناسبی را در اختیار نداشته باشند. شما با بانک مرکزی‌ای مواجه می‌شوید که مدیران ارشدش تحت تعقیب هستند، آن هم برای اَعمال حاکمیتی و اِعمال حاکمیت. یعنی اَعمالی که انجام دادند، حاکمیتی بوده و در جهت اِعمال حاکمیت انجام گرفته است. با توجه به این نکاتی که در طول چند هفته گذشته در جراید منتشر شده، روشن است که سوءاستفاده یا اختلاس رخ نداده و در این زمینه‌ها یک ریال اتهام هم متوجه اولیای سابق بانک مرکزی نیست. اما هنوز می‌بینیم که با رنگ و لعاب بد، اینها تحت اتهام و تعقیب هستند. بنابراین، وجود همزمان مدیران تحت تعقیب، قوانین نامناسب، ترتیبات نهادی فرسوده، بی‌اعتباری سیاستی گسترده و تاریخی، فقدان روابط بین‌المللی و تجربه نامناسب مدیران، بحران را تشدید خواهد کرد. همه اینها باعث می‌شود که ضعف نظام حکمرانی، تشدید شود. برای بانک مرکزی مهم‌ترین مساله، اعتبار سیاستی است. حکمرانی خوب، اعتبار سیاستی می‌آورد. هنگامی که حکمرانی خوب نداریم و اعتبار سیاستی هرچند ضعیف را هم تخریب می‌کنیم، همیشه اوضاع می‌تواند بدتر شود و شرایط به وضعیت امروز می‌رسد و بدتر از این. طوری که هرقدر هم متغیرها شروع به بهبود کنند، اعتماد عوامل و فعالان اقتصادی، آن‌طور که باید تامین نمی‌شود و در تصمیمات‌شان، منعکس نمی‌شود و انتظارات در دامنه منفی، سیر می‌کنند.
در واقع شما معتقدید اگر اتهام‌زنی به نهاد بانک مرکزی و بی‌اعتباری سیاست‌هایش اتفاق نمی‌افتاد، نرخ ارز احتمالاً اورشوت نمی‌کرد؟
قطعاً نرخ آنچنان بالا نمی‌رفت. دو پدیده همزمان رخ داد؛ اول سوءتدبیر در سیاستگذاری که عمدتاً به سیاست تثبیت نرخ ارز (انتخاب نظام میخکوب سخت نرخ ارز و قاچاق اعلام شدن سایر معاملات ارز) برمی‌گشت و دوم برخورد قضایی و اتهام قاچاق و اختلال اقتصادی به اولیای بانک مرکزی. اکنون پس از مشخص شدن رئوس کیفرخواست، مشخص‌شده که تردیدهای بسیار جدی در رابطه با این اتهامات وجود دارد. کشوری را نمی‌شناسم که با بانک مرکزی‌اش چنین برخوردی کرده باشد. برخورد قضایی باعث شد ابزار مداخله در بازار ارز، از بانک مرکزی گرفته شود و رویه‌های بیش از 50ساله مدیریت ارزی بانک مرکزی، کاملاً زیرسوال برود. این به بی‌عملی کامل بانک مرکزی و به عدم مداخله این بانک در بازار منتهی شد. این دو عامل باعث شدند تا نرخ ارز از حدود چهار هزار تومان، در حداکثر شش ماه تا نزدیک 20 هزار تومان افزایش یابد. کاهش بعدی، صحت این قضاوت را ثابت می‌کند. بازار دست بانک مرکزی را کامل خواند و یقیناً، این نتیجه آن برخورد بود. قطعاً اگر برخورد قضایی و تدبیر اشتباه در سیاست 4200 تومان اتخاذ نمی‌شد، سرنوشت بازار ارز به شیوه دیگری نوشته می‌شد. هر دو این عوامل، مستقلاً کافی بودند که نرخ ارز به سطوحی بالاتر از اینها برود. باید بگوییم شانس آوردیم که نرخ بیش از این افزایش نیافت.
حال با توجه به همه این محدودیت‌ها، آیا یک رئیس کل بانک مرکزی در ایران می‌تواند به عنوان یک سکاندار پولی برجسته و موثر نقش بازی کند؟
ما واقعاً در شرایط بسیار خطیری هستیم. در این شرایط، کسانی که در این مناصب قرار می‌گیرند یا در معرض چنین مناصب و موقعیت‌هایی هستند، اولاً باید صلاحیت‌های علمی، حرفه‌ای و تجربی داشته و باید شجاع باشند. اینکه در ظاهر و ملأعام نباید مردم را نگران کرد، امر پذیرفته‌شده‌ای است. در مدیریت این نهادهای فوق‌العاده مهم، تضادهای ذاتی متعددی وجود دارد؛ تضادها توانفرساست. در نتیجه کسانی که در معرض انتخاب هستند، باید مشروط این مناصب را بپذیرند و مشروط هم کار کنند. البته این مشروط به این است که از راهی که در نیم‌قرن اخیر در بانکداری مرکزی طی کردیم، به تدریج برگردیم. باید بین متصدیان و مقاماتی که آنها را نصب می‌کنند، قراردادی وجود داشته باشد. این قرارداد در دنیا به‌خصوص درباره بانکداری مرکزی، شفاف و نهادینه‌شده است. استقلال بانک مرکزی که در اکثر کشورهای قابل اعتنای دنیا، به درجات مختلف، تامین شده است، منوط به این است که قراردادی بین بانک مرکزی و حاکمیت، وجود دارد. مثلاً شرط استمرار مدیریت در بانک مرکزی، در اکثر کشورهایی که بانک مرکزی مستقل دارند، عدم تجاوز نرخ تورم از یک دامنه مشخص است. در غرب این دامنه بین یک تا سه درصد تعیین شده است، هر ماه که نرخ تورم از این دامنه تجاوز کند، باید به طور شفاف برای عموم توضیح داده شود که به چه دلایلی چنین اتفاقی رخ داده است و با چه راهکاری، نوسان به محدوده هدف خواهد رسید. در کشور ما، سنت این قرارداد را نه در جوامع حرفه‌ای و مدیریتی داریم و نه در ترتیبات نهادی و قانونی. به نظرم باید از مسیری که رفتیم برگردیم و رفته‌رفته تصحیح کنیم. اینها را باید همه نهادهایی که اعمال حاکمیت می‌کنند، انجام دهند. شیوه مدیریت در نهادی حرفه‌ای مانند بانک مرکزی، از طریق قاعده‌مندی سیاستی، شفافیت و توضیح نوسانات، می‌تواند شرایط را به سمتی ببرد که به طور مستقل به اصولی پایبند باشند و از بی‌برنامگی، بی‌نظمی و باری‌به‌هرجهت کار کردن دست بردارند.
