خط قرمز

بانک‌های مرکزی در سراسر دنیا، از کشورهای توسعه‌یافته گرفته تا کشورهای در حال توسعه، از غرب تا شرق و از لیبرال‌ترین‌ها گرفته تا چپ‌ترین‌ها، اشتباهات بزرگی را مرتکب می شوند و مکرراً هم این اشتباهات را تکرار می‌کنند. یکی از اشتباهات بانک‌های مرکزی، دستکاری آمار و ارقام یا اگر به‌طور دقیق‌تر بگوییم، بیان جهت‌دارانه آمار و ارقام برای کسب منافع سیاسی است. یکی دیگر از اشتباهاتی که بانک‌های مرکزی می‌توانند مرتکب آن شوند و در کشورهای در حال توسعه‌ای که پوپولیست‌ها یا دیکتاتورها سر کار هستند بیشتر رخ می‌دهد، احمق فرض کردن عوامل اقتصادی است. صرف ‌نظر از اهداف و منافع شخصی که متولیان سیاست پولی یا سیاستگذاران می‌توانند داشته باشند، می‌توان به‌طور ساده فرض کرد که تابع هدف مقام پولی از دو جزء تشکیل می‌شود: تورم و بیکاری. با این فرض برای مقام پولی مطلوب است که اقتصاد، کمترین سطح تورم و کمترین سطح بیکاری را داشته باشد. اما نکته آنجاست که طبق منحنی فیلیپس، یک مبادله میان تورم و بیکاری وجود دارد. در واقع در کوتاه‌مدت، کاهش تورم از طریق سیاست پولی انقباضی با خود رکود را به همراه دارد و کاهش بیکاری از طریق سیاست پولی انبساطی با خود تورم را به همراه دارد. از حول و حوش دهه 70 به بعد که نقش انتظارات در اقتصاد بسیار جلوه کرد، اقتصاددانان به این فکر افتادند که آیا مقام پولی می‌تواند با وعده‌هایی که می‌دهد و سپس تخطی از آن وعده و عمل بر اساس صلاحدید لحظه‌ای، هم تورم را پایین آورد و هم اشتغال را افزایش دهد یا خیر.

نتایج تحقیقات اقتصادی طی چند دهه گذشته نشان داده است که چنین چیزی در بلندمدت ابداً ممکن نیست و هرچه اعتماد عمومی به سیاستگذار کمتر شود، حتی اثر کوتاه‌مدت این اقدام نیز کمتر خواهد بود. به‌طوری که اگر مثلاً سیاستگذار اعلام کند که قصد دارد یک سیاست پولی انقباضی اعمال کند و انتظارات مردم را به سمت کاهش سطح دستمزدها و قیمت‌ها شکل دهد، اما در عمل برای افزایش اشتغال به سیاست پولی انبساطی روی آورد دو اتفاق رخ می‌دهد: اولاً گرچه ممکن است در کوتاه‌مدت هم تورم پایین آید و هم اشتغال افزایش یابد این دستاورد پایدار نیست و مردم به سرعت انتظارات خود را تطبیق می‌دهند و سطح قیمت‌ها افزایش می‌یابد. همچنین اعتماد عوامل اقتصادی به مقام پولی به شدت کاهش می‌یابد و بانک مرکزی اگر بخواهد تورم یا بیکاری را کاهش دهد، باید هزینه بیشتری دهد و نسبت فداکاری که به‌طور ساده مبادله میان تورم و بیکاری است افزایش می‌یابد. بنابراین بانک‌های مرکزی باید مردم را کاملاً عاقل فرض کنند و در سیاستگذاری خود، فرضیه انتظارات عقلایی را که هم اقتصاددانان کلاسیک جدید و هم اقتصاددانان کینزی جدید به آن معتقد هستند، مد نظر قرار دهند.

نمودار 1، توابع رفاه (S)، نرخ بیکاری (U)، نرخ تورم (Pt) و منحنی فیلیپس را در مدل اقتصاد نئوکلاسیک نشان می‌دهد. مقام پولی می‌خواهد اقتصاد کمترین بیکاری و کمترین تورم را داشته باشد. فرض کنید در ابتدا اقتصاد در نقطه زیربهینه اما سازگار از نظر زمانی یعنی نقطه C قرار دارد. بانک مرکزی برای اینکه اقتصاد را به نقطه بهینه یعنی O منتقل کند، اعلام می‌کند که هدف تورم صفر را در نظر دارد (هدفی که با کاهش نرخ رشد عرضه پولی محقق می‌شود). اگر این حرف بانک مرکزی معتبر باشد و از سوی عوامل اقتصادی پذیرفته شود، آنها انتظارات تورمی خود را تعدیل می‌کنند و از Pec به Pe0 می‌رسانند که این باعث می‌شود منحنی فیلیپس (منحنی مبادله میان تورم و بیکاری) به سمت پایین منتقل شود و از C به O بیاییم. اما زمانی که عوامل اقتصادی انتظارات خود را تعدیل کردند (در پاسخ به اعلام سیاست انقباضی از سوی بانک مرکزی)، فرض کنید بانک مرکزی یک سیاست انبساطی اعمال کند اقتصاد می‌تواند به نقطه A برسد (نقطه‌ای که از نظر زمانی ناسازگار است و نسبت به O بهتر است زیرا روی منحنی رفاه بهتری قرار دارد). اما نقطه O ناپایدار است و عوامل اقتصادی بعد از اینکه فهمیدند بانک مرکزی دروغ گفته است، اقتصاد به نقطه C بازمی‌گردد. در این وضعیت دیگر بانک مرکزی نمی‌تواند با وعده سیاست پولی انقباضی اقتصاد را از نقطه C به O منتقل کند، زیرا عوامل اقتصادی بر اساس وعده بانک مرکزی انتظارات را شکل نمی‌دهند (چون این وعده را باور نمی‌کنند) و اگر بانک مرکزی بخواهد تورم را کاهش دهد و در عمل نیز یک سیاست پولی انقباضی را به اجرا درآورد، نرخ بیکاری افزایش یافته و از C به B می‌رسیم.

در ادامه تجربه آلمان در سال‌های دهه 1870 تا نیمه اول دهه 1940 را با یکدیگر مرور می‌کنیم. اشتباهاتی که بانک مرکزی آلمان یا رایش‌بانک مرتکب آنها شد که البته بهتر است گفته شود اشتباهاتی که دولت آلمان مرتکب شد (چراکه رایش‌بانک در استفاده از ابزار سیاستگذاری پولی به آن معنا که در آن زمان رایج بود ابداً استقلال نداشت و سیاستمداران آلمان نیز فهم درستی از کسری بودجه و بی‌ثباتی مالی نداشتند و با چاپ بی‌رویه پول و بسیاری اقدامات اشتباه دیگر اسب ابرتورم را از خواب بیدار کردند)، اقتصاد آلمان را وارد باتلاقی کرد که در ادامه می‌خوانیم.

مطالعه موردی: رایش‌بانک

یکی از خطرناک‌ترین اقدامات بانک‌های مرکزی، انتشار بی‌رویه پول است. اقدامات رایش‌بانک (بانک مرکزی آلمان قبل از پایان جنگ جهانی دوم) از دهه 1870 تا نیمه اول دهه 1940، درس‌های بزرگی را برای دنیا دارد. اگرچه بانکداری مرکزی مدرن بسیار از بانکداری سنتی متفاوت است اما با این حال، نمی‌توان به سادگی از کنار تجربه چندین دهه سیاستگذاری غلط در رایش‌بانک عبور کرد. بر عکس بحث‌های رایج در مورد ریشه‌های جنگ جهانی اول، بسیج مالی و تورمی که با آن همراه بود موضوعی نیست که باعث مباحثات جدال‌آمیز جدی شده باشد. تصویر کلی از این بسیج مالی و تورم بسیار واضح است. روش‌هایی که در بسیج مالی مورد استفاده قرار می‌گیرد، همان روش‌هایی است که هر کشوری که در جنگ است یا قرار است وارد جنگ شود به آنها روی آورده است.

در ابتدا، بدهی‌های کوتاه‌مدت دولت آلمان به بانک مرکزی این کشور از طریق وام‌های بلندمدتی که بانک مرکزی به دولت این کشور می‌داد تامین مالی می‌شد. این در حالی بود که تنها بخش کوچکی از هزینه‌های جنگ از طریق مالیات‌ها تامین مالی می‌شد. به مرور زمان کسری بودجه دولت آلمان بسیار زیاد شد و تورم را به وجود آورد. چیزی که در همه کشورهای درگیر جنگ مشاهده می‌شد. این افزایش قیمت فقط مربوط به مواد غذایی و کالاهای ضروری مصرفی و روزانه افراد نبود و نرخ‌های ارز نیز با این تورم روبه‌رو بودند. بعد از جنگ 1871-1870 دولت آلمان از فرانسه چهار میلیارد مارک غرامت گرفت. از این مقدار مبلغ 120 میلیون مارک برای تامین مالی جنگ‌های آینده آلمان کنار گذاشته شد. مقرر شد که از این پول برای تامین مالی فاز اول جنگ‌های آینده آلمان استفاده شود (برای آماده‌سازی سربازان، خرید سلاح، حمل‌ونقل و دیگر هزینه‌های اولیه). همچنین قرار شد که هزینه‌های ثانویه جنگ با ترکیبی از اعتبار کوتاه‌مدت و یک یا چند وام بلندمدت تامین شود. از همین رو 1200 جعبه چوبی بزرگ و محکم از سکه‌های طلای آلمانی پر شدند و از سال 1874 در اسپاندا که امروزه بخشی از برلین است نگه داشته شدند.

از دهه 1880 وزیر مالیه آلمان بر امپراتوری این کشور فشار آورد که برنامه‌ای را که برای بسیج مالی تدوین کرده است اصلاح کند. از نظر وزیر مالیه، هزینه‌هایی که انتظار می‌رفت در جنگ آینده برای آلمان تراشیده شود بسیار افزایش یافته بود و با برنامه قبلی آلمان نمی‌توانست از پس هزینه‌های جنگ برآید. زیرا شمار سربازان افزایش یافته بود و با توجه به پیشرفت‌های نظامی کشورها آلمان نیز باید هزینه بیشتری را نسبت به قبل برای خرید و تولید سلاح‌ها متحمل می‌شد. در آوریل 1981، وزیر خزانه امپراتوری آلمان، وزیر مالیه این کشور، رئیس بانک مرکزی آن دوره (رایش‌بانک) و دیگر مقامات رسمی آلمان بر سر طرح‌ریزی یک برنامه جدید برای سیاست‌های پولی و مالی در صورت وقوع یک جنگ در آینده با یکدیگر مذاکره کردند. در آن زمان دیگر فرض می‌شد که همه هزینه‌های جنگ بعدی (در صورت وقوع) باید با اعتباراتی که بانک مرکزی به دولت می‌دهد تامین مالی شود (یعنی از طریق بدهی).

قانون بودجه این بود که فعالیت‌های جاری امپراتوری آلمان باید با بودجه معمولی این کشور تراز می‌شدند. از طرف دیگر یک بودجه غیرعادی نیز در قانون بودجه تعریف شده بود که هزینه‌های غیرمعمول و سرمایه‌گذاری‌های عمومی ضروری در آن بودجه قرار داشت و تامین مالی بودجه غیرعادی از طریق اعتبار (بدهی) انجام می‌گرفت. استدلال این بود که نسل‌های آینده از سرمایه‌گذاری‌هایی که امروز انجام می‌شود منتفع می‌شوند؛ از همین‌رو باید در پرداخت بهره و بازپرداخت وام‌هایی که برای تامین مالی این سرمایه‌گذاری‌ها گرفته می‌شوند سهیم باشند. هزینه‌های جنگ نیز در بودجه غیرعادی بود و قرار شده بود از طریق اعتبار (بدهی) تامین مالی شود. با این فرض که یک جنگ موفق نسل‌های آینده را منتفع می‌کند درست مانند یک سرمایه‌گذاری.

در واقع بانک مرکزی آلمان به عامل مالی حاکمیت در این کشور تبدیل شد. بانک مرکزی آلمان که با نام رایش‌بانک شناخته می‌شد در سال 1875 تاسیس شده بود. این بانک در مالکیت بخش خصوصی بود اما تابع و فرمانبردار حاکمیت بود. در ابتدا قانون این بود که رایش‌بانک باید یک‌سوم پول در گردش خود را به صورت طلا و مقدار کمی اوراق خزانه نگهداری کند. اگر حجم پول در گردش بیشتر از این مقدار طلا و اوراق خزانه می‌شد، رایش‌بانک باید مالیات مخصوصی را پرداخت می‌کرد. با توجه به برنامه جدید برای بسیج مالی، رایش‌بانک به دولت اعتبار (بدهی) کوتاه‌مدت می‌داد. در آن زمان از بانک‌های تجاری کوچک منطقه‌ای که در آلمان حضور داشتند خواسته نشد تا در برنامه بسیج مالی شرکت کنند، زیرا این بانک‌ها تحت کنترل حاکمیت نبودند.

با توجه به برنامه جدید و اینکه رایش‌بانک به کیف پول حاکمیت تبدیل شده بود، استاندارد طلایی که قبلاً وجود داشت باید به حالت تعلیق درمی‌آمد. به بانک مرکزی این اجازه داده شد که اوراق کوتاه‌مدت دولتی را در ازای انتشار پول و دادن آن به دولت بپذیرد. با برنامه جدید دیگر نیاز نبود رایش‌بانک به میزان یک‌سوم پول در گردش طلا و اوراق خزانه نگهداری کند و مالیات به خصوصی که می‌داد نیز از قانون حذف شد. برای محدود کردن اعتباردهی بانک مرکزی به دولت آلمان، بانک‌های جدیدی که بتوانند به دولت وام دهند باید تاسیس می‌شدند. این بانک‌ها در مالکیت حاکمیت بودند اما از سوی رایش‌بانک کنترل می‌شدند. کارکرد این بانک‌ها این بود که به کسب‌وکارها و ادارات دولتی اعتبار دهند و در عوض سهام دریافت کنند. هر بانک اسکناس‌های مخصوص خودش را منتشر می‌کرد که با اسکناس‌های منتشرشده از سوی رایش‌بانک با توجه به قیمت اسمی روی اسکناس قابل معاوضه بود.

بانک مرکزی می‌توانست اسکناس‌های این بانک‌های کوچک محلی را به عنوان ذخایر اولیه در خزانه خود نگهداری کند. در حقیقت هر یک از بانک‌های جدید یک بانک مرکزی سایه‌ای بودند. آنها اعتباراتی را خلق می‌کردند که در ترازنامه رایش‌بانک نمی‌آمد و اسکناس‌های منتشرشده از سوی آنها نیازی به ذخیره قانونی نداشت. البته رئیس بانک مرکزی آلمان این برنامه را مورد انتقاد قرار داد و اظهار داشت که این‌گونه انتشار پول که پشتوانه‌ای ندارد و برای آن ذخیره قانونی نیز در نظر گرفته نشده است تورم را به وجود خواهد آورد. اما به حرف‌های او توجهی نشد و اعتراض او به این برنامه رد شد. در سال 1891 آلمان درگیر یک جنگ کوتاه شد و با توجه به سناریویی که طراحی شده بود پیروز جنگ شد. حاکمیت آلمان این‌گونه فرض می‌کرد که گذار از استاندارد طلا موقتی است و بعد از جنگ، مجدداً به استاندارد طلا بازخواهد گشت و بانک‌های محلی کوچکی که تازه تاسیس شده بودند نیز از جریان اقتصاد کنار گذاشته خواهند شد. برای همین نسبت به پیامدهای تورمی که رئیس رایش‌بانک به آنها اشاره داشت بی‌توجهی می‌کرد. رایش‌بانک همیشه اصرار داشت که باید از این کار خودداری شود تا اعتماد به پول ملی آلمان حفظ شود اما گوش حاکمیت آلمان به این حرف‌ها بدهکار نبود. با توجه به اینکه بانک مرکزی مسوول تامین مالی هزینه‌های جنگ از طریق اعتباردهی با حمایت آلمان شده بود، کارکردی که برای 1200 جعبه سکه تعریف شده بود تغییر کرد. قرار شد که این سکه‌ها به بانک مرکزی منتقل شود و رایش‌بانک در ازای دریافت این سکه‌ها اسکناس تحویل دولت دهد و ذخایر طلای خود را نیز تقویت کند.

وقتی که ارتش آلمان در 4 آگوست 1914 به سمت بلژیک حرکت کرد یکسری از قوانین که قرار بود بسیج مالی آلمان را سازماندهی کند تصویب شد. این قوانین شامل همه ابزارهای پولی و مالی که برای تامین مالی جنگ مورد نیاز بودند می‌شد. پیش‌نویس قوانین با جزئیات نوشته شده بود و مقامات رسمی دولت و نمایندگان پارلمانی، روز قبل از 4 آگوست روی روند اجرای این قوانین توافق کرده بودند تا به سرعت رای‌گیری در مورد این قوانین انجام شود. اقدامات غیررسمی برای بسیج مالی قبل از 4 آگوست آغاز شده بود. طی جولای 1914 که ترس از عدم توانایی تامین مالی جنگ در آلمان زیاد شده بود، بانک مرکزی این کشور عرضه پول را افزایش داد. همچنین ذخایر طلای امپراتوری که معادل 240 میلیون مارک ارزش داشت 2 آگوست 1914 به بانک مرکزی انتقال داده شد. همان‌طور که اشاره شد، از آنجا که رایش‌بانک به عامل مالی دولت تبدیل شده بود استاندارد طلا نیز به تعلیق درآمده بود. در این شرایط بانک مرکزی و دولت آلمان امیدوار بودند که بتوانند مردم و کشورهای دیگر را متقاعد کنند ارزش پول ملی در خطر سقوط نیست. قانون جدید به بانک مرکزی اجازه می‌داد اوراق خزانه را به عنوان ذخایر ثانویه خود بپذیرد.

در سال 1914-1913 کل بودجه آلمان سه میلیارد مارک بود. این عدد در سال بعد به 9 میلیارد مارک، در سال مالی 1916-1915 به 26 میلیارد مارک، در سال مالی 1917-1916 به 28 میلیارد مارک و در سال مالی 1918-1917 به 52 میلیارد مارک رسید. البته طبق آمارهای رسمی دولت آلمان مخارج در سال 1919-1918 به 44 میلیارد مارک کاهش یافت زیرا جنگ پایان یافته بود. اگرچه گفته می‌شود که این عدد ساختگی است و باید بیشتر از اینها باشد. تا پایان سال 1918، پول در گردش به 33 میلیارد مارک رسیده بود که شش برابر سال 1913 بود. در سال 1918 شاخص قیمت نسبت به سال 1913 حدود 217 درصد رشد کرده بود و این در حالی بود که دولت آلمان از طریق تعیین سقف قیمت و سهمیه‌بندی، به شدت قیمت‌ها را کنترل می‌کرد. مردم نسبت به قیمت‌ها معترض بودند اما مشکل بزرگ‌تر این بود که در بسیاری از نقاط اصلاً کالایی برای خریداری وجود نداشت. تخمین زده می‌شود که تولید حقیقی ملی آلمان در سال 1914 نسبت به سطحی که در سال 1913 در آن بود حدود 90 درصد کاهش داشت. این عدد برای سال‌های بعدی 70 تا 80 درصد تخمین زده شده است.