منطق‌الطیر

چگونه باید به بلایای طبیعی پاسخ گفت؟ آیا مواجهه با بلایی طبیعی اصولی دارد که در صورت انحراف از آنها وضع بدتر می‌شود؟ تجربه کشورهای در حال توسعه و توسعه‌یافته در مواجهه با بلایای طبیعی یا تجربه یک کشور قبل و بعد از توسعه‌یافتگی نسبی در مواجهه با بلایای طبیعی نشان می‌دهد که کشورهای توسعه‌نیافته و کمتر توسعه‌یافته نمی‌توانند به خوبی کشورهای توسعه‌یافته از پس مشکلاتی که در نتیجه بلایای طبیعی به وجود می‌آیند برآیند. به‌طور میانگین، در مواجهه کشورهای توسعه‌یافته با بلایای طبیعی این موارد به چشم می‌خورد: هماهنگ شدن سازمان‌های دولتی و غیردولتی، بخش خصوصی و مردم با یکدیگر؛ تقسیم وظایف بر اساس دستورالعمل‌های از پیش تعیین‌شده؛ شفافیت بسیار بالا در میزان مشارکت هر بخش و شفافیت در مخارج و مشخص شدن یک برنامه جامع و انعطاف‌پذیر برای بازسازی. در مقابل به‌طور میانگین در کشورهای توسعه‌نیافته و کمترتوسعه‌یافته چنین مواردی به چشم می‌خورد: ناهماهنگی سازمان‌های دولتی و غیردولتی، مردم و بخش خصوصی با یکدیگر؛ عدم تقسیم وظایف بدین صورت که هر گروه و هر فرد آن‌طور که فکر می‌کند درست است عمل می‌کند؛ دقیق نبودن آمار و اطلاعات و شفاف نبودن اطلاعاتی که می‌تواند منجر به کارایی در کمک‌رسانی شود و مشخص نبودن یک برنامه جامع و در عین حال قابل انعطاف برای پاسخ‌دهی صحیح به فاجعه.

عواقب بلایای طبیعی می‌تواند آینده یک شهر یا منطقه را تغییر دهد. فرآیند جبران و بازیابی یک فاجعه طبیعی از اهمیت بسزایی برخوردار است و نحوه مدیریت آن بر زندگی شهروندان آن منطقه تاثیر می‌گذارد. این فاجعه‌ها زندگی و کسب‌وکار مردم منطقه را مختل می‌کند و آنها چشم‌انتظار مساعدت بیرونی، مرمت و بازسازی زیرساخت‌ها هستند. بسیاری از آنها پس از پشت سر گذاشتن فاجعه اولیه، با بحران‌های شدید مالی، بهداشتی و حمایتی مواجه می‌شوند. بازیابی فیزیکی ممکن است بعد از چندین سال حاصل شود، اما جراحت‌های روحی ناشی از این بلایا تا دهه‌ها ادامه خواهد داشت. بازسازی مناطق آسیب‌دیده، منجر به کاهش خطرات احتمالی در آینده، بهبود کیفیت ساخت‌وساز و افزایش آگاهی و آمادگی در جامعه می‌شود. هنگامی‌که یک فاجعه هولناک رخ می‌دهد، برخی از دولتمردان درمی‌یابند که از تجربه کافی برای مدیریت بحران، برخوردار نیستند. امروزه با توجه به افزایش جهانی شدن، می‌توان از تجربه کشورهایی که این قبیل بحران‌ها را پشت سر گذاشته‌اند، متناسب با محیط بهره برد.

پس از رخداد یک فاجعه، همواره تقابل بین ایجاد تغییر و برگشت به حالت قبلی وجود دارد. مطالعات، طرح‌ها و برنامه‌های جدید با قبلی رقابت می‌کنند. تجربه نشان می‌دهد تغییرات پس از بلایای طبیعی بسیار دشوار است. زیرا به‌رغم تمایلات عمومی برای بهبود شرایط، با وجود ذی‌نفعان متعدد و محدودیت‌های ساختاری، رقابت بین منافع عمومی و خصوصی برای فضای شهری وجود دارد. در راستای بازیابی یک فاجعه، باید هماهنگی قوی میان سطوح مختلف دولت و سازمان‌های غیردولتی وجود داشته باشد. هنگامی‌که اعضای یک جامعه به‌طور فعال در شکل‌گیری استراتژی بهبود فاجعه نقش داشته باشند، موجب قدرت بخشیدن به روند بهبود می‌شوند، نه اینکه نقش «قربانیان فاجعه» منفعل را که به آنها تحمیل شده است، بازی کنند. ما در ادامه با توجه به تجربه سه کشور مختلف در پاسخ‌دهی به زلزله به عنوان یکی از مهم‌ترین و پرتکرارترین بلایای طبیعی، به این موضوع خواهیم پرداخت که چگونه باید به بلایای طبیعی پاسخ درست داد. قطعاً نحوه پاسخ‌دهی به بلایای طبیعی مختلف همچون زلزله، سیل، طوفان و... از یکدیگر متفاوت هستند اما مطالعه تجربه‌های درست در پاسخ‌دهی زلزله می‌تواند ابزار مناسبی برای طراحی پاسخ‌دهی مناسب به سایر بلایای طبیعی را نیز به دست دهد.

مطالعه موردی: چین - بازسازی سلسله‌مراتبی و سریع

سرعت و حجم روند بازسازی چین، پس از زلزله ونچوان منحصربه فرد بود. نقاط ضعف و قوت این رویکرد را می‌توان ریزبینانه ارزیابی کرد و دیدگاه بازسازی با سرعت بالا و مقیاس وسیع را مورد بحث قرار داد. در سال 2008 زلزله 9 /7 ریشتری، شهر سیچوان را به شدت تحت تاثیر قرار داد. طبق گزارش‌ها این زلزله باعث مرگ بیش از 69 هزار نفر شد. به دنبال آن تولیدات صنعتی منطقه موقتاً متوقف شد. این زمین‌لرزه تنها سه ماه قبل از بازی‌های المپیک پکن رخ داد و این کشور در کانون اخبار قرار گرفت.

دولت چین در کمتر از دو هفته پس از زلزله، گروه برنامه‌ریزی بازسازی پس از زمین لرزه را تاسیس کرد. معاون وزیر مسکن و توسعه شهری، تاکید کرد که بازسازی پس از زلزله، نیازمند سازماندهی علمی و منطقی است. به همین منظور شورای دولتی، کمیته ملی کارشناسان زلزله ونچوان را تاسیس کرد و حمایت علمی برای ارزیابی و بازسازی خسارت را فراهم کرد. بازیابی مناطق بعد از زلزله، فرصت‌هایی را برای دولت فراهم کرد که به واسطه آن سیاست‌هایی به منظور توسعه را پیش ببرند. این سیاست‌ها شامل حمایت از منابع طبیعی در استان‌های غربی، بهبود درآمد و معیشت روستایی، توسعه مناطق کوهستانی فقیر، تمرکز ساکنان روستایی در ایجاد محیط شهری در روستاها و ادغام اداره و اقتصاد مناطق روستایی و شهری بود. بازیابی نیز به عنوان فرصتی برای بهبود زیرساخت‌های منطقه‌ای، افزایش دسترسی به مناطق کوهستانی و گسترش شهرنشینی مشاهده شد. منابع اصلی تامین مالی، اخذ وام‌ها از موسسات مالی (برخی از آنها توسط دولت حمایت شدند)، انتقال پول از دولت مرکزی و کمک از استان‌های شرقی بود. جنبه منحصربه فرد فرآیند بازیابی برنامه‌های کمکی بود که شورای دولتی از 19 استان شرقی درخواست کرد که برای پیاده‌سازی فرآیند بازیابی به آنها کمک کنند. این کمک‌ها، صرف بازسازی مسکن، خدمات عمومی و زیرساخت‌ها شد. بیشتر بازسازی‌های مسکن، زیرساخت‌ها و ساختمان‌های عمومی ظرف سه سال تکمیل شد. تا ماه می 2010، تمام بازسازی مسکن به پایان رسید.

سرعت بازسازی و انتخاب سازمان مناسب برای اجرای طرح‌ها بسیار قابل توجه بود. بازسازی با سرعت بالا امکان‌پذیر بود، زیرا دولت، بازسازی را به عنوان اولویت اصلی در دستور کار خود قرار داده بود. مقامات در هر سطح از دولت به خوبی می‌دانستند که مجریان طرح پس از اجرای بازسازی، ملزم به پاسخگویی خواهند بود. همچنین چین به سرعت در حال پیشرفت بود و می‌توانست شهرنشینی را در مقیاس بزرگ توسعه دهد. در سال 2008، چین ظرفیت و تجربه زیادی در ساخت و توسعه شهرها به وجود آورد. دولت بازیابی را به عنوان فرصتی برای مدرن‌سازی منطقه سیچوان، بهبود زیرساخت‌ها و توسعه اقتصادی می‌دید و می‌توانست طرح‌ها و برنامه‌های پیشین خود را تسریع بخشد. همگام با توسعه فضای شهری آنها قادر بودند که محیط زیست و جنبه‌های مثبت فرهنگ سنتی را حفظ کنند. اما صرف نظر از تعداد بالای واحدهای مسکونی جدید، اهمیت معیشت و نیازهای خانوار در جامعه نادیده گرفته شد. مقامات چینی پس از زلزله ونچوان، تنها بر بازیابی تاکید کردند و تحقیقات نشان می‌دهد که بسیاری از پیشرفت‌های جدید برای ساکنان، مشاغل مناسب ایجاد نمی‌کند.

مطالعه موردی: هند - بازیابی دولتی با مشارکت غیردولتی

هند در سال‌های 1993 تا 2004 مجموعه‌ای از بلایای طبیعی را تجربه کرد. این حوادث، توسعه سریع سیستم مدیریت بحران را در سطح ملی و ایالتی تسریع کرد. اگرچه دولت هند طی دو دهه گذشته، مدیریت بحران را شروع کرده است، اما این بخش بر سیاست‌های بلندمدت بازسازی در سطح ایالتی تمرکز می‌کند. در تاریخ 26 ژانویه 2001، زمین‌لرزه‌ای به شدت 7 /7 ریشتر مناطق وسیعی از ایالت گجرات را تحت تاثیر قرار داد. این مرگبارترین زلزله از سال 1935 بود که به هند ضربه زد و موجب مرگ و میر 13 هزار نفر شد. در 8 فوریه سال 2001، تقریباً دو هفته پس از زمین‌لرزه، دولت کمیته مدیریت بحران در گجرات را تاسیس کرد. این کمیته به منظور برنامه‌ریزی، بازیابی و ایجاد سیستم مدیریت بحران برای رویدادهای آینده تشکیل شد.

همچنین همگام با فعالیت‌های دولت، یک شبکه قوی از سازمان‌های غیردولتی به منظور بازیابی مناطق زلزله‌زده شکل گرفت. 80 سازمان غیردولتی با تایید و هماهنگی کمیته مدیریت بحران بازسازی روستاها را برعهده گرفتند، زیرساخت‌های مرتبط را احداث و مدارس و ساختمان‌ها را بازسازی کردند. در هند، مراکز مختلف، نقش‌های مختلف را ایفا می‌کردند؛ دولت و بانک جهانی، فرآیند غیرمتمرکز بازسازی مسکن در محل حادثه را به عنوان موثرترین و سریع‌ترین رویکرد اتخاذ کردند. جوامع و خانواده‌ها بازسازی را با پشتیبانی فنی از سوی دولت و سازمان‌های غیردولتی پیش بردند. دولت به 82 درصد از خانوارها کمک مالی کرد. بنابراین مردم توانستند خانه‌های خود را در محل خود، بازسازی کنند. دولت همچنین به سازمان‌های غیردولتی برای ساخت مسکن و زیرساخت‌ها یارانه می‌دهد. تمرکز بر بازسازی در هند بی‌سابقه بود.

مطالعات بعدی نشان داد که رضایتمندی خانوارها، کاهش هزینه‌ها و ارتقای ایمنی ساختمان‌ها باعث شده است که بازسازی با بهره‌گیری از مالکیت انجام شود. بیش از 70 درصد از تمام تعمیرات و بازسازی‌ها ظرف دو سال پس از زلزله تکمیل شد. با وجود این موفقیت سرعت بازسازی ممکن است در برخی از نقاط منجر به کاهش کیفیت شود. چهار منطقه شهری نیاز به سرمایه‌گذاری قابل توجهی در زیرساخت‌ها و مسکن داشتند. دولت گجرات مطالعات برنامه‌ریزی فردی را قبل از تصمیم‌گیری در مورد بازسازی انجام داد. برنامه‌ها مبتنی بر بهبود ایمنی، گسترش جاده‌ها، مقررات فضاهای باز و گسترش زیرساخت‌هاست. بنابراین این تلاش‌ها، می‌توانند توسعه جدید شهری را رقم بزنند. همچنین این برنامه‌ها به معیشت مردم کمک کرد. زیرا آنها قادر بودند کسب‌وکار خود را مجدداً راه‌اندازی کنند. دولت به منظور شکل‌گیری کسب‌وکار به صنعتگران وام و یارانه اعطا کرد و به بیش از 13 هزار کسب‌وکار کوچک و واحدهای صنعتی کمک کرد. دولت همچنین تجهیزات مدرن آبیاری در اختیار کشاورزان قرار داد.

پس از زمین‌لرزه گجرات، نوآوری وارد بخش‌های مختلف شد و بازسازی مسکن به‌طور وسیعی انجام شد. سیاست مشارکت مالک به دلیل اقدامات پیشگام دولت پس از زمین‌لرزه سال 1993 به وقوع پیوست. چنین رویکردی مستلزم تعهد قوی و کارکرد کافی برای پیاده‌سازی است. اما روند بازیابی فاجعه، در هند موفقیت‌آمیز بوده و در سراسر آسیا تاثیر گذاشته است. یکی دیگر از نوآوری‌های به‌کار گرفته‌شده در گجرات، مشارکت بین بخش‌های دولتی و شبکه‌های غیردولتی بود. دولت همچنین به تشکیل شبکه گسترده‌ای از سهامداران مستقل کمک کرد. زیرا آنها قادر به ارائه خدماتی بودند که دولت قادر به انجام آن نبود. در نهایت، بازسازی بعد از زمین‌لرزه باعث بهبود قابل ملاحظه‌ای شد که بدون این عوامل امکان‌پذیر نبود: ارتقای زیرساخت‌های روستایی و شهری، افزایش ایمنی در ساختمان‌های جدید و اجرای طرح‌های جدید توسعه اقتصادی. از طرف دیگر موسسه مدیریت بحران‌ها و موسسه مطالعات زلزله‌شناسی گجرات تاسیس شد و استانداردهای مهندسی جدید اعمال شد.

تامین مالی پاسخ‌دهی به بلایای طبیعی

دولت‌های بسیاری از کشورها آمادگی این را ندارند که به‌تنهایی از پس فجایع به بار آمده در نتیجه بلایای طبیعی برآیند. برای مثال در مورد زلزله‌های ویرانگر، آواربرداری، تغذیه زلزله‌زدگان و تامین مسکن یا حداقل جای خواب برای آنها، ارائه خدمات بهداشتی و درمانی و بازسازی زیرساخت‌هایی همچون زیرساخت‌های آموزشی، آنقدر مشکل است که حتی ثروتمندترین دولت‌ها نیز ممکن است نیازمند کمک‌های مردمی، سازمان‌های غیردولتی و همچنین کمک‌های خارجی باشند. برای مثال تجربه کشورها از زلزله به عنوان یکی از پرتکرارترین بلایای طبیعی نشان می‌دهد که در بسیاری از موارد، نیروهای داخلی و خارجی به صورت داوطلبانه به کمک زلزله‌زدگان شتافته‌اند. نقش سازمان‌های غیردولتی و مردم‌نهاد در یاری‌رسانی در بعضی از کشورها، همچون NG‌Oهای هند پس از زلزله سال 2001 ایالت گجرات به قدری بوده است که در واقع این سازمان‌های غیردولتی و مردم‌نهاد را عامل احیای گجرات پس از زلزله دانسته‌اند.

علاوه برکمک‌های مردمی، کمک دولت‌های خارجی نیز در بسیاری از موارد از مهم‌ترین عوامل احیای مجدد یک کشور پس از بلایای طبیعی است. به عنوان مثال می‌توان به کمک‌های خارجی به پاکستان بعد از زلزله سال 2005 به بزرگی 6 /7 ریشتر و کشته شدن حدود 73 هزار نفر، کمک‌های خارجی به نپال بعد از زلزله سال 2015 به بزرگی 8 /7 ریشتر و کشته شدن بیش از 9 هزار نفر و کمک‌های خارجی به هائیتی بعد از زلزله سال 2010 به بزرگی 0 /7 ریشتر و کشته شدن نزدیک به 230 هزار نفر اشاره کرد.

مطالعه موردی: تامین مالی صحیح – زلزله پاکستان

در 8 اکتبر سال 2005، زلزله‌ای به بزرگی 6 /7 ریشتر، پاکستان را لرزاند. طبق گزارش‌های دولت پاکستان، نزدیک به 73 هزار نفر در اثر این زلزله جان خود را از دست دادند و بیش از 70 هزار نفر نیز به شدت مصدوم یا دچار معلولیت شدند. همچنین بیش از 8 /2 میلیون نفر از مردم این کشور بی‌خانمان شدند و بیش از 3 /2 میلیون نفر نیز غذای کافی برای سیر کردن خود نداشتند. هزینه کلی بازسازی پاکستان و رهایی این کشور از خرابی‌ها و مشکلات پس از زلزله چیزی حدود 2 /5 میلیارد دلار برآورد شده است. همچینن قابل ذکر است که در اثر زلزله در پاکستان، 324 هزار شغل از بین رفتند و در نتیجه آن، 29 درصد از جمعیتی که در منطقه زلزله‌زده سکونت داشتند یا در آنجا کار می‌کردند، شغل خود را از دست دادند.

در 14 نوامبر 2005، یعنی کمتر از 40 روز پس از زلزله، بانک توسعه آسیایی (ADB) ارائه بخشی از منابع مالی مورد نیاز برای بازسازی پاکستان را در دستور کار قرار داد و بر آن شد که بخشی از بودجه مورد نیاز دولت پاکستان پس از زلزله را از طریق ایجاد صندوق زلزله پاکستان یا PEF)Pakistan Earthquake Fund) تامین کند. کمک اولیه این صندوق به پاکستان 80 میلیون دلار بود. به مرور زمان، کمک‌های PEF نیز افزایش پیدا کرد و در مجموع کل کمک‌ها به 5 /137 میلیون دلار رسید. در این راستا دولت استرالیا معادل 5 /59 میلیون دلار، دولت بلژیک معادل 9 /9 میلیون یورو، دولت فنلاند معادل 10 میلیون یورو و دولت نروژ نیز معادل 20 میلیون دلار به پاکستان کمک کردند. در دسامبر سال 2005، بانک توسعه آسیایی پروژه کمک‌های فوری به زلزله‌زدگان پاکستان را آغاز کرد و با استفاده از 80 میلیون دلار اولیه که از PEF تامین شده بود و همچنین وامی به مبلغ 220 میلیون دلار از منابع تامین‌کننده بانک توسعه آسیایی، کمک‌های فوری این بانک به پاکستان آغاز شد. پس از آن نیز مقیاس این پروژه از طریق سه تاییدیه جدید برای کمک به پاکستان افزایش یافت. به‌طوری که در دسامبر سال 2006، مارس سال 2007 و سپتامبر سال 2007، بانک توسعه آسیایی برای بازسازی پاکستان پس از زلزله به این کشور کمک می‌کرد.