سلطه بودجه

عدم انضباط بودجه‌ای که انعکاس آن عدم تعادل در منابع و مصارف بودجه است یکی از عوامل کلیدی در بی‌ثباتی متغیرهای اقتصادی در ایران شناخته می‌شود. کسری بودجه و عدم تعادل در منابع و مصارف بودجه به معنای لزوم تامین مالی این کسری منابع از طریق مازاد منابع مالی سایر واحدهای اقتصادی (خانوار یا بنگاه) یا استفاده از منابع بانک مرکزی است. در صورتی‌که ابعاد کسری بودجه قابل توجه باشد در این‌ صورت چگونگی تامین این کسری می‌تواند محدوده سیاستگذاری اقتصادی و عملکرد اقتصادی را تحت تاثیر قرار دهد،‌ پدیده‌ای که از آن به عنوان سلطه بودجه بر سیاستگذاری اقتصادی به ویژه سیاست پولی و مالی یاد می‌شود.

 در اقتصاد ایران، به دلیل کسری بودجه، تامین مالی این کسری بودجه از طریق منابع بانک مرکزی، مازاد پس‌انداز یا ایجاد بدهی صورت گرفته است. همین امر باعث شده است تا از یک‌سو به دلیل ابعاد بزرگ و قابل توجه کسری بودجه، نهادهای مالی مانند بانک و صندوق‌های بازنشستگی با عدم تعادل در منابع-مصارف خود مواجه باشند از سوی دیگر تامین این کسری از طریق منابع بانک مرکزی (به صورت مستقیم یا غیرمستقیم) باعث رشد پایه پولی و ایجاد تورم شده است. بروز تورم واکنش سیاستمداران را برای کنترل سطح عمومی قیمت‌ها از طریق مداخله در بازارهای مختلف به همراه داشته که مداخله دولت در کنترل قیمت در سطح بازارهای خرد سبب شده است تا عدم تعادل بودجه در سطح کلان اقتصاد، منجر به شکل‌گیری عدم تعادل در سطح خرد ذیل بازارهای مختلف و تشدید عدم تعادل‌ها در سطح کلان اقتصادی شود. سند بودجه به معنای چگونگی تامین منابع و چگونگی هزینه‌کرد انعکاسی از تعادل‌های اجتماعی و سیاسی در هر کشور است. از این‌رو بخش مهمی از توضیح‌دهندگی در خصوص منشأ ایجاد کسری بودجه را تعادل‌های سیاسی در یک اقتصاد به معنای چگونگی ارتباط حاکمیت با شهروندان برعهده دارد. با این حال بودجه‌ریزی مجموعه‌ای از فرآیندها و عملیات مالی است که فقدان کارکرد صحیح این فرآیندها و عملیات مالی می‌تواند با تضعیف مدیریت بودجه اثرگذاری نامناسب بودجه بر وضعیت متغیرهای کلان اقتصادی را تشدید کند. به علاوه فرآیندهای کارکردی بودجه در صورت اجرای صحیح آن ضوابط و چارچوبی را تعیین می‌کنند که بخشی از هزینه‌های اقتصادی عدم تعادل‌های سیاسی می‌تواند در داخل این چارچوب شفاف شود و از این‌رو به عنوان سازوکاری کنترلی برای اثرگذاری عدم تعادل‌های سیاسی بر وضعیت بودجه عمل کند. در ادامه این فرآیندهای کارکردی و چگونگی اثرگذاری آن بر مدیریت بودجه و به تبع آن اثرگذاری آن بر وضعیت متغیرهای کلان اقتصادی مورد بررسی قرار می‌گیرد.

پیش‌بینی اقتصاد کلان و آثار سیاست‌های بودجه‌ای

بودجه سند سیاستگذاری کوتاه‌مدت (یک یا دوساله) است. از این‌رو گام اول در تنظیم بودجه تناسب آن با وضعیت کلان اقتصادی در یک افق کوتاه‌مدت است به گونه‌ای که اهداف اصلی سیاستگذاری اقتصادی مانند رشد اقتصادی و تورم در تناسب با تنظیم بودجه از نظر سطح بودجه و ترکیب آن باشد. به‌طور معمول سیاستگذاری بودجه‌ای به منظور ایجاد ثبات اقتصادی باید به صورت پادچرخه‌ای تنظیم شود. در اقتصاد ایران به دلیل اثرپذیری توامان بودجه و چرخه‌های تجاری از وضعیت درآمدهای حاصل از صادرات نفت، بودجه در ایران نوعاً موافق چرخه‌های تجاری بوده و نتوانسته است نقش ثبات‌ساز اقتصادی را ایفا کند. در واقع نبود ضربه‌گیر ثبات‌ساز (مانند صندوق‌های ثبات‌ساز نفتی یا سیاست ارزی مناسب) باعث شده است تا بودجه در ایران در تناسب با وضعیت متغیرهای کلان اقتصادی نباشد و عملاً سیاستگذاری بودجه‌ای با هدف ایجاد ثبات اقتصادی بلاموضوع شود.

تهیه و تصویب بودجه

بودجه علاوه بر آثار کوتاه‌مدت آن بر وضعیت متغیرهای کلان اقتصادی می‌تواند از طریق ایجاد مصارف پایدار و چگونگی تامین منابع آثار میان‌مدت یا بلندمدتی نیز بر وضعیت کلان اقتصادی داشته باشد. به‌طور مشخص در اقتصاد ایران برنامه‌های حوزه سلامت به ویژه طرح تحول سلامت و همچنین قواعد مربوط به بازنشستگی به گونه‌ای بوده است که باعث ایجاد مصارف پایدار در بودجه شده است و همین امر کسری بودجه دولت را تشدید کرده است. تنظیم بودجه باید ذیل یک چارچوب میان‌مدت از منابع و مصارف محقق شود. در واقع اگرچه سند بودجه یک سند کوتاه‌مدت است با این حال مجلس و دولت به عنوان نهادهای حاکمیتی ذی‌ربط در خصوص بودجه باید چارچوب میان‌مدتی از منابع و مصارف در اختیار داشته باشند، به گونه‌ای که بتوان آثار تصمیمات اقتصادی را ذیل این چارچوب در یک افق میان‌مدت مورد بررسی و ارزیابی قرار داد. به عنوان مثال در شرایط جاری رشد بالای مخارج جاری به دلیل هزینه‌های بازنشستگی که باعث شده است تا سایر مصارف بودجه که از انعطاف بیشتری برخوردار هستند مانند بودجه عمرانی با کاهش قابل توجه مواجه باشد.  به علاوه بودجه باید از جامعیت، پوشایی و شفافیت در تهیه و تنظیم برخوردار باشد. نبود جامعیت در پوشش تمامی فعالیت‌های مالی حاکمیت و دولت و وجود مفرهای قانونی یا فرآیندی در ایجاد تعهد مالی خارج از سند بودجه باعث می‌شود تا امکان نظارت، ایجاد شفافیت و برآورد هزینه‌های اقتصادی تصمیمات کاهش یافته و همین امر با افزایش بی‌انضباطی مالی شرایط را برای ایجاد بدهی برای دولت تسهیل کند. در اقتصاد ایران، اولاً سند بودجه عملیات مالی حاکمیت نبوده و از سوی دیگر دولت به عنوان مجری بودجه بخشی از عملیات مالی خود را در خارج از بودجه ذیل مصوبات مختلف سامان‌دهی می‌کند که این امر باعث شده است تا بی‌انضباطی بودجه‌ای تشدید شود.

اجرای بودجه به ویژه مدیریت جریان نقدی

اجرای بودجه دولت گام‌های مختلفی را شامل می‌شود. با این حال دو گام مهم در اجرای بودجه که آثار کلان اقتصادی به همراه دارد مدیریت جریان نقدی دولت و کنترل تعهدات است. مدیریت جریان نقدی بودجه به معنای تامین منابع نقد در زمان مناسب به میزان کافی برای ایفای تعهدات مالی دولت است. به‌طور مشخص به دلیل آنکه طی یک‌سال مالی عدم تطابق زمانی بین منابع و مصارف دولت وجود دارد، به‌رغم آنکه ممکن است در پایان سال، میزان منابع و مصارف دولت تراز باشد، این عدم تطابق حین سالی مالی باعث ایجاد عدم قطعیت در اجرای بودجه می‌شود. به دلیل ابعاد بزرگ عملیات مالی دولت، در صورتی‌که این عدم تطابق طی سازوکاری روشن و مشخص تامین مالی نشود، شوک عدم تطابق منابع و مصارف دولت طی سال مالی ممکن است باعث شود تا بازارهای مالی یا وضعیت اقتصادی تحت تاثیر قرار گیرد. در اقتصاد ایران به‌طور معمول مدیریت جریان نقدی به‌طور منفعل و با استفاده از تنخواه‌گردان بانک مرکزی صورت گرفته است. به علاوه در صورتی‌که دولت به سقف تنخواه‌گردان بانک مرکزی رسیده باشد از منابع شبکه بانکی به صورت موقت برای پوشش عدم تطابق در منابع و مصارف استفاده می‌شود. این امر سبب می‌شود تا وضعیت منابع مصارف شبکه بانکی یا سیاستگذاری پولی تحت تاثیر قرار گیرد و از این‌رو امکان ایجاد ثبات یا سیاستگذاری برای متغیرهایی مانند نرخ بهره و تورم با دشواری مضاعف همراه باشد.

حسابرسی بودجه

دیوان محاسبات به‌طور معمول سه نوع حسابرسی را انجام می‌دهد: حسابرسی مالی، حسابرسی عملکرد (کنترل بودجه) و حسابرسی قانونی (رعایت). بر اساس گزارش‌های تفریغ بودجه که توسط دیوان محاسبات در ایران تهیه می‌شود، دیوان محاسبات عملکرد بودجه در ارتباط با تبصره‌های بودجه را مورد ارزیابی قرار می‌دهد و وارد حسابرسی ردیف‌های بودجه نمی‌شود. به علاوه رویکرد دیوان محاسبات متمرکز بر حسابرسی مالی نبوده و صرفاً حسابرسی عملکرد و تطبیق با ضوابط را انجام می‌دهد. این امر باعث شده است تا نظارت بر بودجه تضعیف شده و همین امر اثربخشی بودجه در اهداف تعیین‌شده برای آن را کاهش دهد. بودجه قراردادی بین شهروندان و حاکمیت در خصوص چگونگی تامین منابع و مصارف آن است و از این‌رو انعکاسی از تعادل‌های سیاسی در یک اقتصاد است. با این حال بودجه از مجموعه‌ای از فرآیندهای کارکردی شکل گرفته است که اجرای صحیح این فرآیندهای کارکردی می‌تواند به عنوان ضابطه یا چارچوبی برای ایجاد انتظام یا ایجاد شفافیت در خصوص هزینه‌های سیاسی تصمیمات بودجه‌ای عمل کند. در اقتصاد ایران، عدم اجرای مناسب از این فرآیندهای کارکردی باعث شده است تا با کاهش کنترل و نظارت بر بودجه و تضعیف فرآیندهای مدیریت بودجه، کسری بودجه و به تبع آن اثرگذاری نامناسب بودجه بر متغیرهای کلان اقتصادی تشدید شود.