اصلاح بودجه یک انتخاب نیست، یک باید است
نقد گزارش مقدماتی اصلاح ساختار بودجه در گفت‌وگو با مهدی ناجی
مهدی ناجی می‌گوید: توسعه هدفی نیست که یک‌شبه به دست آید بلکه یک فرآیند بلندمدت و زمان‌بر است. ناامیدی و انفعال، گرهی از کار فروبسته این اقتصاد باز نمی‌کند. باید امیدوار بود و امیدوار ماند و سعی کرد تجارب تلخ گذشته تکرار نشود.
به گفته مهدی ناجی اصلاح ساختار بودجه در ایران دیگر یک انتخاب نیست، بلکه یک باید است و سیاستگذار چاره‌ای جز آن ندارد. اما استادیار دانشگاه تهران می‌گوید به‌رغم همه الزامات هنوز در بدنه حاکمیت گوش شنوایی برای این هشدارها وجود ندارد. چراکه هنوز یک پارادایم غالب یا بینش منسجم برای توسعه پایدار در کشور نداریم. چیزی که ناجی از آن به بلاتکلیفی ایدئولوژیک تعبیر می‌کند. مورد دوم، عدم درک و دانش کافی تصمیم‌گیران و سیاستگذاران درباره ابتدائیات علم اقتصاد است. مساله سوم هم این است که هر اصلاحی هزینه‌هایی برای ذی‌نفعان شرایط موجود دارد و این ذی‌نفعان قطعاً در برابر انجام اصلاحات مقاومت و با آن مقابله می‌کنند. ناجی می‌گوید غلبه بر این مقاومت‌ها و مقابله‌ها در فرآیند اصلاحات نیازمند یک مدیریت اجرایی قوی است. وگرنه حتی بهترین برنامه‌های اصلاحی بدون وجود یک دولت قوی و مشروع ممکن است نتایج ناگواری به همراه داشته باشند. اما دولت و مجلس چقدر با این اصلاحات همراه خواهند بود؟ ناجی می‌گوید بی‌اعتقادی دولت به کار کارشناسی، نگرانی جدی است. مقاومت مجلس در برابر برنامه‌های اصلاحی آن هم در سال انتخابات نگرانی دیگری است که او عنوان می‌کند.
♦♦♦
سازمان برنامه و بودجه اخیراً از نسخه مقدماتی چارچوب اصلاح ساختاری بودجه با رویکرد قطع وابستگی مستقیم به نفت رونمایی کرده است. به عنوان سوال اول، ضرورت اصلاح ساختار بودجه در شرایط کنونی چیست؟
بودجه یک کشور آینه تمام‌نمای حکمرانی اقتصادی در آن کشور است. اگر بپذیریم با وجود فرصت‌های بی‌شمار و امکانات فراوان، کشور ما در حکمرانی اقتصادی با ضعف‌های بنیادی و ساختاری مواجه است، آنگاه طبیعی است که یکی از اصلی‌ترین گام‌ها در راستای ارتقای حکمرانی اقتصادی در این کشور، اصلاح ساختار بودجه باشد. آنچه تاکنون در کشور ما تحت عنوان بودجه‌ریزی انجام می‌شده است، صرفاً شبیه نگاه‌داشت سیاهه‌ای از ورودی‌ها و خروجی‌های مالی دولت بوده و ارتباط چندانی با آنچه در دنیا تحت عنوان سیاست مالی یا سیاست بودجه‌ای مطرح است، ندارد. در کشور ما حاکمیت هیچ راهبرد جامع و بینش منسجم اقتصادی برای توسعه پایدار ندارد. این بلاتکلیفی و بی‌راهبردی در سیر تحولات رشد اقتصادی در 40 سال گذشته و در ارزیابی و تحلیل عملکرد برنامه‌های شش‌گانه توسعه به وضوح خود را نشان می‌دهد. متوسط رشد اقتصادی ما در 40 سال گذشته به دشواری از دو درصد تجاوز می‌کند، ضمن آنکه رشد اقتصادی هر سال ساز خود را می‌زند و از هیچ پایداری و ثباتی برخوردار نیست. در واقع رشد اقتصادی ما بیش از آنکه تابع عملکرد درون‌زای اقتصاد یک ملت باشد، حاصل عامل برون‌زای قیمت و بازار نفت است. در چنین شرایطی به نظر می‌رسد وقت آن رسیده است که بپذیریم عرصه مدیریت اقتصادی عرصه کوشش و خطا و سخنرانی و خلاقیت‌های فردی نیست، بلکه قواعد و اصول مشخصی دارد که اگر رعایت نشود، نتیجه، فضاحت‌بار خواهد بود، فرقی هم نمی‌کند کدام طیف سیاسی بر مسند باشد و با چه وعده‌هایی به قدرت رسیده باشد. اصلاح ساختار بودجه از این جهت می‌تواند حائز اهمیت باشد.
ضرورت اصلاحات ساختار بودجه نکته‌ای است که اقتصاددانان بارها بر آن تاکید کرده‌اند. اما به نظر شما این ضرورت از سوی حاکمیت هم درک شده است؟
بعید می‌دانم. به نظر می‌رسد که دلیل اقبال حاکمیت به اصلاح ساختار بودجه ارتباطی به دلایلی که اشاره شد ندارد. فعلاً اصلی‌ترین مساله روی میز سیاستگذار، کسری بودجه و مدیریت تحریم است، احتمالاً روزی که به هر دلیل مرهم و مُسکّنی برای کسری بودجه فراهم شود این داستان اصلاحات ساختاری هم فراموش شود. شاید یکی از فواید اصل شفافیت و پاسخگویی که در این گزارش بر آن تاکید شده است، ناظر بر همین نگرانی باشد. اگر فرآیند اصلاح ساختار با شفافیت کافی و ضرورت پاسخگویی دنبال شود، می‌توان تا حدی امیدوار بود که پس از برداشتن قدم‌های ابتدایی، اقبال و مطالبه عمومی راه بازگشت را از سیاستگذار بگیرد و او را به سمت تکمیل راه نیمه‌تمام وادار کند.
ضرورت انجام اصلاحات از نگاه سیاستگذار یک سوی این ماجراست، امکان اجرا و توان اجرای آن روی دیگر ماجراست. به نظر شما آیا زمان حال که اقتصاد ما دچار رکود فراگیر و تحریم‌های شدید اقتصادی است، زمان مناسبی برای اصلاحات ساختاری است؟
یکی از چالش‌های جدی در حوزه سیاستگذاری انتخاب زمان صحیح اجرای سیاست است. طبیعتاً بهترین زمان برای اصلاح ساختاری بودجه، دوران رونق و ثبات نسبی است، اما متاسفانه در آن دوران سیاستگذار ما هیچ گوش شنوایی برای توصیه‌های اصلاحی ندارد و نیازی به اصلاح و بهبود عملکرد خود احساس نمی‌کند. به همین دلیل ناچار اصلاحات اقتصادی در دوره‌هایی مطرح می‌شود که نظام اقتصادی به بن‌بست می‌رسد. در این زمان است که توصیه‌های علمی و اقتصادی، ولو از سر اضطرار، تا حدی شنیده می‌شود و می‌توان امیدوار بود که قدم‌هایی هرچند کوتاه در جهت اصلاحات ساختاری برداشته شود. البته موضوع دیگر، موضوع تحریم‌هاست. در شرایط تحریمی و به فرض اینکه تا دو یا سه سال آینده تحریم‌ها ادامه خواهد داشت، ناگزیر باید آرایش اقتصادی کشور به آرایشی متناسب با شرایط موجود تغییر کند. در این راستا اگر اصلاحات ساختاری بودجه را تلاش برای کاهش هزینه‌ها، افزایش بهره‌وری، توجه به کاهش نابرابری و بازتوزیع عادلانه‌تر یارانه‌ها و حمایت موثرتر از اقشار ضعیف جامعه بدانیم، می‌توان گفت اکنون زمان مناسبی برای این تغییر آرایش و مقاوم‌تر کردن اقتصاد در برابر تحریم‌هاست.
اما ما امسال انتخابات مجلس شورای اسلامی را هم در پیش داریم. مجلس بارها نشان داده که از تغییرات اساسی گریزان است. حال در سال انتخابات چقدر می‌توان امیدوار بود که مجلس با این اصلاحات همراه شود؟
انتخابات قطعاً در روند انجام اصلاحات اثر می‌گذارد، اما در حال حاضر چاره‌ای نیست. در سال گذشته به وضوح شاهد مقاومت آشکار مجلس در برابر اصلاح قیمت حامل‌های انرژی بودیم. حتی به‌رغم تاکید برخی از نخبگان مجلس و مرکز پژوهش‌های مجلس مبنی بر ضرورت اصلاح قیمت حامل‌های انرژی، باز مجلس به طور جدی در برابر این موضوع مقاومت کرد. مقاومتی که توجیه منطقی و اقتصادی نداشت، و صرفاً در چارچوب ملاحظات سیاسی قابل توضیح است. طبعاً هرچه به انتخابات نزدیک‌تر می‌شویم این ملاحظات پررنگ‌تر و جدی‌تر خواهد شد، و پیشبرد اصلاحات این‌چنینی دشوارتر.
همراهی دولت چقدر خواهد بود؟ یا بگذارید سوال را این‌طور مطرح کنم که آیا درخواست برای تدوین گزارش کارشناسی اصلاحات بودجه از طرف دولت درخواست شده یا این پیشنهاد و ایده‌ای است که اقتصاددانان آن را عنوان کرده‌اند؟
همان‌طور که در گزارش سازمان برنامه هم اشاره شده، این حرکت با دستور و خواست رهبری کلید خورده است. از سوی دیگر فشار تحریم‌ها، کاهش شدید درآمدهای نفتی و هم‌آیندی چالش‌های انباشت‌شده پیشین ضرورت این‌گونه اصلاحات را عریان‌تر از قبل نمایان کرد. در چنین شرایطی روی آوردن به چنین اصلاحاتی دیگر یک انتخاب نیست، یک باید است و طبیعی بود که دیر یا زود این اتفاق باید می‌افتاد. طبعاً سازمان برنامه هم مکلف شد در اولین فرصت چارچوب پیشنهادی خود را ارائه کند و این گزارش اولین خروجی آن است. البته ضرورت اصلاحات ساختاری، مانند ساماندهی سیاست مالی، انضباط مالی دولت، اصلاح نظام بانکی، صندوق‌های بازنشستگی، ساماندهی سیاست پولی و استقلال بانک مرکزی سال‌هاست توسط اقتصاددانان تاکید و تکرار می‌شود و حرف یا ایده تازه‌ای نبوده است. اما متاسفانه در بدنه حاکمیت گوش شنوایی برای این هشدارها وجود نداشت.
سیاستگذاران هر سال شعار اصلاح ساختار بودجه و کاهش وابستگی به نفت را عنوان کرده‌اند. اما در عمل نشان داده‌اند اصلاحات اقتصادی در ساختار سیاسی ما خیلی مهم نبوده. حال که مجدداً مساله اصلاح ساختار بودجه مطرح شده، ممکن است عده‌ای با برداشت از روند گذشته نسبت به اجرایی شدن این برنامه هم ناامید باشند. این بار چقدر می‌توان امید داشت که اصلاحات انجام شود؟
همان‌طور که پیشتر هم اشاره کردم این نگرانی توام با ناامیدی قابل درک و طبیعی است. اما باید پذیرفت که توسعه هدفی نیست که یک‌شبه به دست آید بلکه یک فرآیند بلندمدت و زمان‌بر است. ناامیدی و انفعال، گرهی از کار فروبسته این اقتصاد باز نمی‌کند. باید امیدوار بود و امیدوار ماند و سعی کرد تجارب تلخ گذشته تکرار نشود. این بار تیم باسواد، قوی و خوش‌فکری این اصلاح ساختار را راهبری می‌کند که می‌تواند تا حدی امید به گشایش و موفقیت را افزایش دهد. البته به نظر می‌رسد هنوز بین این تیم و تصمیم‌گیران نهایی یکدلی و همراهی لازم شکل نگرفته و این دو گروه تعامل چندانی در راستای تهیه این گزارش نداشته‌اند. به همین دلیل ممکن است افرادی که لازم است در دولت، مجلس یا شورای عالی هماهنگی اقتصادی در خصوص این سند تصمیم‌گیری کنند، درک کامل و درستی از محتویات آن نداشته باشند. این موضوع می‌تواند جریان تصویب این سند و برنامه‌های عملیاتی پیرو آن و حتی اجرای نهایی آنها را با چالش مواجه کند.
اصولاً زمانی که برنامه بودجه یا سند توسعه و موارد مشابه تدوین می‌شود، نقد کلی اقتصاددانان این است که برنامه‌ها قابلیت اجرا ندارد و بیشتر شبیه بایدهایی است که مخاطب ندارد یا لیست آرزوهایی که دهه‌هاست می‌خواهیم به آن برسیم. آنچه در این برنامه آمده، چقدر شبیه لیست آرزوهاست؟
دقت کنید هنوز نمی‌توان این گزارش را یک برنامه قلمداد کرد، خود این گزارش هم چنین ادعایی ندارد. این گزارش صرفاً چارچوبی برای اصلاح ساختاری بودجه و مبتنی بر دو اصل کلی قاعده مالی و شفافیت است. این چارچوب می‌تواند مبنایی برای طراحی و اجرای برنامه عملیاتی زمان‌مند برای اصلاحات ساختاری بودجه باشد. قرار نیست، همزمان و یکجا همه توصیه‌ها و بخش‌های مندرج در این گزارش اجرا شوند. اگر دقت کنید می‌بینید این گزارش فاقد هرگونه زمان‌بندی است، همین نکته روشن می‌کند که قرار نیست این گزارش نقش یک برنامه را ایفا کند. برنامه‌های عملیاتی بر این ساختار، به ظرفیت حکمرانی دولت، میزان همراهی سایر ارکان حاکمیت مثل مجلس و آمادگی جامعه و مردم مبتنی است. با این توضیح، اتفاقاً این گزارش، شبیه لیست آرزوهای غیرقابل دسترس و گاه متعارض نیست و می‌تواند مبنای خوبی باشد که نشان می‌دهد گام‌های لازم برای تحقق یک بودجه سالم کدام‌اند. البته اگر واقعاً عزم راسخ و جدی در دولت و به طور کلی حاکمیت برای آغاز اصلاحات ساختاری در اقتصاد کشور وجود نداشته باشد، نه‌تنها هر برنامه‌ای به لیست آرزوها بدل خواهد شد و این‌گونه تلاش‌ها و برنامه‌های اصلاحی به نتیجه مطلوبی نمی‌انجامد بلکه عدم توفیق در تحقق آنها می‌تواند آسیب‌های غیرقابل جبرانی به اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی حاکمیت بزند.
شما همان ابتدا گفتید، اصلاحات امروز دیگر یک انتخاب نیست، یک باید است. اما دلیل اصلی عدم همراهی سیاستمداران با اصلاحات ساختاری چیست؟
در بالا به دو مورد اشاره کردم. یکی نبود یک پارادایم غالب، یک بینش منسجم یا نظریه روشن برای توسعه پایدار. موضوعی که آنقدر جدی است که حتی می‌توان از آن به یک بلاتکلیفی ایدئولوژیک تعبیر کرد. مورد دوم، عدم درک و دانش کافی تصمیم‌گیران و سیاستگذاران ارشد نظام حکمرانی اقتصادی کشور از اصول، مبانی و ابتدائیات علم اقتصاد است. اما مورد سومی هم باید به دو مورد فوق افزود و آن اینکه هر اصلاحی با هزینه‌هایی روبه‌رو است. این هزینه‌ها بسته به نوع و کیفیت اصلاح مورد نظر ممکن است بر طبقه خاصی از جامعه تحمیل شود که قبلاً ذی‌نفع وضع موجود قبل از اصلاحات بوده‌اند. طبعاً در بدو شروع اصلاحات، این طبقه ذی‌نفع که منافع خود را در خطر می‌بیند، در برابر انجام و به ثمر نشستن اصلاحات مقاومت و با آن مقابله می‌کند. غلبه بر این مقاومت‌ها و مقابله‌ها در فرآیند اصلاحات نیازمند یک مدیریت اجرایی قوی است. وگرنه حتی بهترین برنامه‌های اصلاحی بدون وجود یک دولت قوی و مشروع ممکن است نتایج ناگواری به همراه داشته باشند. بنابراین طبیعی است که دولت‌های محافظه‌کار و محتاط از ترس مواجه شدن با هزینه‌های محتمل اصلاحات، از آغاز اصلاحات ساختاری شانه خالی کنند یا آن را با عزم و رمق کمتری اجرا کنند.
دولت آقای روحانی تاکنون نشان داده که تمایل چندانی برای اجرای طرح‌های کارشناسی ندارد و حتی رئیس دولت چند باری در جلسات و سخنرانی‌ها بی‌اعتمادی خود به مباحث علمی را عنوان کرده است. اما در این شرایط چقدر به اجرای برنامه‌های پیشنهادی امیدوارید؟
متاسفانه این نگرانی جدی است، و این عدم تواضع دولت در برابر نظرات علمی و کارشناسی و انگیزه ناکافی‌اش در اجرای طرح‌های موثر و بزرگ می‌تواند هر برنامه‌ای را به لیستی از آرزوها بدل کند، که شما به آن اشاره کردید. البته با دو بهانه می‌توان از ناامیدی از عدم اجرای این‌گونه برنامه‌های پیشنهادی کاست. یک اینکه به نظر می‌رسد دیگر ادامه وضع موجود و رویه فعلی در حکمرانی اقتصاد ممکن نیست و ناگزیر باید در شیوه اداره اقتصاد کشور تجدیدنظر کرد. دوم اینکه شخص رهبری و شورای سران سه قوه پیگیر این‌گونه اصلاحات هستند و موضوع از سطح دولت فراتر رفته است. با این حال بعید به نظر می‌رسد همه برنامه‌های اصلاحی از این دست به خوبی و باکیفیت اجرا شود.
معمولاً سازمان برنامه به صورت سنتی اصلاح فرآیند نظام بودجه‌ریزی را هدف‌گذاری می‌کرده. مثلاً در صدد تدوین سیاست‌هایی برای عملیاتی کردن بودجه یا بودجه مبتنی بر عملکرد بوده اما در حال حاضر به طور مشخص حل معضل کسری بودجه هدف‌گذاری شده است. از طرف دیگر بر کاهش وابستگی بودجه به نفت تاکید شده. آیا در این شرایط تحریم و افزایش هزینه‌ها، قطع وابستگی به نفت شدنی است؟
به نظرم بیش از اینکه این مساله به شرایط تحریمی وابسته باشد، به عزم و اراده و بینش حاکمیت بستگی دارد. اگر عزم جدی در نهادهای حاکمیتی وجود داشته باشد، بله قطع وابستگی به نفت امکان‌پذیر است. البته توجه کنید، قطع وابستگی بودجه به نفت لزوماً به این معنی نیست که از عواید حاصل از استخراج و فروش نفت نباید سهمی به بودجه برسد، بلکه به این معنی است که مکانیسم انتقال این عواید به بودجه به گونه‌ای باشد که اولاً نوسانات بازار جهانی نفت مستقیماً در بودجه تخلیه نشود و ثبات بودجه را تحت تاثیر قرار ندهد و ثانیاً انگیزه بهبود بهره‌وری در اقتصاد را مختل نکند. به همین دلیل در این گزارش به قطع وابستگی «مستقیم» به نفت اشاره شده است نه قطع وابستگی به نفت!
این گزارش در یک نگاه کلی چه می‌گوید و چه می‌خواهد؟ از نظر شما نقاط ضعف و قوت آن چیست؟
این گزارش با مطالعه مسائل موجود و مندرج در نظام بودجه کشور، اقدامات لازم برای اصلاح ساختاری بودجه را در چهار محور اصلی (تقویت نهادی، بهینه‌سازی هزینه‌کردها، پایدارسازی درآمدها، ثبات‌سازی اقتصاد کلان) دسته‌بندی و اولویت‌بندی می‌کند. هدف این گزارش تبیین چارچوبی منسجم برای اصلاح ساختار بودجه، مبتنی بر یک قاعده روشن مالی و افزایش شفافیت است. در واقع این گزارش سعی دارد با تبیین یک سمت‌وسوی روشن و مورد اجماع ارکان حاکمیت، اصلاح ساختار بودجه را در مسیری مشخص و قابل ارزیابی بیندازد. به نظرم یکی از اصلی‌ترین نقاط قوت این گزارش آن است که به طور واقع‌بینانه شرایط متفاوت و ناپایدار اقتصادی، اجتماعی و سیاسی پیش‌رو را مدنظر داشته است و به صراحت به ماهیت زمان‌بر اصلاحات و اقتضائات زمانی و اجرایی اشاره کرده است. در این صورت اگر این گزارش به عنوان سندی ملی در خصوص اصلاح ساختار بودجه در کشور به رسمیت شناخته شود، می‌توان تا حدی امیدوار بود که حتی اگر این مسیر را به کندی سپری کنیم، مادامی که از این مسیر خارج نشویم، دیر یا زود این اصلاحات اتفاق خواهد افتاد. اما شاید اصلی‌ترین نقطه‌ضعف این سند، این باشد که هنوز جایگاه آن در بین قوانین و اسناد بالادستی روشن نیست. با وجود آنکه در آن چندین بار به برنامه توسعه اشاراتی شده است، نسبت این سند با برنامه ششم توسعه مشخص نیست. به عبارت دیگر، به نظر می‌رسد این سند، به حجم انبوه و متشتت اسناد بالادستی و برنامه‌ها و دستورالعمل‌های متعارض و رنگارنگی که خود مانعی بزرگ بر سر راه توسعه پایدار هستند، بی‌توجه بوده است. در حالی که در این سند به درستی بر اهمیت تقویت نهادی بودجه تاکید شده، اما ظاهراً در آن بخش به این مانع جدی توجه کافی نشده است.
