دامی برای بخش خصوصی
واکاوی ریشه‌های تاریخی تشکل‌گرایی در بخش خصوصی
اتاق تجارت در دوران رضا شاه، با هدف حمایت از بازرگانان ایرانی و هدایت مناسبات تجاری درون ایران به سوی جریان‌های بازرگانی در خارج از کشور ایجاد شد، اما برخلاف آنچه انتظار می‌رفت این نهاد صنفی نتوانست به گونه‌ای مستقل و فارغ از مداخلات دولتی عمل کند. در این ناکامی علاوه بر سلطه‌جویی دولت پهلوی، تلاش بانیان نخستین اتاق برای جذب بودجه و حمایت دولت نیز موثر بود.
اتاق تجارت در دوران رضا شاه، با هدف حمایت از بازرگانان ایرانی و هدایت مناسبات تجاری درون ایران به سوی جریان‌های بازرگانی در خارج از کشور ایجاد شد، اما برخلاف آنچه انتظار می‌رفت این نهاد صنفی نتوانست به گونه‌ای مستقل و فارغ از مداخلات دولتی عمل کند. در این ناکامی علاوه بر سلطه‌جویی دولت پهلوی، تلاش بانیان نخستین اتاق برای جذب بودجه و حمایت دولت نیز موثر بود. بازرگانانی که به عنوان هیات موسس اتاق تجارت ایفای نقش می‌کردند، در تلاش بودند تا از همان آغاز اتاق تجارت را به عنوان نهادی متکی به منابع دولتی معرفی کنند که دولت موظف به حمایت مالی و تامین بودجه سالانه اداری آن باشد. بنابراین از همان ابتدا، دو جریان اصلی و قدرتمند در اتاق‌های بازرگانی شکل گرفت: جریان اول را بنیانگذاران اتاق تجارت تهران پایه‌گذاری کردند. آنها ماموریت اصلی اتاق را تسهیل فضای کسب‌وکار می‌دانستند و به دنبال تحکیم نهادهای آسیب‌دیده نظیر مالکیت و رقابت بودند. ادامه این جریان در حال حاضر، اتاق‌های بازرگانی را برج مراقبت آزادی‌های اقتصادی و مطالبه‌گر اصلاحات اقتصادی و همین‌طور دیده‌بان فضای کسب‌وکار می‌داند. جریان دوم به اندازه جریان اول ریشه‌دار و تاریخی نیست و از اواسط دهه ۵۰ پدیدار شده است. این جریان می‌گوید اتاق باید در برابر ساختار سیاسی، قدرت چانه‌زنی در هدایت منابع را داشته باشد. این جریان به تشکل‌هایی نظیر اتاق به‌مثابه ابزار چانه‌زنی با دولت می‌نگرد و معتقد است ماموریت اصلی اتاق باید هدایت منابع به سفره بخش خصوصی باشد. ریشه شکل‌گیری این جریان به دهه ۵۰ برمی‌گردد؛ آنجا که قیمت نفت افزایش قابل‌توجهی یافت و متناسب با آن جهت‌گیری اقتصاد سیاسی در توزیع درآمدهای نفتی تغییر کرد. به این ترتیب طبقه جدیدی در بخش خصوصی شکل گرفت که انگیزه‌اش انباشت سرمایه از راه تولید و تجارت نبود. این طبقه نوظهور تلاش زیادی کرد تا از توزیع درآمدهای نفتی سهم ببرد و به نوعی همسفره دولت در رانت‌های نفتی شود. این طبقه رفته‌رفته قدرت گرفت و برای آنکه توان چانه‌زنی‌اش را با دولت به عنوان مقسم درآمدهای نفتی همواره حفظ کند، از تشکل‌گرایی استفاده ابزاری کرد. دولتمردان نیز به درستی به این دوگانگی دیدگاه پی برده‌اند و به همین دلیل است که مدام به نقد پارلمان بخش خصوصی می‌پردازند و می‌گویند از اتاق صدای واحدی شنیده نمی‌شود. در این پرونده بر آن هستیم تا با واکاوی ریشه‌های تاریخی تشکل‌گرایی در بخش خصوصی، به این پرسش پاسخ دهیم که هدف تجار از تشکیل اتاق تجارت تهران چه بود و بعدها چرا اتاق‌های بازرگانی مسیری متفاوت را در پیش گرفتند؟
بخش خصوصی به مثابه یک نهاد
رابطه تجار با حکومت قاجار تا پیش از آغاز عصر امتیازات، رابطه‌ای دوسویه با حفظ منافع دو طرف بود، اما پس از آن بازرگانان سنتی به محاق فرو رفتند و در مقابل زرق و برق چشمگیر تمدن غرب و صنعتگران مدرن به سایه رانده شدند. در اواخر دوره ناصری، بازرگانان که منافع خود را در خطر می‌دیدند در تکاپوی احیای قدرت پیشین، خواهان تاسیس مجلس وکلای تجار شدند که نخستین تشکل رسمی بخش خصوصی به حساب می‌آید.
در دوران مشروطه، تجار از یک‌سو به تقویت ساختارهای درونی و ایجاد تشکل‌های منسجم برای حمایت از منافع طبقاتی خود روی آوردند و از سوی دیگر در تغییرات سیاسی و استقرار تجدد آمرانه با اصلاحات سیاسی جدید همسو شدند. آنها این حرکت را با ایجاد تشکلی با عنوان «هیات اتحادیه تجار» یا «اتحادیه تجار» در سال 1298 خورشیدی آغاز کردند که به لحاظ سازمانی بسیار نظام‌مند و دارای ساختار تشکیلاتی دقیق و مشخص در تهران و شهرستان‌ها بود. اتحادیه تجار، مقدمه تشکیل اتاق تجارت تهران بود. اتاق تجارت تهران حیات خود را در شانزدهم مهرماه 1305 خورشیدی به ریاست حاج محمدحسین امین‌الضرب آغاز کرد. رضاشاه نماد استبداد مدرن ایرانی، دخالتی بی‌حد و حصر در کلیه امور کشور از جمله اقتصاد داشت. او با استفاده از نیروی نظامی دست به سرکوب مخالفان زد و از سوی دیگر، یک رشته «اصلاحات» به نام «تجددطلبی» که سابقه فکری در انقلاب مشروطیت داشت، مدنظر قرار داد. قوانین تجاری که در دوره پهلوی اول به تصویب رسید، قطعاً تجار را بیش از هر دوره دیگر به دولت محتاج و تحت سلطه آن قرار می‌داد. این دخالت طی حیات پهلوی اول، روزبه‌روز بیشتر می‌شد. قانون اتاق‌های تجارت در سال 1309 تصویب شد، پیش از تصویب این قانون، در سال‌هایی که فعالیت اتاق هنوز شکل قانونی به خود نگرفته بود، با آنکه در نظام‌نامه هیات وزرا محدودیت وجود داشت، اتاق بدون درخواست دولت و به‌طور مستقیم نظر خود را راجع به مسائل تجاری و قوانین دولتی ابراز و پیشنهادش را برای رفع مشکلات تجار ارائه می‌کرد. حتی در برخی مواقع دیده می‌شد که اتاق همچون نهادی مستقل با دیگر نهادها ارتباط برقرار کرده و نظرات خود را برای بهبود اوضاع تجاری مملکت عنوان می‌کرد، اسنادی از اعتراضات اتاق به تعرفه‌های گمرکی و لایحه حداقل و اکثر گمرکات، در این دوران دیده می‌شود که مشابه آن در دوره‌های دیگر اتاق تجارت کمتر دیده می‌شود. در مهر 1309 خورشیدی، مجلس شورای ملی، تاسیس 36 اتاق جدید در شهرهای بزرگ را تصویب کرد، اما سال بعد با وضع قانون انحصار تجارت خارجی، کنترل صادرات و واردات کلیه کالاها را در دست گرفت و موجبات نگرانی و بدگمانی تجار را فراهم ساخت. اتاق‌های تجارت موجود را به حال تعلیق درآورد و اعضای آن را به همکاری در سازماندهی جدید تشویق کرد. بر اساس قانون انحصار تجارت خارجی، تجارت خارجی ایران در دست دولت قرار گرفت و حق واردات و صادرات کلیه محصولات طبیعی و صنعتی و تعیین موقتی و دائمی میزان آن، انحصاراً به دولت واگذار شد. در قسمت دیگری از این قانون، این اجازه به دولت داده شد که حق وارد کردن محصولاتی را که خود نمی‌خواهد مستقیماً عهده‌دار شود، توسط جوازهای خصوصی و تحت شرایط معین به اشخاص، یا موسسات مختلف تجاری واگذار کند. انحصار بازرگانی خارجی و ارز، در عمل به زیان طبقه بازرگان سنتی و به سود معدود شرکت‌های بازرگانی بزرگی که غالباً در سال‌های 1310 به بعد در تهران شروع به فعالیت کردند و از روابط با دولت سود می‌بردند، تمام شد که بیشتر وقت خود را به تعریف و تمجید سیاست‌های دولت می‌گذراندند. رضاشاه، در سال 1314 شمار اتاق‌ها را به 16 تقلیل داد و نظارت شدیدتری بر فعالیت‌های آنان اعمال کرد. طبق قانون جدید، انتخابات اتاق در دو مرحله برگزار می‌شد. در مرحله نخست تجار هر شهر تعداد سه برابر اعضای هیات نمایندگان، نامزدهایی را انتخاب می‌کردند که از میان آنان دولت یک‌سوم نامزدها را به کارمندی اتاق برمی‌گزید؛ و بدین ترتیب دولت، با کنترل شدید بخش خصوصی، فضا را بار دیگر بر تجار تنگ‌تر کرد.
دوران فترت
طی سال‌های 1320 تا 1332 که بسیاری از تاریخ‌پژوهان معاصر، آن را دوران فترت نامیده‌اند، دولت‌های زیادی تغییر کردند و نهادهای مختلفی چون «اتحادیه‌های کارفرمایان و کارگران» توانستند ظهور و رشد کنند. در این ایام چون دولت بیشتر به بازار احتیاج داشت، با تقاضای بازاریان موافقت می‌شد، اما اتاق تجارت به سبب تازه‌تاسیس بودنش نتوانست از خلأ قدرت دولت بعد از برکناری رضاشاه استفاده کند. با خروج رضاشاه از کشور، تجار و بازاریان که به وضع موجود اعتراض داشتند و از امتیازهای اعطایی دولت به نمایندگان اتاق تجارت محروم مانده بودند، خواستار تعطیلی بازار شدند. درخواست اصلی آنان، برگزاری انتخابات آزاد تک‌مرحله‌ای در اتاق بود. در پاسخ به اعتراضات، قانون جدیدی در سال 1321 به نام «قانون تشکیل اتاق بازرگانی» به تصویب رسید تا انتخابات به‌طور مستقیم انجام شود و اسم اتاق نیز به اتاق بازرگانی تغییر کند.سال‌های ملی شدن صنعت نفت روزهای پرتلاطم اتاق تهران بود. مصدق در مجلس چهاردهم به واگذاری امتیاز قماش، به گروهی از تجار متنفذ، اعتراض و از وزارت دارایی انتقاد کرد. بازاریان سنتی متوسط به حمایت از مصدق برخاستند و در سال 1328 زمینه ایجاد جبهه ملی با کمک بازاریان متوسط و روشنفکران و دانشجویان غیرکمونیست فراهم آمد. مصدق پس از انتخاب به سمت نخست‌وزیری، نیز به انحصار صادرات و واردات در دست تعداد معدودی از بازرگانان و اعضای هیات رئیسه اتاق با استفاده از رانت دولتی اعتراض کرد و همین امر محبوبیت او را در میان بازاریان سنتی تثبیت کرد.
با پایان مدت قانونی دوره چهارم اتاق در 18 فروردین 1330، دولت مصدق موضوع برگزاری انتخابات دوره بعدی اتاق را رد کرد و اتاق تعطیل شد. یک‌سال بعد، مصدق با استفاده از اختیارات تام خود، لایحه قانونی افزایش نمایندگان اتاق تهران از 15 نفر به 30 نفر را تهیه کرد و به این ترتیب نمایندگان اصناف، پیشه‌وران، صنایع و شرکت‌های حمل‌ونقل، بیمه، بانک ملی و وزارت اقتصاد نیز به عضویت هیات نمایندگان اتاق درآمدند.
سال‌های قدرت و توسعه
پس از سقوط دولت مصدق، کابینه زاهدی انجمن بازرگانان، اصناف و پیشه‌وران را غیرقانونی شناخت و طبق قانون جدید اتاق مصوب 7 دی‌ماه 1333 انتخابات اتاق به صورت تک‌مرحله‌ای در اختیار بازرگانان قرار گرفت و دوره پنجم اتاق تهران پس از قریب به چهار سال فترت در دوره سپهبد زاهدی در روز پنجشنبه پنجم اسفند 1333 با حضور وزیر اقتصاد ملی افتتاح شد. رئیس اتاق طی نطقی علت اصلی این فترت طولانی و بی‌سابقه را تمایل و تصمیم دولت در اداره امور بازرگانی و اقتصادی به اراده شخصی و بدون مشورت با یک دستگاه قانونی عنوان کرد. تا پایان دوره نخست‌وزیری زاهدی در سال 1334، اتاق بازرگانی توانست به عنوان نهادی مستقل‌تر نسبت به سال‌های پیش از آن عمل کند و در تصمیم‌گیری‌های سیاسی نقش داشته باشد، اما با قدرت گرفتن دولت و اجرای سیاست‌های مستبدانه شاه، درجه استقلال اتاق نیز مورد تهدید قرار گرفت. نیکپور رئیس اتاق به نمایندگی مجلس سنا و خرازی معاون او به نمایندگی مجلس شورای ملی انتخاب شدند و بدین ترتیب توانستند برای تامین منافع و پیشبرد خواسته‌های طبقه بازرگان متمول و مخالفت با قدرت حکومت و مدیران دولتی، از مجلسین استفاده کنند. اتاق تبدیل به سازمان تقریباً مستقل بازرگانان متمول شده بود که در تنظیم سیاست اقتصادی نقشی فعالانه داشت، اما عبدالحسین نیکپور در جشن 30سالگی اتاق در اسفند 1335، یک سال پیش از موعد قانونی به دلیل بیماری از ریاست اتاق کناره‌گیری کرد. بنا بر اظهارات اکبر لاجوردیان «به نیکپور گفته شد که دیگر نباید برای ریاست اتاق کاندیدا شود». بنابراین او جانشین خود را انتخاب کرد و این نشانه بارز افول استقلال اتاق بود که دولت می‌توانست رئیس پرقدرتش را به راحتی کنار بگذارد. پایان دوره نیکپور، پایان اقتدار نسبی اتاق نیز به شمار می‌آید. در دوره ریاست او، وزرا برای پاسخگویی به اتاق دعوت می‌شدند، اما بعد از آن، آنها مجبور نبودند به گفته‌های رئیس اتاق گوش بسپارند. در سراسر ریاست نیکپور، اتاق دارای قدرت بود و می‌توانست وزرای مربوطه، به‌خصوص وزیر کار و وزیر صنایع و معادن را احضار کند، اما به تدریج که دولت‌ها قوی‌تر می‌شدند، اتاق ضعیف‌تر می‌شد.
اتاق بازرگانی در سال‌های آشفته از رکود اقتصادی و نزاع سیاسی از 1332 تا 1342 خورشیدی، به عنوان گروه متنفذ، برخی امتیازات ویژه خود را حفظ کرده بود و با موفقیت عمل می‌کرد، اما پس از انقلاب سفید و برکناری علی امینی، قدرت در قبضه دستان محمدرضا درآمد. رفته‌رفته دولت تسلط بیشتری بر امور پیدا کرد و به همین میزان از قدرت نهادهای مدنی کاسته شد و محمد خسروشاهی تا سال 1348 با حمایت دولت به عنوان رئیس اتاق تهران انتخاب شد و دو دوره در این پست باقی ماند. این انتخاب، نقطه پایان فصل قدرت اتاق بود. مدت چندان زیادی از این انتخابات نگذشته بود، که فدراسیونی از اتاق‌های بازرگانی کشور با فعالیت وزارت اقتصاد به وجود آمد تا فعالیت‌های اتاق‌های محلی را هماهنگ کند و فدراسیون ملی را شکل دهد.
پیروزی صنعت بر تجارت
هنگامی که جعفر شریف‌امامی در کابینه دکتر اقبال، عهده‌دار وزارت صنایع و معادن بود، برای توسعه صنایع و تولیدات کشور، پیش‌نویس طرح تشکیل اتاق صنایع و معادن کشور را مطرح ساخت. این طرح با مخالفت سناتور نیکپور و یارانش مواجه شد. در نهایت با تلاش‌های طاهر ضیایی که در کابینه علم وزیر صنایع و معادن شد، در مهرماه 1341 مورد تصویب هیات دولت قرار گرفت و در همان سال، اتاق صنایع و معادن کشور توسط 30 نفر از صاحبان صنایع و معادن کشور تشکیل و شریف‌امامی به‌عنوان نخستین رئیس اتاق برگزیده شد. در حقیقت انتخاباتی برای ریاست شریف‌امامی برگزار نشد و او به این مقام منصوب شد. در طول دوره ریاست شریف‌امامی کسی بر اتاق تحمیل نمی‌شد. بنابراین می‌توان نتیجه گرفت که قدرت اتاق و ارتباط آن با دولت به قدرت رئیس اتاق نیز مربوط بود. در سال 1343 مجلس قانونی را تصویب کرد که بر اساس آن، اجازه تشکیل اتاق را می‌داد. شریف‌امامی در سال 1346 از ریاست اتاق استعفا کرد و طاهر ضیایی جانشین او شد.
از سال 1341 تا 1348، دو اتاق بازرگانی و صنایع و معادن به‌طور مستقل کار می‌کردند. آخرین رئیس اتاق بازرگانی محمد خسروشاهی و اتاق صنایع و معادن مهندس شریف‌امامی بود. در زمان وزارت هوشنگ انصاری در بهمن‌ماه 1348«اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران» با ادغام اتاق‌های بازرگانی تهران و شهرستان‌ها و اتاق صنایع و معادن ایران تاسیس شد. این رویداد را شاید بتوان پیروزی بخش صنعت بر بخش بازرگانی در اتاق به حساب آورد. تاسیس این اتاق در جهت تسهیل امور تجار، بازرگانان و صاحبان صنایع بود. بنابراین اتاق سعی می‌کرد به هر نحو در مواجهه با وزارت اقتصاد و سایر نهادهای اقتصادی مرتبط که در سیاستگذاری و اجرای اقتصادی دخالت دارند، منافع تجار را حفاظت کند. یکی از عوامل تاثیرگذار بر شرکت تجار در انتخابات هیات رئیسه اتاق، نقش آنان در تعامل اتاق و وزارت بازرگانی در تعیین سهمیه واردات و صادرات بود. در اتاق کمیته‌هایی وجود داشت که هرساله در مورد سهمیه‌های وارداتی، نظر خود را به وزارت بازرگانی منعکس می‌کردند، اگرچه تبدیل این نظرات به سیاست‌ها، بستگی به عوامل دیگری از جمله قدرت اتاق در آن دوره تصمیم‌گیری داشت. اعتراضات تعدادی از بازاریان در دیدار با کاظم خسروشاهی وزیر بازرگانی در سال 1356 به برخی مجوزهای صادرات و واردات، نشان می‌دهد گروهی از تجار نتوانستند از طریق اتاق، منافع خود را نمایندگی کنند و دست به سوی دولت دراز کردند. از سوی دیگر، حضور در اتاق، اگرچه منافع همه را دربر نمی‌گرفت، اما می‌توانست فرصت مناسبی باشد تا در تعامل با مسوولان اقتصادی از سرمایه‌گذاری‌های خصوصی دفاع کند.
اتاق زیر سایه نفت
پس از سال 1352، با افزایش بی‌رویه قیمت نفت، طبقه نوظهوری در اقتصاد ایران به وجود آمد که نه بازرگان بود و نه سرمایه‌دار، «طبقه‌ای رانت‌خوار». سرمایه‌گذاری نسبتاً بالای خصوصی به ویژه از سال 1352 به بعد، نتیجه سیاست دولت در انتقال قسمت بزرگی از عواید نفت به وابستگانش از طریق وام‌های کم‌بهره و کمک‌های دیگر بود. دریافت‌کنندگان نیز این اعتبارات را «سرمایه‌گذاری» می‌کردند و از سود سرشاری بهره‌مند می‌شدند و کهنه‌کارانی که مدت‌ها در این‌گونه کارها شرکت داشتند، صرفاً این هدایای دولتی ـ نفتی را جایگزین سرمایه خود می‌کردند و سرمایه‌شان را در معاملات زمین و مستغلات به کار می‌انداختند یا برای اجتناب از مخاطرات اجتماعی ـ سیاسی، در خارج سرمایه‌گذاری می‌کردند. «سیاست نوظهور واگذاری سرمایه» یعنی عواید نفت، به وابستگان دولت، جانشین نهاد سنتی واگذاری مستقیم زمین به آنان شد: دولت هنوز انحصارگر منابع اقتصادی مالی‌ای بود که امتیازات آن را به هرکس که می‌خواست می‌داد و پس می‌گرفت.در این دوران، قدرت اتاق در کنترل انتخابات روزبه‌روز کمتر می‌شد. در برخی انتخابات وزیر اقتصاد در مورد اسامی کاندیداها نظر داشت. در برخی از انتخابات‌ها حتی نصیری رئیس ساواک دخالت می‌کرد و کسانی را که با آنها در برخی فعالیت‌های اقتصادی شریک بودند، در لیست هیات رئیسه می‌گنجاندند. از همه مهم‌تر اینکه رئیس اتاق نیز باید با نظر شاه انتخاب می‌شد. به‌رغم آرزوهای تجار و صاحبان صنایع برای داشتن نهادی مستقل که منافع آنان را حمایت کند، عوامل متعددی که مهم‌ترین آن دخالت روبه گسترش دولت بود اجازه نداد این مساله محقق شود. به‌طور مثال در اواخر حکومت پهلوی اتاق اصناف به سازمانی متمرکز برای اجرای سیاست‌های دولتی و انتخابات تبدیل شده بود و علیه اصناف، پرونده‌های گرانفروشی درست می‌کرد. دخالت دولت و نقش مستقیم آن در سرمایه‌گذاری صنعتی طی دوران پهلوی از عوامل موثر تاسیس و گسترش صنعت در ایران بود. بخش خصوصی با سرمایه‌ها و امکانات محدود اولیه توانایی لازم در ایجاد صنایع سنگین را نداشت و دولت در سراسر این دوره با در دست داشتن درآمد نفت، نقش رهبری و تعیین‌کننده خود را در ایجاد نهادها، موسسات صنعتی، اقتصادی، مالی و نیز سیاسی حفظ کرد. رشد و گسترش فزاینده دستگاه‌های دولتی و دخالت روزافزون و بی‌کنترل آنها بر امور اقتصادی کشور، موجب پیدایش یک غول اقتصادی غیرمسوول شده بود که در پشت نما و در سایه حمایت‌های آن بخش خصوصی در بعضی از رشته‌های اقتصادی رشد و رونقی رانتی پیدا کرده بود. درآمد نفت که در واقع از راه‌های غیرسرمایه‌دارانه به دست می‌آمد، در دهه پایانی حکومت پهلوی، همچنان منبع اصلی انباشت سرمایه را تشکیل می‌داد. وجود یک درآمد کلان متکی بر اقتصاد تک‌محصولی، هر چند موجب رشد سریع‌تر نیروهای تولید شد، اما به نوبه خود به نامتعادل کردن و ناموزون‌تر کردن هرچه بیشتر اقتصاد کشور نیز منجر شد. از درآمد نفت در آغاز برای تامین اعتبار بودجه‌های عمرانی و محتملاً کسری بودجه مالی دولت استفاده می‌شد، اما به علت افزایش هزینه‌های بی‌بندوبار دولت، فساد درمان‌ناپذیر نهادهای سرمایه‌داری دولتی و خصوصی و پرورش یک طبقه بزرگ رانتی با تغذیه از محل این درآمد، دیگر حتی درآمد نفت به‌رغم سیر صعودی سرسام‌آورش، برای جبران کمبودهای بودجه و پر کردن کیسه‌ها کفایت نمی‌کرد و در واقع همین درآمد بی‌رویه بود که بخش خصوصی واقعی را که به دنبال اقتصاد آزاد بود، از میان برد.
