به همین سادگی

آقای حسن روحانی در بخشی از سخنرانی خود در جمع مردم شیروان در ۲۳ تیر ۱۳۹۸ گفته است: «اگر کسی امروز مدعی شود دولت ناکارآمد است و نتوانسته به مشکلات مردم توجه کند، سخنی ناصحیح و ناروا بر زبان آورده است.» این یادداشت در پی آن است تا برخی از مصادیق ناکارآمدی یک دولت را از دید علم اقتصاد معرفی کند.

امروزه در بین اقتصاددانان، به اهمیت کارکرد و نقش دولت در اقتصاد و مباحث مربوط به آن بیش از پیش توجه می‌شود. دولت به دلیل توانایی فراوان در اعمال قدرت سیاسی، توانمندی زیادی برای پیشبرد سیاست‌های کلان اقتصادی، اجتماعی و سیاسی دارد. یکی از جنبه‌های قابل بررسی در مورد چگونگی دخالت و عملکرد دولت بر کارایی و اثربخشی دستگاه دیوان‌سالاری متمرکز است. دیوان‌سالاری را می‌توان بخشی از دستگاه دولتی در نظر گرفت که مسوول اجرای تصمیمات و سیاست‌های کلانی است که توسط دستگاه‌ها و تصمیم‌گیران اصلی در سطح کلان تنظیم می‌شود. کارایی و اثربخشی دولت را از جنبه کیفیت تصمیمات و سیاستگذاری‌های کلان در مواجهه با بحران‌های اقتصادی و اجتماعی نیز می‌توان بررسی کرد.

تجربه کشورهای مختلف نشان داده است تنها کشورهایی در دستیابی به اهداف توسعه موفق بوده‌اند که در طول زمان از ابزارهای مبتنی بر دموکراسی اقتصادی استفاده کرده‌اند. در کنار این موضوع، باید به اهمیت مولفه‌هایی مانند دموکراسی سیاسی، شفافیت، کنترل فساد، کارایی و اثربخشی دیوان‌سالاری، حاکمیت قانون و کیفیت قوانین و مقررات نیز در موفقیت دولت‌ها توجه داشت.

مطابق مطالعه کافن، کرای و ماستروزی (۲۰۰۵)1، مهم‌ترین عواملی که می‌تواند بر میزان کارایی و اثربخشی دولت موثر باشد عبارت است از میزان استفاده از مهارت‌های فنی و کاری مدیران رده‌های میانی و بالایی، میزان کارایی دیوان‌سالاری دولت، میزان اثربخشی دولت در جمع‌آوری درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای دولتی، توانایی دولت در اجرای نوآوری‌های سیاستی در سطح کلان، تدوین به‌موقع بودجه‌های سالانه، میزان توانایی دولت در کنترل روندها و فعالیت‌های اقتصادی-اجتماعی، توانایی دولت در ایجاد زیرساخت‌های ملی، توانایی دولت در حل مشکلات اقتصادی داخلی، کیفیت خدمات مدنی و میزان توانایی دیوان‌سالاری در ارائه خدمات مدنی بدون تاثیر پذیرفتن از تغییرات سیاسی و جابه‌جایی‌های صورت‌گرفته در ساخت قدرت سیاسی، توانایی دولت در رویارویی با بلایای طبیعی، مدیریت بدهی‌های خارجی و تمرکززدایی از فعالیت‌های دولتی.

همان‌طور که پیشتر گفته شد، میزان کارایی و اثربخشی در دستگاه‌های دولتی را می‌توان در دو سطح سیاستگذاری و دیوان‌سالاری بررسی کرد. برای سطح نخست، اگر نقش دولت را تلاش برای اعمال سیاست‌هایی بدانیم که به مجموعه مشخصی از اهداف اقتصادی منتهی شود، برای ارزیابی سیاست‌های دولت باید چگونگی به‌کارگیری ابزارهای در اختیار دولت و میزان اثرگذاری آنها را بررسی کنیم. کیفیت سیاست‌های اتخاذشده خود تابع مجموعه عوامل مختلفی از جمله وجود فساد، رانت، عدم شفافیت و نبود چارچوب‌های تصمیم‌گیری مبتنی بر پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری است. اگر تصمیم‌سازان اقتصادی در قبال سیاست‌هایی که اتخاذ می‌کنند مسوول و پاسخگو باشند و درآمدهای دولت تا حد زیادی متکی به مردم باشد، می‌توان امیدوار بود کارایی و اثربخشی در حوزه سیاستگذاری به شکل مطلوبی حاصل شود. این در حالی است که اگر دولت شفافیت و مسوولیت‌پذیری نداشته باشد، در برابر شوک‌های خارجی آسیب‌پذیر بوده و به منابع رانتی متصل باشد، با بی‌ثباتی اقتصادی زیادی مواجه می‌شود و رشد اقتصادی کاهش خواهد یافت.

برای سطح دوم -کارایی و اثربخشی در حوزه دیوان‌سالاری- مطالعات انجام‌شده در مورد اهمیت دولت نشان می‌دهد فعالیت‌های دیوان‌سالاری دولت به‌طور غیرمستقیم بر رشد و توسعه اقتصادی اثر می‌گذارد. باید توجه داشت که بحث کارایی و اثربخشی تنها به دستگاه دیوان‌سالاری منحصر نیست و در دستگاه سیاستگذاری کلان و فرآیند تصمیم‌سازی نیز اهمیت زیادی دارد. حتی اگر سیاست‌های دولت به شکل ایده‌آل طراحی شده و مخارج دولت به‌صورت کارا تخصیص یافته باشد، ضعف دستگاه دیوان‌سالاری می‌تواند رفاه اجتماعی را کاهش دهد و در نتیجه سبب افت رشد اقتصادی شود.

در اقتصاد ایران، گسترش بی‌رویه تشکیلات دولت پیامدهای نامطلوبی داشته است که از مهم‌ترین آنها می‌توان به کاهش نقش و مشارکت مردم در توسعه، کاهش میزان حقوق و دستمزد کارگران که به کاهش انگیزه خدمت آنها منجر شده است، افت کیفیت ارائه خدمات به دلیل نبود رقابت در بخش دولتی، کاهش مقبولیت دستگاه‌های اجرایی نزد مردم، تغییر نسبت بودجه جاری و عمرانی و کاهش اعتبارات لازم برای تکمیل پروژه‌های عمرانی، افزایش سهم دولت از ظرفیت سطح اشتغال کشور و کاهش کنترل و نظارت وزرا بر موسسات وابسته و به خطر افتادن سلامت نظام اداری اشاره کرد. وجود یک بخش عمومی عریض و طویل و ناکارآمد و شکل‌گیری دولت رانتی با ویژگی‌های تصدی‌گری و گستردگی کارکردهای توزیعی، عدم وابستگی به درآمدهای مردمی (مالیات‌ها) و در نتیجه بی‌نیازی از مشارکت‌های سیاسی و اقتصادی و نیز وجود گروهی ذی‌نفوذ سبب شده است بازار در ایران کارکرد اصلی خود را از دست بدهد و در نهایت، رشد اقتصادی پایین و بی‌ثبات حاصل شود.

در عرصه دیوان‌سالاری، نتایج پژوهش‌های انجام‌شده نشان می‌دهد نظام اداری ایران به‌طور معمول در انجام امور محول‌شده ناکارا عمل می‌کند و نیازمند تحول اساسی است. برخی از مهم‌ترین چالش‌های نظام اداری را می‌توان تمرکز بوروکراسی، بی‌ثباتی مدیریت، کم‌توجهی به کیفیت نیروی انسانی و عدم توجه به آموزش‌های ضمن خدمت نام برد. تعداد زیاد شاغلان بخش دولتی و بهره‌وری پایین نیروی انسانی بخش زیادی از هزینه‌های جاری دولت را به خود اختصاص داده است. در نتیجه، اتخاذ سیاست‌های مناسب در جهت افزایش بهره‌وری اقتصادی از جمله راهبردهای اساسی برای بهبود عملکرد و ارتقای کارایی دولت خواهد بود. افزایش سلامت نظام اداری، حذف موارد تداخل در وظایف کاری در دستگاه‌های دولتی، بهبود کارایی در نظام‌های نظارتی و واگذاری فعالیت‌های تصدی‌گرایانه به بخش خصوصی از جمله راهکارهای افزایش بهره‌وری در دستگاه دولت است.

جمع‌بندی

اگر مساعدت دولت در فرآیند رشد اقتصادی ملاک ارزیابی عملکرد آن باشد، سنجه‌های متفاوتی را می‌توان برای این منظور در نظر گرفت، مانند صیانت از حقوق مالکیت، کیفیت دیوان‌سالاری و عرضه موفق کالاهای عمومی ضروری برای توسعه. دیدگاه کلاسیک، دولت خوب را دولتی می‌داند که حداقل مداخله را در اقتصاد داشته باشد. تنظیم فعالیت بخش خصوصی که معمولاً با توجیه حفظ حقوق مصرف‌کننده، ممانعت از تمرکز بازار در دست چند بنگاه خاص و شکل‌گیری قدرت بازار، اعمال قوانین ضدانحصار و تنظیم انحصارهای طبیعی از حیث میزان عرضه و قیمت محصول آغاز می‌شود، از عرصه‌هایی است که دولت در فعالیت اقتصادی بخش خصوصی مداخله می‌کند. عدم مداخله‌گرایی تنها یک جنبه از دولت خوب است. جنبه دیگر، کارایی دولت یا کیفیت دیوان‌سالاری است. کارایی دولت ناظر به آن است که دیوان‌سالاری مداخله را با چه هزینه‌ای انجام می‌دهد. به‌طور معمول، مداخلات زیاد دولت با کارایی پایین همراه است، ولی در شرایط مساوی می‌توان دیوان‌سالاری‌های متفاوتی در نظر گرفت که با کارایی‌های متفاوتی در اقتصاد دخالت می‌کنند.

علاوه بر ابعادی از عملکرد دولت که تحت عنوان کنترل و تنظیم اقتصاد طبقه‌بندی می‌شود، عرضه کالاهای عمومی ضروری برای توسعه، بعد دیگری از عملکرد دولت را از نظر تقویت رشد و توسعه نشان می‌دهد. صلح، ثبات، امنیت، سلامت عمومی، سواد عمومی و میزان دانش از ضروری‌ترین کالاهای عمومی برای رشد و توسعه محسوب می‌شود. میزان موفقیت دولت‌ها در تامین این کالاها را از شاخص‌هایی مانند میزان تحرکات و تهدیدات نظامی، میزان اضطراب و التهاب عمومی، نرخ مرگ‌ومیر کودکان، امید به زندگی و میزان هزینه‌های تحقیق و توسعه از تولید ناخالص داخلی می‌توان سنجید. البته باید توجه داشت که میزان عرضه این کالاها برای رشد و توسعه ضروری است، نه میزان مخارج دولت روی آنها.