توزیع منابع به‌جای سیاستگذاری اقتصادی
چرا عملکرد بلندمدت اقتصاد ایران نمره قبولی نمی‌گیرد؟
عملکرد بلندمدت اقتصاد ایران را می‌توان بر اساس معیارهای متعدد مانند شاخص توسعه انسانی، شاخص‌های توزیع درآمد، تحولات درآمد و هزینه خانوار، درآمد سرانه، سطح تولید ناخالص داخلی، رشد اقتصادی، سهم در اقتصاد جهان و نظایر آن با سایر کشورها یا با گذشته خود مقایسه و ارزیابی کرد.
عملکرد بلندمدت اقتصاد ایران را می‌توان بر اساس معیارهای متعدد مانند شاخص توسعه انسانی، شاخص‌های توزیع درآمد، تحولات درآمد و هزینه خانوار، درآمد سرانه، سطح تولید ناخالص داخلی، رشد اقتصادی، سهم در اقتصاد جهان و نظایر آن با سایر کشورها یا با گذشته خود مقایسه و ارزیابی کرد. هر یک از معیارهای مذکور، از زوایای مختلف تصویری از عملکرد اقتصاد ایران ارائه می‌دهد که در جای خود قابل تحلیل است. صرف نظر از جزئیات و نکات ظریفی که از بررسی شاخص‌ها و معیارهای مختلف به دست می‌آید، در یک ارزیابی کلان، دو تصویر همزمان از اقتصاد ایران قابل مشاهده است.
تصویر اول نشان می‌دهد که طی چند دهه گذشته، میزان فقر مطلق و محرومیت در اقتصاد ایران کاهش یافته و شاخص‌های مختلف رفاه از قبیل برخورداری از زیرساخت‌هایی مانند آب، برق، گاز، بهداشت و آموزش با شتاب قابل توجهی بهبود یافته و در سراسر کشور گسترش یافته است.
تصویر دوم حاکی از آن است که اقتصاد کشور از یک‌سو با کاهش توان تولید و استهلاک ظرفیت رشد اقتصادی مواجه شده و به نوعی گرفتار تله رشد اقتصادی پایین شده است و از سوی دیگر، سیاست‌های رفاهی و توزیعی چهار دهه گذشته منجر به شکل‌گیری عوارضی مانند تخلیه سرمایه‌های زیرزمینی، ایجاد بدهی‌های انباشته، کسری بودجه ساختاری و رشد بالای نقدینگی شده است.
دو تصویر ارائه‌شده، چندان بی‌ارتباط با یکدیگر نیستند. در واقع طی چند دهه گذشته، منابع عمومی کشور به‌جای ظرفیت‌سازی برای رشد اقتصادی و ایجاد درآمد، صرف توزیع مستقیم بین شهروندان شده است. در واقع تمرکز اصلی دولت‌ها بر ایجاد رفاه و کاهش محرومیت از محل توزیع مستقیم منابع عمومی اقتصاد بوده است. ایجاد رفاه بر اساس توزیع منابع عمومی، ابتدا متکی بر ذخایر و ثروت‌های زیرزمینی بود و تا مدت‌ها درآمدهای نفتی می‌توانست منابع لازم برای بهبود رفاه و کاهش محرومیت را فراهم کند. با افزایش تدریجی جمعیت و کاهش توان تولید و صادرات نفت، اثرگذاری این منابع کاهش یافت. به دنبال آن، دولت به سراغ منابع دیگر مانند ایجاد بدهی‌های انباشته و فشار بر منابع بانک مرکزی رفت.
به بیان روشن‌تر، ایجاد رفاه و بهبود معیشت شهروندان در ایران به بهای تخلیه ذخایر زیرزمینی، ایجاد بدهی‌های انباشته و رشد نقدینگی بوده است. چنین شده است که به تدریج اقتصاد کشور با تخلیه ذخایر زیرزمینی، رشد فزاینده نقدینگی و بدهی‌های انباشته بخش عمومی و شکل‌گیری عدم تعادل‌های بزرگ مواجه شده است.
در این چند دهه گذشته، از آنجا که سرمایه‌های کشور صرف ظرفیت‌سازی برای ایجاد درآمد و رشد اقتصادی پایدار نشده است، از این‌رو اقتصاد کشور با کاهش ظرفیت‌های رشد اقتصادی مواجه است. گرفتار شدن در تله رشد اقتصادی پایین، کشور را با عوارضی مانند کاهش درآمد سرانه، افزایش نرخ بیکاری،کاهش درآمدهای دولت و همچنین افزایش فاصله با سایر کشورهای جهان مواجه خواهد کرد.
دستیابی به رشد اقتصادی بالا و ثبات اقتصاد کلان، نیاز به سیاستگذاری اقتصادی دارد. مشخصاً بدون یک چارچوب سیاستگذاری پولی کارآمد یا بدون یک سیاست مالی پایدار، امکان زمینه‌سازی برای رشد اقتصادی بالا و ثبات اقتصاد کلان وجود ندارد. همچنین دستیابی به رشد اقتصادی بالا نیازمند سیاستگذاری‌های تجاری و صنعتی سازگار با رشد اقتصادی است. اساساً می‌توان گفت که طی چند دهه گذشته، کارکرد دولت‌ها به‌جای سیاستگذاری اقتصادی، عمدتاً معطوف به توزیع منابع اقتصاد بین شهروندان و آزمون و خطا در نحوه این توزیع بوده است. به بیان دیگر ساختار حکمرانی و مدیریت اقتصادی در کشور متناسب با ایجاد رفاه از طریق توزیع منابع اقتصاد شکل گرفته است و آمادگی لازم برای سیاستگذاری اقتصادی به معنی متعارف آن ندارد.
در عمل نیز آمارها نشان می‌دهد طی چهار دهه گذشته، با وجود کاهش محرومیت و بهبود شاخص‌های رفاهی، به لحاظ رشد اقتصادی و افزایش درآمد سرانه توفیق چندانی حاصل نشده است. در این دوره عوامل مختلفی بر ناپایداری رشد اقتصادی در ایران اثرگذار بوده است. مهم‌ترین علل تضعیف‌کننده رشد اقتصادی در چهار دهه گذشته، بی‌ثباتی اقتصاد کلان، تضعیف بنگاهداری خصوصی، انحصارات، سهم بالای بخش عمومی در اقتصاد، محیط کسب‌وکار نامساعد، دخالت‌های دولت در قیمت‌گذاری‌ها، ضعف بازار سرمایه، مشکلات ساختاری نظام بانکی، سرکوب نرخ ارز و سهم ناچیز سرمایه‌گذاری خارجی، تحریم‌های خارجی و عدم بهره‌مندی از مزیت‌های تجارت آزاد بوده است. بسیاری از موانع و تنگناهای مذکور، در اثر فقدان سیاستگذاری‌های مناسب اقتصادی شکل گرفته‌اند.
طی چهار دهه گذشته، در حالی که تولید ناخالص داخلی سرانه به قیمت ثابت در کشور چین 28 برابر، در ترکیه 2 /3 برابر، در کره جنوبی 9 /7 برابر و در هند 8 /6 برابر شده است، در ایران تولید ناخالص داخلی سرانه کل در سال 1397 نسبت به سال 1355 کاهش یافته و تولید ناخالص داخلی سرانه بدون نفت نیز فقط در حد 26 درصد افزایش یافته است.
این مساله نیاز به آسیب‌شناسی و نقد سیاستگذاری اقتصادی در کشور دارد. با اطمینان می‌توان گفت، بدون اصلاح ساختار سیاستگذاری اقتصادی و بدون اتخاذ راهبردها و سیاست‌های کلان مناسب اقتصادی، امکان خروج از تله رشد پایین وجود نخواهد داشت. در ادامه نکاتی به اختصار در خصوص آسیب‌شناسی سیاست‌های اقتصادی مطرح خواهد شد.
سیاست‌های پولی
سیاستگذاری پولی به معنی متعارف آن، مجموعه‌ای از فرآیندهایی است که توسط مقام پولی کشورها (عمدتاً بانک مرکزی) به منظور مدیریت عرضه پول و نرخ بهره با هدف اثرگذاری بر متغیرهای کلیدی اقتصاد به اجرا در می‌آید. سیاست پولی و نقشی که بانک‌های مرکزی برعهده دارند در نهایت بر تمامی متغیرهای کلیدی اقتصاد مانند تورم، رشد اقتصادی، نرخ بیکاری، ثبات نرخ ارز و نظایر آن اثر می‌گذارد. بانک‌های مرکزی در جهت اهداف خود، به‌طور معمول عملیاتی مانند تعدیل نرخ بهره، خرید و فروش اوراق دولت، تنظیم مقررات ارزی و نظایر آن را برعهده دارند. ابزارهای سیاست پولی از تنوع برخوردار است ولی اصلی‌ترین آن عملیات بازار باز است. سایر ابزارها مانند نسبت سپرده قانونی، نرخ بهره بین‌بانکی و نظایر آن نیز ممکن است مورد استفاده بانک‌های مرکزی قرار بگیرد.
با معیارهای مختلفی می‌توان میزان دستیابی به اهداف سیاست پولی را در یک اقتصاد ارزیابی کرد. از آنجا که مهم‌ترین هدف سیاست پولی قاعدتاً ثبات قیمت‌هاست، در درجه نخست با بررسی روند تغییرات قیمت‌ها می‌توان میزان کارایی سیاست پولی را مورد ارزیابی قرار داد. علاوه بر آن، ارزیابی مولفه‌هایی مانند مهیا بودن ابزارهای کافی و کارآمد در اختیار مقام پولی و استقلال کافی در به‌کارگیری آن ابزارها و در نهایت میزان پاسخگویی مقام پولی نسبت به اهداف اصلی خود، معیارهای مهمی برای ارزیابی سیاست پولی است.
با توضیحاتی که داده شد، می‌توان میزان کارایی سیاستگذاری پولی در اقتصاد ایران را مورد ارزیابی قرار داد. در اقتصاد ایران، بانک مرکزی عموماً از ابزارهای کافی برای اعمال سیاست پولی و مهم‌تر از آن، از استقلال کافی برای استفاده از ابزارهای لازم برخوردار نبوده است. به عنوان مثال مهم‌ترین ابزار سیاست پولی و کنترل حجم پول و تنظیم نرخ بهره سیاستی در اقتصاد، عملیات بازار باز و خرید و فروش اوراق دولتی است که بانک مرکزی در چند دهه گذشته از آن محروم بوده است.1
برخلاف نقش متعارفی که بانک‌های مرکزی در سایر کشورها برعهده دارند، در ایران نقش بانک مرکزی در چند دهه گذشته عموماً محدود به انتشار اسکناس و خلق پول جدید، بانکداری دولت، تامین نیازهای مالی دولت، جبران کسری بودجه دولت، حمایت از بانک‌ها و بنگاه‌های اقتصادی، اعطای مجوز به بانک‌ها و نظارت بر عملکرد آنها، تامین ارز کشور و مدیریت نرخ ارز بوده است. از این‌رو به لحاظ کارکردی، می‌توان گفت عملاً در چندین دهه گذشته بانک مرکزی (و در واقع دولت) فاقد سیاستگذاری پولی به معنی متعارف بوده است.
در برخی دوره‌ها مانند میانه دهه 60، بانک مرکزی مستقیماً مسوولیت تامین مالی دولت و جبران کسری بودجه را برعهده داشت. در دوره‌های بعد نیز بانک مرکزی به طرق مختلف و به شیوه‌های مستقیم و غیرمستقیم، همواره جبران‌کننده ناکارایی سیاست‌های مالی دولت و جبران‌کننده مشکلات ساختاری نظام بانکی و ناکارایی سایر بخش‌های اقتصادی بوده است.
نتیجه عملکرد سیاستگذاری پولی در اقتصاد ایران، در برخی متغیرهای هدف مانند قیمت‌ها منعکس شده است. بررسی تاریخی متغیرهای اقتصادی نشان می‌دهد در پنج دهه گذشته اغلب اقتصاد ایران با رشد بالای نقدینگی و تورم مزمن و بی‌ثباتی قیمت‌ها مواجه بوده است.
میانگین نرخ رشد نقدینگی در اقتصاد ایران از سال ۱۳۵۳ تا ۱۳۹۶ در حدود ۲۷ درصد بوده است؛ این در حالی است که میانگین سالانه رشد اقتصادی در این دوره اندکی بیش از دو درصد بوده است. نسبت نقدینگی به تولید ناخالص داخلی طی زمان با سرعت در حال افزایش بوده است. این نسبت در اوایل دهه 80 در حدود ۴۰ درصد، در ابتدای دهه 90 برابر با ۵۵ درصد و در حال حاضر برابر با ۱۰۳ درصد است. شکاف بین رشد نقدینگی و رشد بخش واقعی منجر به رشد مستمر قیمت‌ها شده است به‌طوری که میانگین نرخ تورم اقتصاد در دوره سال‌های 1353 تا 1396 در حدود ۱۹ درصد بوده است.
در اقتصاد ایران عواملی مانند مشکلات ساختاری بانک‌ها، فشار دولت به شبکه بانکی برای پرداخت تسهیلات تکلیفی به بخش‌های اقتصادی و افزایش بدهی دولت به شبکه بانکی منجر به اضافه‌برداشت بانک‌ها از منابع بانک مرکزی می‌شود که به معنی افزایش پایه پولی است. از طرف دیگر، در مواردی نیز بانک مرکزی مستقیماً از منابع خود برای طرح‌هایی مانند حمایت از صنعت یا خرید محصولات کشاورزی و نظایر آن هزینه می‌کند که آن نیز به معنی افزایش پایه پولی است.
این نکته را نیز باید افزود که در اقتصاد ایران، طبق یک سنت نادرست، بانک مرکزی مکلف به خرید ارز حاصل از صادرات نفت و میعانات است. این الزام قانونی که منجر به افزایش خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی و افزایش پایه پولی می‌شود، با ماموریت اصلی بانک مرکزی که تنظیم سیاست پولی است، تعارض دارد. از سوی دیگر، بانک مرکزی وجوه صندوق توسعه ملی را نگهداری می‌کند و از آنجا که در مواقع تنگنای مالی، معادل ریالی ذخایر ارزی صندوق را به دولت پرداخت می‌کند، ناچار می‌شود در تعارض با ماموریت سیاست پولی خود عمل کند.
در مجموع می‌توان گفت در اقتصاد ایران طی چندین دهه گذشته، سیاستگذاری پولی به معنی متعارف آن شکل نگرفته است و حتی برخی از وظایف تکلیف‌شده بر بانک مرکزی مانند حمایت مستقیم از بنگاه‌های اقتصادی، تامین مالی سیاست‌های حمایتی دولت، جبران کسری بودجه دولت، پرداخت حقوق سپرده‌گذارن موسسات اعتباری غیرمجاز و ورشکسته، تامین ارز واردات کشور، خرید ارز حاصل از صادرات نفت و نظایر آن، بی‌ارتباط با ماموریت‌های اصلی و بعضاً ناقض سیاستگذاری پولی است.
سیاست‌های ارزی
یکی از عمده‌ترین ضعف‌های سیاستگذاری اقتصادی در ایران، سیاست‌های ارزی است. در ایران، متناسب با ساختار اقتصاد کشور، رژیم ارزی شناور مدیریت‌شده انتخاب شده است ولی در عمل هیچ‌گاه دولت‌ها پایبند به رژیم ارزی شناور نبوده‌اند. همواره در چند دهه گذشته، تمامی دولت‌ها بدون استثنا تمایل داشتند از لنگر اسمی نرخ ارز برای کنترل انتظارات تورمی استفاده کنند. این مساله در عمل منجر به تثبیت نرخ ارز اسمی و در واقع کاهش نرخ ارز حقیقی شده است.
ناکارایی سیاست ارزی، دو اثر تخریبی به دنبال داشته است: اول آنکه سرکوب نرخ ارز موجب از بین رفتن مزیت‌های اقتصادی کشور، کاهش رقابت‌پذیری بنگاه‌های داخلی، از دست دادن بازارهای صادراتی، خروج سرمایه از کشور و تضعیف بنیان‌های تولید در اقتصاد ایران شده است. دوم آنکه، همواره بدون استثنا به دنبال یک دوره سرکوب نرخ ارز، جهش شدیدی در نرخ ارز رخ داده است و اقتصاد کشور دچار بی‌ثباتی بازارها و بحران سوداگری شده است. هر دو اثر تخریبی، به زیان رشد اقتصادی بلندمدت بوده است.
معمولاً همزمان با تکرار چرخه معیوب «سرکوب نرخ ارز - جهش نرخ ارز»، به موازات آن دولت‌ها گرفتار معضلاتی مانند نظام‌های ارزی چندنرخی و سهمیه‌بندی ارز شده‌اند که آن نیز همواره عوارضی مانند توزیع رانت و گسترش فساد به دنبال داشته است. این پدیده به دفعات در سال‌های 1371 و 1381 و 1391 و 1397 تکرار شده است. نظام ارزی چندنرخی، متناظراً منجر به اخلال در بازار کالا و شکل‌گیری بازارهای چندنرخی شده است. همین مساله، عوارض ناکارایی سیاست‌های ارزی را به کل اقتصاد کشور گسترش داده است.
در پنج دهه گذشته، تلاش موثری برای رهایی از سیاست ناکارآمد ارزی صورت نگرفته است و ناکارآمدی سیاست‌های ارزی هزینه‌های بسیاری به اقتصاد کشور تحمیل کرده و همواره منشأ بی‌ثباتی و عامل تضعیف‌کننده رشد اقتصادی بوده است.
سیاست‌های تجاری
اهداف سیاست‌های تجاری در ایران، به‌جای حمایت از توسعه تجارت و بهره‌گیری از مزایای تجارت آزاد و تشویق رشد اقتصادی، عمدتاً متمرکز بر حمایت از صنایع نوپا و حمایت از مصرف‌کننده داخلی است. چنین رویکردی باعث شده است که همواره موانع تجاری و تعرفه‌ای برقرار شود تا صنایع ناکارآمد داخلی در حاشیه امن حمایت‌های دولتی قرار بگیرند. این سیاست، مانع از سرمایه‌گذاری بنگاه‌ها در تحقیق و توسعه و مانع از نوآوری و رقابت در تولید شده است. نتیجه سیاست‌های تجاری ناکارآمد، شکل‌گیری تعداد بی‌شمار بنگاه‌های تولیدی داخلی است که نه توان حضور در بازارهای جهانی را دارند و نه توان رقابت با کالاهای وارداتی. هزینه چنین سیاستی در درجه اول متوجه مصرف‌کننده داخلی است و در بلندمدت متوجه بنگاه‌های اقتصادی داخلی و در نهایت اقتصاد ملی است. از سوی دیگر برقراری ممنوعیت‌های صادراتی به بهانه حمایت از مصرف‌کننده داخلی یا ممانعت از خام‌فروشی نیز منجر به عدم بهره‌گیری از مزیت‌های داخلی شده و به تولید داخلی آسیب رسانده است. با نگاه به عملکرد کشورهایی که طی چند دهه گذشته رشد اقتصادی پایدار و بالایی را تجربه کرده‌اند، به روشنی می‌توان نقش تعیین‌کننده سیاست‌های تجاری را مشاهده کرد. کشورهای مذکور به خوبی توانسته‌اند با سیاستگذاری مناسب، سهمی در زنجیره ارزش جهانی پیدا کرده و از مزایای تجارت آزاد در جهت رشد اقتصادی بهره ببرند.
سیاست‌های مالی
سیاست مالی به واسطه تنظیم نحوه مخارج و درآمدهای دولتی، نقش تعیین‌کننده‌ای در تقاضای کل اقتصاد دارد و بر متغیرهایی مانند رشد اقتصادی، اشتغال و تورم اثر می‌گذارد. سیاست‌های مالی پایدار می‌تواند عامل ثبات اقتصادی و مشوق رشد اقتصادی باشد ولی در مقابل سیاست‌های مالی ناپایدار و ناکارآمد، زمینه‌ساز تورم و بی‌ثباتی اقتصاد کلان خواهد بود. یک سیاست مالی مناسب باید به گونه‌ای باشد که اولاً منشأ ناپایداری و عدم تعادل در اقتصاد نباشد و ثانیاً منابع عمومی را به صورت کارا تخصیص دهد. در اقتصاد ایران، سیاست‌های مالی دولت از آن جهت محل اشکال است که هم منشأ بروز عدم تعادل و ناپایداری است و هم دولت به‌جای تمرکز بر ماموریت‌ها و وظایف اصلی، به اموری می‌پردازد که ماموریت و وظیفه اصلی او نیست و از این‌رو منابع عمومی دچار تخصیص ناکارا می‌شود.
قاعدتاً باید سیاست مالی به گونه‌ای تنظیم شود که دولت، مالیاتی را که از شهروندان دریافت می‌کند، صرف ایجاد کالاهای عمومی مانند امنیت، دادرسی، آموزش، بهداشت، دیپلماسی، حفاظت محیط‌زیست و ایجاد زیرساخت‌های عمومی کند. همچنین باید دولت علاوه بر ایجاد کالای عمومی، از طریق تدوین مقررات و ابزارهای سیاستگذاری مناسب، میزان مصرف منابع کمیاب مانند منابع زیرزمینی، آب، هوای پاک و نظایر آن را نیز مدیریت کند.
طبیعتاً دولت وظیفه مستقیم در قبال فروش بنزین و گازوئیل، توزیع ارزاق و کالاهای اساسی، خرید محصولات کشاورزی، نرخ‌گذاری کالاهای خصوصی، توزیع و سهمیه‌بندی ارز، بنگاهداری و نظایر آن برعهده ندارد. اما آنچه در اقتصاد ایران رایج است، دولت به‌جای پرداختن به وظایف اصلی خود، تمایل به توزیع مستقیم منابع عمومی بین شهروندان دارد و سیاست مالی خود را نیز بر این اساس طراحی کرده است. در اقتصاد ایران بخش عمده‌ای از درآمدهای دولت که باید صرف تولید کالاهای عمومی و بهبود بهداشت و آموزش و امثال آن شود، مستقیماً به صورت پرداخت‌های انتقالی بین مردم توزیع می‌شود. بنابراین منابعی که باید صرف توسعه زیرساخت‌های اقتصادی، بهبود بهداشت و درمان، ارتقای حکمرانی، حفاظت محیط‌زیست، بهبود کیفیت دادرسی، توسعه دیپلماسی، انجام تحقیقات بنیادی، بهبود آموزش‌های پایه و نظایر آن شود، در عمل صرف توزیع مستقیم بین مردم یا صرف جبران برخی ناکارایی‌ها می‌شود.
سیاست مالی با این ویژگی، از یک طرف منشأ تخصیص ناکارای منابع عمومی است و از طرف دیگر ناپایدار است و ناگزیر دچار کسری مستمر منابع می‌شود. ناپایداری سیاست مالی منجر به ایجاد بدهی‌های انباشته دولتی و در نهایت انتقال آن بدهی‌ها به منابع بانک مرکزی و ایجاد تورم می‌شود.
این نکته را نیز باید افزود که سیاست مالی در ایران فاقد یک قاعده کارآمد برای نحوه هزینه کردن درآمدهای نفتی است. از یک طرف مخارج دولت کم و بیش وابسته به درآمدهای نفتی است و از طرف دیگر، در اغلب دوره‌ها، نوسانات درآمدهای نفتی، منجر به بی‌ثباتی اقتصاد کشور شده است.
