همه اسیر بوروکراسی بزرگ

رئیس‌جمهور حسن روحانی هفته گذشته با کنایه به اقتصاددانان بانک مرکزی به یکی از تحلیل‌های غلط آنها اشاره کرد: واردات طلا نه‌تنها باعث افزایش قیمت دلار نشد بلکه کاهش نرخ ارز را هم در پی داشت. نکته مهمی که در این یادداشت می‌خواهم برای جناب رئیس‌جمهور مطرح کنم این است که کارمندان و بوروکرات‌های زیردست ایشان به دلیل ساختار بزرگ بوروکراسی دولتی در ایران، فرآیندهای پیچیده تصمیم‌گیری جمعی و فرآیندهای سختگیرانه امور استخدامی کشور دارای نظرات علمی اقتصادی مستقل از جایگاه اداری خود نمی‌توانند باشند.

اقتصاددان یعنی چه؟

جاناتان گروبر، استاد اقتصاد دانشگاه ام‌آی‌تی آمریکا، از سال 2009 تا 2010 مشاور ارشد دولت در طرح اصلاح نظام سلامت اوباما بود. این طرح به یکی از چالشی‌ترین موضوعات بین حزب دموکرات و جمهوریخواه در دنیای سیاست ایالات‌متحده آمریکا تبدیل شد چون دولت از یک طرف با بحران بدهی روبه‌رو بود و از طرف دیگر در قالب این طرح می‌خواست نظام سلامت همگانی رایگان را با میلیاردها دلار بودجه توسعه دهد. در این میان، گروبر با پژوهشی گسترده با داده‌های انبوه خرد به این نتیجه رسید که این طرح دولت نمی‌تواند اهداف آن را برآورده سازد. پس از این، سخنرانی‌های متعددی طی چهار سال انجام داد و در برخی موارد با لحن نامناسبی در قبال رای‌دهندگان و نمایندگان پارلمان به این طرح انتقاد کرد که با دولت و پارلمان به اختلافات شدیدی خورد. نقش برجسته گروبر در تبیین برنامه سلامت همگانی را می‌توان از دلایل مهم انتخاب او توسط اکونومیست آن هم در صدر فهرست تاثیرگذارترین اقتصاددان جهان در سال 2014 دانست، چون با پژوهش خود در سیاستگذاری دخالت داشت و بدون توجه به آسیب‌ها و منافع سیاسی نظرش را مطرح کرد و از دیدگاه علمی خود دفاع کرد. جاناتان گروبر در جایگاه یک اقتصاددان در کنار دولت قرار داشت: چون ورود او به دولت، زمینه مطالعاتی‌اش را تغییر نداد؛ سال‌ها در دانشگاه در همین زمینه اقتصاد سلامت تدریس داشت و مدیر برنامه مراقبت‌های بهداشتی و سلامت در اداره ملی تحقیقات اقتصادی بود. حضور او در دولت، بر نتایج مطالعاتش چندان تاثیر نگذاشت. خروج او از دولت هم فقط بر مبنای پژوهش‌هایش در یک برنامه مشخص بود. او در این جایگاه، نظراتش را برای محافل علمی و عمومی منتشر می‌کرد و کاملاً شفاف بود که گروبر چه نظراتی دارد و این نظرات با حضور او در دولت و پارلمان تحت تاثیر قرار نمی‌گرفت. هر چند به خاطر توهین‌هایش مجبور شد در پارلمان عذرخواهی کند! آیا بوروکرات‌های اقتصادخوانده در جایگاه اقتصاددان قرار می‌گیرند؟ بوروکرات یا مدیر دولتی منصوب از سوی سیاستمداران، کسی است که در دولت حضور دارد تا دستورات مافوق را اجرا کند و منافع خود در اداره دولتی را از حداکثرسازی بودجه، پرسنل و امکانات اداره محقق سازد (طبق اقتصاد دیوانسالاری نیسکانن). بوروکرات‌ها می‌توانند در هر رشته‌ای تحصیل‌کرده باشند از جمله اقتصاد. در جایگاه بوروکراتیک، چندان تفاوتی ندارد که شما در چه رشته‌ای تحصیل‌کرده باشید. یک بوروکرات باید منافع اداره، یعنی بزرگ‌تر شدن آن را تامین کند وگرنه تحت فشار زیردستان و سیاستمداران، به علت بی‌عرضگی از دید آنها، در اداره دوام نمی‌آورد.

مدیران اصلی و میانی دستگاه‌های دولتی اقتصادی ایران مانند بانک مرکزی، سازمان برنامه و بودجه و وزارت امور اقتصادی و دارایی فقط در حالتی می‌توانند جایگاه اقتصاددان را برای خود حفظ کنند که نظرات تخصصی مشخص و منتشرشده‌ای پیش از ورود به مسوولیت داشته باشند، طی دوره مسوولیت خود اجرای همان نظرات را پیگیری کنند و در صورت وجود دستورات مغایر با این نظرات، مسوولیت بوروکراتیک خود را ترک کنند. طی سال‌های اخیر شواهد بسیار اندکی در این زمینه وجود دارد. اما شواهد متعددی وجود دارد از کسانی که در هر شرایطی همواره جایگاه بوروکراتیک خود را حفظ کرده‌اند. به غیر از ویژگی‌های رفتاری خود افراد، ساختار تصمیم‌گیری اقتصاد کشور نیز در ظهور و ماندگاری بوروکرات‌های اقتصاددان اهمیت دارد. نظام تصمیم‌گیری متمرکز که قدرت مسوولان رده‌بالا را چندان محدود و مشروط نکرده، تعدد مراکز تصمیم‌گیری در بوروکراسی بسیار وسیع، نیازهای عمومی متعدد بر دوش دولت که باید به سرعت از محل منابع بودجه و اعتبارات بانک مرکزی پاسخ داده شوند، سازوکارهای تصمیم‌گیری غیرشفاف و متداخل که امکان فرافکنی را هنگام پاسخگویی به مدیران دولت می‌دهد و سایر موارد در ایران سبب شده است که اقتصاددان به مفهوم مرسوم جهانی نتواند در دولت کار کند. برای اینکه بتوان تشخیص داد که اقتصادخوانده در دولت یک بوروکرات است یا یک اقتصاددان باید دقت کرد که از چه سخن می‌گوید: از اینکه به هر طریقی در راه خدمت به دولت بزرگ هیولایی می‌خواهد منابع مالی جدید (با مالیات، ارز، نفت، نرخ کالاهای دولتی و...) برای دولت فراهم کند یا از اینکه چگونه هزینه‌های بیهوده این دولت بزرگ مهار شود؟ آیا کارمندان اقتصادخوانده فقط به حقوق و مزایای خود فکر می‌کنند؟ یک کارمند باید دستور مافوق را اجرا کند و هیچ‌گاه نمی‌تواند در جایگاه اقتصاددان قرار بگیرد مگر اینکه روی حوزه‌ای تخصصی سال‌ها پژوهش کند، نتایج پژوهشی‌اش را در محافل علمی و عمومی منتشر کند و نظرات علمی درباره سیاست‌های خاص داشته باشد. کارمندان زیادی هم در دولت ایران هستند که اقتصاد خوانده‌اند از جمله در وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی و سازمان برنامه و بودجه. در این سه دستگاه اصلی اقتصاد ایران، افرادی با ویژگی اقتصاددان بسیار اندک هستند. اما کارمندانی اقتصادخوانده هستند که در تنظیم اسناد مهم اقتصادی سال‌هاست در هر شرایطی نقش دارند و جایگاه کارمندی خود را خوب رعایت می‌کنند مانند جناب محمد کردبچه، که در تمامی مراحل تنظیم و تصویب سند بودجه سنتی دولت نقش داشته است. اما برنامه‌ها و طرح‌های اقتصادی دولت آقای روحانی دقیقاً محصول کدام اقتصاددانان کشور است؟ اکنون که بیش از پنج سال از دولت رئیس‌جمهور حسن روحانی گذشته است راحت‌تر می‌توانند به این پرسش‌های زیر درباره نقش اقتصاددانان در برنامه‌ها و طرح‌های اقتصادی پاسخ دهند.

1- در تهیه و تصویب طرح تخصیص اعتبارات بانک مرکزی بابت فروش خودرو کدام اقتصاددانان کشور نقش داشتند؟ 2- در جلوگیری از تک‌نرخی شدن ارز طی سال‌های 1392 تا 1396 کدام اقتصاددانان کشور نقش داشتند؟ 3- در تنظیم روابط خارجی کدام اقتصاددانان کشور به شما و تیم دیپلماسی کشور مشاوره دادند؟ 4- در تهیه و تصویب قانون برنامه ششم توسعه چقدر اقتصاددانان نقش داشتند و چقدر بوروکرات‌ها؟ اگر به هر ماده آن توجه کنید منافع یک اداره کاملاً نمایان است. 5- آیا اقتصاددانان با شکل‌گیری بازار ارز متشکل (معاملات نقدی و آتی) مخالف هستند یا ادارات نفت و بانک مرکزی؟ 6- آیا نظرات علمی اقتصادی با شفافیت کامل بودجه دولت مخالف است یا اداره خزانه و برنامه و بودجه با آن مخالف‌اند. 7- آیا اقتصاددانان با تسهیل مجوزهای استاندارد و بهداشت با حفظ کیفیت نظارت مخالف‌اند یا اداره استاندارد و اداره غذا و دارو با آن مخالف‌اند. 8- آیا اقتصاددانان با واگذاری کامل شرکت‌های کوچک صنعتی و معدنی متعلق به شرکت‌های دولتی مخالف هستند یا اداره ایدرو و ایمیدرو با آن مخالف‌اند. 9- در تهیه و تصویب بودجه‌های سالانه چقدر اقتصاددانان نقش داشته‌اند؟ آیا تاکنون رئیس‌جمهور یکی از این بودجه‌ها را در جلسه‌ای با حضور اقتصاددانان مستقل ارزیابی کرده است؟ 10- کدام اقتصاددانان به رئیس‌جمهور گفته‌اند که نقدینگی، تورم و بی‌ثباتی اقتصادی ایجاد کند و شفافیت، پاسخگویی، مشارکت عمومی، محیط کسب‌وکار، استقلال بانک مرکزی، کیفیت بودجه‌ریزی، تمرکززدایی و رقابت سالم را بهبود ندهد؟

استادان اقتصاد کشور که در دولت حضور ندارند و نظرات خود را با آزادی بیشتر برای رفع ناکارآمدی دولت مطرح می‌کنند انگشت‌شمار هستند از جمله مانند جناب دکتر موسی غنی‌نژاد یا در موسسه‌ای مستقل از دولت اظهارنظر می‌کنند مانند جناب دکتر فرشاد مومنی (هر چند عضو هیات علمی دانشگاه دولتی هستند) و البته اقتصاددانان خارج از کشور. بسیاری از افراد اقتصادخوانده یا کارمند دولت هستند یا در دانشگاه دولتی عضو هستند یا از دولت پروژه مطالعاتی می‌گیرند. در این شرایط، همواره در چارچوب الزامات اداری پژوهش و اظهارنظر می‌کنند. رئیس‌جمهور و سایر مسوولان دولتی نیز به دلیل بزرگی دولت و پیچیدگی‌های آن، شرایط بهتری ندارند و در حلقه‌های بوروکراتیک تصمیم می‌گیرند و اظهارنظر می‌کنند. با این تفاوت که در دنیای سیاست، «حتی یک هفته هم طولانی‌مدت است» و اگر چند سال پیش از اقتصاددانان تعریف کرده باشند لزومی ندارد که بعد از گذشت صدها هفته، باز هم تمجید کنند!