شکل‌گیری تعهد سیاسی

طرح اصلاح ساختاری بودجه مبتنی بر قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت در تیرماه توسط سازمان برنامه و بودجه رونمایی شد. آنچه به صورت عمومی انتشار یافت چارچوب این طرح اصلاح ساختاری مبتنی بر رویکردهای اصلی مدنظر برای اصلاح ساختاری بودجه است که این چارچوب و کلیات آن در شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران سه قوه نیز به تصویب رسید و از این‌رو تایید اولیه در خصوص انجام این اصلاحات گرفته شد.

یادداشت حاضر به بررسی اهداف ممکن از این طرح و الزامات تحقق این اهداف می‌پردازد.

۱- انجام مطالعات تحقیقاتی با هدف شناسایی مسائل و ارائه راهکارهای سیاستی حوزه بخش عمومی

به‌رغم اهمیت زیاد حوزه بخش عمومی به ویژه چگونگی ساماندهی بودجه بخش عمومی، مطالعات انجام‌شده در این حوزه محدود است. حوزه بخش عمومی اجزای گسترده‌ای دارد. وضعیت مالی دولت، شهرداری‌ها، صندوق‌های بازنشستگی، وضعیت شرکت‌ها و نهادهای مالی در حوزه عمومی اجزای مختلف بخش عمومی را شکل می‌دهند. طی سال‌های گذشته اگرچه مطالعاتی در خصوص قسمتی از اجزای بخش عمومی انجام شده است با این حال تاکنون مطالعه‌ای که به صورت جامع تمامی اجزای بخش عمومی را در کنار یکدیگر مورد مطالعه قرار دهد و از طریق شناسایی بده‌بستان‌های صورت‌گرفته بین اجزای مختلف راهکارهای سیاستی پیشنهاد دهد انجام نشده است. همین امر باعث شده است تا بخشی از سوالات اصلی در حوزه بخش عمومی به‌رغم اهمیت آن پاسخ روشن و مشخصی نداشته باشد. برای مثال در شرایط جاری تصویر روشنی از ترازنامه بخش عمومی، میزان دارایی‌ها و بدهی‌های آن، گردش مالی بین اجزای مختلف بخش عمومی و چشم‌انداز آتی آنها وجود ندارد.

به علاوه دانش بخش عمومی در ایران، دانش مکتوب مدون‌شده نیست. بخش مهمی از فرآیندها و سازوکارهایی که در قسمت‌های مختلف بخش عمومی وجود دارد به صورت شفاف است و همین امر باعث شده است تا تصویر مشخص و حتی مورد توافقی در خصوص فرآیندها در این حوزه وجود نداشته باشد. تدوین این دانش از طریق شناسایی سازوکارهای اجرایی و فرآیندهای موجود می‌تواند نقش مهمی در ایجاد همگرایی و توافق برای اجرای اصلاحات در این حوزه باشد.

۲- ایجاد همگرایی بین دستگاه‌های مختلف اجرایی در خصوص اجرای اقدامات اصلاحی در حوزه بودجه

مدیریت بودجه و بخش عمومی در ایران عمدتاً ذیل دو دستگاه سازمان برنامه و بودجه و وزارت امور اقتصادی و دارایی صورت می‌گیرد. از نظر اجزای بودجه، بعد مصارف بودجه در اختیار سازمان برنامه و بودجه است، این در حالی است که منابع بودجه عمدتاً از طریق وزارت امور اقتصادی و دارایی (و وزارت نفت) تامین می‌شود. از سوی دیگر، در زمان اجرای بودجه در شکل کنونی آن فرآیند تخصیص توسط سازمان برنامه و بودجه و پرداخت توسط خزانه‌داری انجام می‌شود. به علاوه در قانون برنامه و بودجه، نظارت عملیاتی بر عهده سازمان برنامه و بودجه و نظارت مالی بر عهده وزارت امور اقتصادی و دارایی است. نبود سازوکارهای مشخص برای ارتباط بین این دو دستگاه باعث شده است تا اجرای بودجه به صورت یکپارچه دنبال نشود. همین امر باعث بروز اختلاف نظر و عدم همراهی این دستگاه‌ها در خصوص اجرای برخی از اصلاحات شده است. نمونه‌ای از این اختلافات و مسائل ایجادشده به دلیل عدم یکپارچگی اجرای بودجه است برای مثال در این حوزه می‌توان به بحث شناسه واریز در خزانه‌داری اشاره کرد. شناسه واریز خزانه‌داری ابزاری مهم برای پایش، نظارت و طبقه‌بندی اطلاعات مالی است. با این حال طراحی این حساب بر مبنای نیازهای وزارت اقتصاد انجام شده است و نیازهای سازمان برنامه در زمان طراحی آن دیده نشده است و همین امر باعث شده است در شرایط جاری امکان تغییر در جهت اصلاح این شناسه با دشواری مواجه باشد. شکل‌دهی به یک چارچوب منسجم و سازگار با در نظر گرفتن مسائل تمامی دستگاه‌های اجرایی می‌تواند از بروز مشکلات این‌چنینی جلوگیری کند.

۳- علامت‌دهی به مردم در جهت آمادگی حاکمیت برای ایجاد تغییر جهت در اداره کشور

حکمرانی اقتصادی طی چهار دهه گذشته به گونه‌ای بوده است که منجر به برآورده شدن انتظارات اقتصادی بخشی مهمی از مردم نشده است. به علاوه شکل سیاستگذاری اقتصادی باعث ایجاد و انباشت مشکلات بزرگ اقتصادی شده است. در شرایط جاری با توجه به بروز تحریم‌های اقتصادی و نبود چشم‌انداز روشن در خصوص برون‌رفت از شرایط جاری، علامت‌دهی به مردم در خصوص تغییر در شکل اداره اقتصادی کشور اهمیت مضاعفی پیدا کرده است. نبود چشم‌انداز مشخص در خصوص گشایش بیرونی در صورتی که با تداوم روند جاری اداره اقتصادی کشور همراه باشد می‌تواند ذیل سازوکارهای مخرب موجود اقتصادی کشور به تشدید شرایط منجر شود. با این حال اجرای این اصلاحات نیازمند نبود تنش فزاینده با بیرون است. اجرای اصلاحات اقتصادی در صورتی که با تشدید مسائل بیرونی همراه شود، امکان همراه‌سازی مردم برای پیشبرد اصلاحات را با دشواری زیادی مواجه می‌سازد.

4- علامت‌دهی به کشورهای متخاصم در جهت عدم اثرگذاری تحریم

تحریم‌های اقتصادی اگرچه سازوکار اقتصادی دارند با این حال با هدف سیاسی دنبال می‌شود. با این حال میزان و شدت تحریم‌ها یا رویکرد کشورهای متخاصم در اجرای تحریم‌ها قاعدتاً به هزینه و فایده اجرای این سیاست‌ها بستگی دارد. در شرایط کنونی آنچه بازدهی بالای تحریم‌های اقتصادی را منجر شده است، وجود سازوکارهای مخرب اقتصادی در داخل است که باعث شده است با گذشت زمان، موضع ایران تضعیف شود. با توجه به اینکه به نظر می‌رسد در حوزه سیاسی و نظامی امکان تغییر بازدهی تحریم محدود است و ممکن است تصمیمات ایران منجر به بروز وقایعی غیرقابل کنترل شود، حوزه‌ای که می‌تواند اثرگذاری قابل توجهی بر تغییر رویکرد طرف مقابل داشته باشد، اقتصاد است. مهم‌ترین آسیب‌پذیری اقتصادی کشور در شرایط کنونی نیز از تغییر کاهش صادرات نفت و کاهش میزان منابع درآمدی دولت است. از این‌رو اصلاحات ساختاری بودجه در صورتی که به شکل درست طراحی و به شکل واقعی اجرایی شود می‌تواند نقش مهمی در تغییر نوع مواجهه کشورهای متخاصم با ایران داشته باشد..

۵- الزامات طرح اصلاح ساختاری بودجه

تحقق اهداف گفته‌شده در بالا نیازمند وجود الزاماتی برای طرح جاری است که در نبود چنین الزاماتی سرنوشت این طرح مشابه با طرح‌های قبلی خواهد بود. اصلاحات ساختاری بودجه پیشنهادشده در طرح سازمان برنامه و بودجه از جهت ابعاد و گستردگی قابل مقایسه با سند برنامه‌های توسعه یا سند اقتصاد مقاومتی است. به علاوه اگرچه بخشی از اجزای طرح جاری می‌تواند در بودجه سال جاری اجرایی شود با این حال بخش مهمی از موارد مطرح‌شده در طرح جاری در یک افق زمانی میان‌مدت اجرایی می‌شود که از محدوده عمر دولت فعلی فراتر است. از این‌رو لازم است لنگر سیاستگذاری مشخصی ایجاد شود تا بتوان اجرای این طرح را از تلاطم‌های سیاسی و اجرایی کشور به دور کرد. ایجاد یک ساختار اجرایی مشخص با توافق تصمیم‌گیران کلان کشور یا ایجاد اسناد بالادستی مشخص در خصوص بودجه مانند سیاست‌های کلی از جمله مواردی است که می‌تواند برای اجرای اصلاحات ساختاری بودجه لنگر ثبات‌ساز اجرایی و سیاسی باشد.

با این حال مهم‌ترین الزام، شکل‌گیری تعهد سیاسی در بالاترین سطح اجرایی و سیاسی در کشور برای انجام اصلاحات ساختاری بودجه است. طی سال‌های گذشته اجرای اصلاحات حتی در ابعادی به مراتب کوچک‌تر نتوانسته است پشتیبانی سیاسی و اجرایی کافی را به دست بیاود. این در حالی است که طرح جاری ابعادی بزرگ دارد و اصلاح قیمت انرژی که طی سال‌های اخیر نتوانسته است همگرایی سیاسی در جهت اجرا را به همراه داشته باشد تنها یکی از ده‌ها پروژه طرح جاری است. از این‌رو شکل‌گیری یک تعهد سیاسی در تمامی ارکان حاکمیت و انعکاس این پشتیبانی در فضای عمومی و رسانه‌ای کشور شرطی کلیدی برای توفیق در پیاده‌سازی است. ارزیابی وجود چنین تعهد سیاسی در تصمیم‌گیران و تلاش برای شکل‌دهی به آن،‌ مهم‌ترین رسالت تیم اجرایی طرح جاری است. در صورت فقدان چنین تعهد سیاسی اجرای این طرح عملیاتی نخواهد شد و از این‌رو اهداف معرفی‌شده در بالا نیز محقق نخواهد شد.