پشت پرده
چرا سیاستگذار باید به سمت حذف یارانه پنهان گام بردارد؟
هرسال در بسیاری از کشورهای دنیا، مبالغ هنگفتی یارانه به انرژی داده می‌شود. یارانه‌ای را که به انرژی داده می‌شود می‌توان یارانه پنهان نامید.
هرسال در بسیاری از کشورهای دنیا، مبالغ هنگفتی یارانه به انرژی داده می‌شود. یارانه‌ای را که به انرژی داده می‌شود می‌توان یارانه پنهان نامید. اما سوال اینجاست که اساساً یارانه چیست و در چه قالب‌هایی توسط دولت‌ها به مردم داده می‌شود. بنابراین قبل از اینکه به یارانه پنهان بپردازیم باید ببینیم چه ادبیاتی برای یارانه وجود دارد. البته در این گزارش به دلیل محدود بودن نمی‌توان به همه جوانب یارانه و همه ادبیاتی که در علم اقتصاد برای آن وجود دارد پرداخت؛ اما سعی خواهیم کرد تا پیش از پرداختن به بحث یارانه پنهان و یارانه‌ای که به انرژی داده می‌شود، الفبای بحث را مطرح کنیم.
یکی از مهم‌ترین ابزار دولت‌ها برای حمایت از اقشار آسیب‌پذیر و افزایش بهره‌وری منابع انسانی پرداخت یارانه به روش‌های مختلف است. به طور کلی می‌توان گفت که حمایت اجتماعی در قالب پرداخت یارانه نقدی می‌تواند به دو صورت مشروط و غیرمشروط دسته‌بندی شود. در بسیاری از کشورهای دنیا برای پرداخت یارانه نقدی از روش پرداخت نقدی مشروط (Conditional Cash Transfer) استفاده می‌شود که به اختصار به آن CCT می‌گویند. از مهم‌ترین اهداف پرداخت یارانه نقدی مشروط می‌توان به فراهم آوردن حداقل رفاه اجتماعی، بهبود وضعیت معیشتی مردم و توانمندسازی قشر فقیر جامعه با شکستن چرخه فقر اشاره کرد. در این شیوه، پرداخت یارانه به گروه‌های هدف مانند خانوارهای فقیر، مشروط به تحقق شرایطی خاص از طرف این خانوارها انجام می‌شود. به این معنا که ابتدا گیرندگان یارانه برای اینکه بتوانند مشمول دریافت یارانه شوند، باید الزاماتی را که تعیین می‌شود انجام دهند. این شرایط بیشتر مربوط به حوزه‌های تحصیل کودکان و درمان است. یعنی زمانی یارانه نقدی به این خانوارها تعلق می‌گیرد که آنها کودکان خود را در مدرسه ثبت‌نام کنند و اعضای خانوار به طور مستمر جهت دریافت معاینات پزشکی و واکسیناسیون به مراکز درمانی مراجعه کنند. برنامه پرداخت یارانه مشروط در بسیاری از کشورهای آمریکای لاتین، آفریقا و آسیای جنوبی اجرایی شده است که یکی از معروف‌ترین آنها تحت عنوان پروگرسا(PROGRESA) در کشور مکزیک اجرا شد. در مقابل، پرداخت نقدی غیرمشروط (Unconditional Cash Transfers ) مستلزم شرایط خاصی برای پرداخت به گیرندگان یارانه نیست. سوالی که مطرح می‌شود این است که پرداخت یارانه باید مشروط باشد یا غیرمشروط؟ تصمیم‌گیری مبنی بر اینکه برنامه پرداخت یارانه مشروط باشد یا غیرمشروط فلسفه ذی‌نفعان را به سادگی نشان نمی‌دهد. تصمیم‌گیری در سیاست نتیجه مذاکره بین شبکه‌های ذی‌نفع است که ایدئولوژی‌ها، نقش‌ها و اهداف متفاوت دارند. به همین منظور، منابع علمی پر از بحث و جدل‌هایی است که حول محور پرداخت مشروط ایجاد شده است و همیشه یک بحث بسیار بزرگ در این رابطه وجود دارد و آن هم این است که آیا تعیین شرایط در پرداخت یارانه واقعاً مفید خواهد بود؟ اگر پاسخ مثبت است تحت چه شرایطی؟
برخی از نکات برجسته مخالفت درباره مطلوبیت اعمال شرایط در پرداخت یارانه عبارتند از:
- آیا این شرایط فقط باید نسبت به افراد آسیب‌پذیر اعمال شود به ویژه هنگامی که حق حمایت اجتماعی در مجامع بین‌المللی مانند اعلامیه جهانی حقوق بشر (ماده 22) تثبیت شده است؟
- چه کسی مسوولیت این شرایط را بر عهده دارد؟ این مسوولیت هم بر عهده گیرندگان یارانه و همچنین احزاب
اجرایی است.
- تاثیرات جنسیتی پرداخت یارانه مشروط چیست؟ شواهد از آمریکای لاتین نشان می‌دهد که مشروطیت ممکن است زندگی را برای زنان سرپرست خانوار سخت‌تر کند.
به نظر می‌رسد بسیاری از بحث‌هایی که در سطح کشور مربوط به پرداخت نقدی انجام می‌شود مربوط به میزان عملی بودن این طرح در جغرافیا و محیط سیاسی است که در آن برنامه مورد نظر قرار است تحقق یابد. به بیان واضح‌تر، اجرا، نظارت و ارزیابی موفقیت‌آمیز پرداخت مشروط هزینه‌های زیادی را تحمیل می‌کند. که علت آن زیرساخت‌های مورد نیاز و مخارج غیرجاری است. نتیجه این است که سیاستگذاران از خود می‌پرسند: در شرایطی که ما در آن قرار داریم، بهترین استفاده ممکن از پول چیست؟
یکی از مشکلاتی که در این رابطه وجود دارد مشکلات زیرساختی است. اگر پرداخت یارانه مشروط، منوط به تحقق شرایطی مانند این است که کودکان به مدرسه بروند، از طرفی نیاز است که تعداد مدارس کافی در اختیار باشد و همچنین معلم‌های واجد شرایط به تعداد لازم به خدمت گرفته شود و اگر شرایط وضع‌شده این است که مادران باید به طور مداوم تحت مراقبت‌های درمانی باشند بنابراین آنها باید از دسترسی کافی و بدون زحمت به امکانات درمانی برخوردار باشند و این مراکز دارای نیروی انسانی کافی جهت پاسخ‌دهی باشد. می‌توان تصور کرد که فراهم آوردن چنین بستری جهت اعمال شرایط بسیار پرهزینه است. به ویژه در شرایطی که امکانات سخت‌افزاری در حال حاضر در بسیاری از مناطق وجود ندارد یا نیروی انسانی کافی در اختیار نیست. این مشکلات زیرساختی و ظرفیتی به ویژه در مناطق روستایی وجود دارد که این یارانه نقدی بیشتر تمایل دارد در این نقاط متمرکز شود. از طرفی ممکن است این‌گونه استدلال شود که پول برای ساختن یک مدرسه هزینه‌ای است که تنها «یک‌بار» انجام می‌شود، اما این به آن معنی نیست که هزینه‌های آن پایان می‌یابد.
در اینجا یک سوال مطرح می‌شود و آن هم این است که اگر بخواهید میزان تاثیر این هدف را کنترل کنید دقیقاً چه چیزی را کنترل می‌کنید؟ به عنوان مثال نظارت بر اینکه تعداد دانش‌آموزان بیشتری به مدرسه می‌روند ممکن است این امر را نادیده بگیرد که آیا کودکان واقعاً در مدرسه درس یاد می‌گیرند یا خیر. به عبارتی ممکن است کیفیت یادگیری مغفول واقع شود. دستیابی به اثربخشی این امر، مستلزم تلاش‌های مستمر از سوی بازیگران متعدد است: معلمان باید در ثبت‌نام دقت بیشتری کنند و کارکنان محلی باید این اطلاعات را جمع‌آوری و منتقل کنند. ما همچنین می‌دانیم که بوروکراسی دولتی در کشورهای در حال توسعه اغلب بیش از حد زیاد است. بنابراین، بسیاری از کارکنان اجرایی این قبیل برنامه‌ها در سطح محلی دارای مسوولیت‌های دیگری هم هستند. استخدام کارکنان بیشتر می‌تواند این مساله را حل کند، اما در اغلب موارد این امر به دلیل محدودیت‌های مالی دولت امکان‌پذیر نیست.عامل دیگری که نقش تعیین‌کننده در اعمال این شرایط دارد «سیاست» است. سیاستمداران معتقدند که اعمال شرایط می‌تواند به جلوگیری از «هدر رفتن پول» توسط گیرندگان یارانه کمک کند. با این حال زمانی که این شرایط اعمال می‌شود، عدم نظارت موثر، می‌تواند اراده سیاسی را به دلایل گوناگون تحت‌الشعاع قرار دهد. به دلیل شک و تردیدهایی که در مورد نحوه استفاده از پول نقد وجود دارد، دولت در برابر پرداخت نقدی یارانه به عنوان ابزاری برای توسعه اجتماعی و اقتصادی مقاومت می‌کند. علاوه بر این، اساساً در کشورهای توسعه‌یافته هم همانند کشورهای در حال توسعه بحث‌های متعدد در مورد اعطای یارانه نقدی تحت شرایط خاص وجود دارد.
سیاست‌های انتقال پول، به ویژه در آفریقا، به طور یک‌جانبه توسط سیاستمداران تعیین نمی‌شود. گاهی اوقات، فرآیند سیاست با نوعی ترکیب همراه است که می‌تواند به عنوان «مشروعیت نرم» (soft conditionality) اشاره شود. در مشروعیت نرم، گیرندگان یارانه از اهداف برنامه مطلع هستند. در اینجا ایده این است که یادآوری به مردم درباره اینکه آنها چرا این پول نقد را دریافت می‌کنند می‌تواند احتمال دستیابی به اهداف برنامه، بدون نظارت و ارزیابی را افزایش دهد. مشروعیت نرم همچنین باعث می‌شود که نظارت و ارزیابی غیررسمی توسط خود جامعه انجام شود. به عنوان مثال در برنامه پرداخت یارانه در مالاوی که از آن با عنوان «انگیزه مدرسه» یاد می‌شود، خانوارهای گیرنده یارانه که فرزند در سن مدرسه دارند یارانه نقدی بیشتری را دریافت می‌کنند. در همین راستا، نظارت جدی بر رفتن کودکان به مدرسه وجود ندارد اما شواهد حاکی از آن است که پس از مدتی جامعه حقیقتاً رفتن کودکان به مدرسه را امری مهم قلمداد می‌کند. از طرفی ممکن است این مساله ایجاد شود که خانوارها جهت دریافت یارانه فقط فرزندان خود را در مدارس ثبت‌نام می‌کنند اما این دانش‌آموزان حضور مستمر و موثر در کلاس‌ها نداشته باشند. پس از انجام مشاهدات در سطح جامعه این حقیقت دریافت می‌شود که این سیاست، بچه‌ها را از خانه خود به سوی مدرسه می‌برد تا راهی برای اجرای برنامه باشد. بنابراین اگرچه این یک توافق غیررسمی به نظر می‌رسد، اما ممکن است تا آنجا که اهداف برنامه مربوط به آن است، تاثیر مثبتی داشته باشد.
در حالی که در بحث‌های مربوط به پرداخت نقدی مشروط ریشه‌های ایدئولوژیک وجود دارد، اما تصمیمات دولت در طراحی برنامه، اغلب توسط عوامل محدودکننده مانند بودجه دولتی محدود، زیرساخت‌های ضعیف و تحمیل ملاحظات سیاسی شکل می‌گیرد. در حالی که تمایز بین پرداخت یارانه مشروط و غیرمشروط به نظر بسیار سفت و سخت است شواهدی نیز وجود دارد که نشان می‌دهد کشورها دریافته‌اند که اتخاذ راه‌های جایگزین جهت پرداخت یارانه نقدی تاثیرات معناداری دارد.
یارانه انرژی، یارانه پنهان
چشم‌انداز جهانی انرژی گزارشی است که هرساله توسط سازمان بین‌المللی انرژی منتشر می‌شود. این گزارش سال‌هاست که یارانه بر مصرف سوخت‌های فسیلی را در کشورهای مختلف و در سطح جهانی رصد می‌کند. آخرین داده‌های مربوط به یارانه بر مصرف سوخت‌های فسیلی نشان می‌دهد که این یارانه‌ها در حال افزایش هستند. یارانه‌هایی که به انرژی داده می‌شوند، یارانه پنهان هستند. یارانه مصرف سوخت‌های فسیلی در جهان بین سال‌های 2012 تا 2016 تقریباً نصف شد. در سال 2012 حدود نیم تریلیون دلار در جهان به مصرف سوخت‌های فسیلی یارانه داده می‌شد. عددی که تا سال 2016 تقریباً به نصف رسید. اما تخمین‌ها نشان می‌دهد که در سال 2017 این عدد مجدداً رو به افزایش گذاشته است. داده‌های جدید مربوط به سال 2017 نشان می‌دهد که نسبت به سال 2016، یارانه بر مصرف سوخت‌های فسیلی در جهان 12 درصد افزایش یافته است که معادل 300 میلیارد دلار است. در سال 2016 برای اولین‌بار، ارزش یارانه‌های پرداختی به مصرف برق بیشتر از نفت بود. اما در سال 2017 مجدداً بیشترین یارانه به مصرف نفت اختصاص داده شد.
یارانه بر مصرف سوخت‌های فسیلی در بسیاری از کشورها وجود دارد. این یارانه‌ها باعث می‌شوند قیمت سوخت‌های فسیلی برای مصرف‌کنندگان کاهش یابد. همچنین قیمت برقی که از سوخت‌های فسیلی تولید می‌شود نیز در نتیجه دادن یارانه به سوخت‌های فسیلی کمتر از حالتی خواهد بود که یارانه به این سوخت‌ها تعلق نگیرد. دولت‌ها با هدف بهبود وضعیت اجتماعی و استاندارد زندگی مردم و اهدافی همچون دسترسی همگانی به برق، این یارانه‌های پنهان را به انرژی می‌دهند. دولت‌ها دلایل مختلفی برای اینکه مصرف انرژی را برای مردم قابل استفاده بکنند (از لحاظ هزینه‌ای به طوری که از پس هزینه آن برآیند) دارند. به ویژه دولت‌ها برای حمایت از فقرا و گروه‌های آسیب‌پذیر به انرژی یارانه می‌دهند. اما بسیاری از یارانه‌هایی که به سوخت‌های فسیلی داده می‌شود به خوبی هدف‌گذاری نشده است و فقرا و گروه‌های آسیب‌پذیر در عمل از آنها بهره‌مند نمی‌شوند و بیشتر عایدی این یارانه‌ها نصیب ثروتمندان می‌شود. خط‌مشی‌های غیرهدفمند دولت منجر به هدررفت انرژی و ناکارایی در مصرف می‌شود. در نتیجه خط‌مشی‌های غیرهدفمند دولت‌ها در حوزه یارانه‌هایی که به انرژی می‌دهند، گازهای گلخانه‌ای زیادی در جو آزاد می‌شود و بودجه دولت نیز به صورت کاملاً غیراقتصادی مورد استفاده قرار می‌گیرد. به این دلایل، حذف یارانه بر مصرف سوخت‌های فسیلی یکی از ارکان اصلی در تبدیل سیاستگذاری غلط اقتصادی به سیاستگذاری درست است. بین سال‌های 2010 تا 2014، قیمت نفت در دنیا در سطوح بالایی قرار داشت. این موضوع بسیاری از کشورهای واردکننده نفت را بر آن داشت که اصلاحات یارانه بر مصرف سوخت‌های فسیلی را در پیش بگیرند. بسیاری از کشورها از هند و اندونزی گرفته تا مکزیک و مالزی، اصلاحات قیمت‌گذاری انرژی را در سال‌های گذشته در پیش گرفته‌اند. اصلاحات قیمت‌گذاری در حوزه انرژی همچنین میان کشورهای صادرکننده سوخت‌های فسیلی نیز مورد استقبال قرار گرفت. در بسیاری از کشورهای صادرکننده سوخت‌های فسیلی، یارانه بر مصرف سوخت‌های فسیلی، هزینه فرصت بالایی دارد. به عبارت دیگر درآمدی که دولت‌ها در نتیجه دادن یارانه به مصرف سوخت‌های فسیلی از دست می‌دهند بسیار بالاست. به همین منظور کشورهایی همچون کویت، عمان، قطر، عربستان سعودی و امارات همگی طی سال‌های گذشته قیمت داخلی بنزین، گاز طبیعی و برق را کاهش داده‌اند.
