جزیره‌های سیاستگذاری
چرا سیاستگذاران خواسته‌ها و مطالبات مردم را نادیده می‌گیرند؟
روزگار امروز مردم، حکایت آن کسی است که داشت از بی‌نوایی می‌مرد و دیگری به او زردک تعارف می‌کرد. شاید این مثل اغراق‌آمیز به نظر برسد اما اگر صدای گلایه‌ها و نارضایتی مردم در شبکه‌های اجتماعی و محافل عمومی را خوب بشنویم گویای چیزی جز این نیست.
روزگار امروز مردم، حکایت آن کسی است که داشت از بی‌نوایی می‌مرد و دیگری به او زردک تعارف می‌کرد. شاید این مثل اغراق‌آمیز به نظر برسد اما اگر صدای گلایه‌ها و نارضایتی مردم در شبکه‌های اجتماعی و محافل عمومی را خوب بشنویم گویای چیزی جز این نیست. مردم خسته‌اند، نگرانند، ناامیدند و منتظرند سیاستگذاران برای رفع این دغدغه‌ها و نگرانی‌ها گامی بردارند اما به نظر نمی‌رسد دغدغه سیاستگذار، رفع این پریشانی‌ها باشد. دولتمردان و سیاستمدارانی که پشت میز می‌نشینند و طرح و برنامه امضا می‌کنند یا قانونگذارانی که به سیاست‌ها رای موافق و مخالف می‌دهند کمتر به خاطر دارند که دغدغه واقعی مردم چیست و از برگزیدگان خود چه می‌خواهند و شاید به همین دلیل است که عزمی جدی و همتی والا برای حل ساده‌ترین مشکلاتی که جامعه را ضربه‌فنی کرده، دیده نمی‌شود.
سخن‌ها همه شیرین است. برخی به مردم اطمینان می‌دهند که تمام عزم خود را برای حل مشکلات مردم جزم کرده‌اند. برخی معتقدند اساساً مشکلات زاییده توهمات است و وجود خارجی ندارد! سایرین هم شعارهای خنثی می‌دهند و می‌گویند تهدیدها به فرصت تبدیل خواهد شد و به سلامت از دوران سخت خواهیم گذشت. اما آیا دولتمردان و نمایندگان مجلس هم از سختی که در زندگی روزمره مردم و گروه‌های اجتماعی جریان دارد سهمی می‌برند؟ به نظر نمی‌رسد که پاسخ این سوال مثبت باشد. آنها در روزهای انتخابات، به حضور و رای مردم نیاز داشتند، حماسه‌ها باید تکرار می‌شد؛ اما رای‌دهندگان حالا باید کنار بنشینند، ریاضت پیشه کنند و دم برنیاورند. سیاستگذاران اولویت‌های دیگری دارند که احتمالاً افکار عمومی از درک آن عاجز است!
بدتر آنکه فضای مناسبی برای گفت‌وگو میان سیاستگذار و مردم وجود ندارد. صداها به جایی نمی‌رسد. رسانه‌ها در بهترین حالت می‌کوشند کژدار و مریز مدافع حقوق مردم و حامی اقدامات سیاستمدار باشند اما لای چرخ معیشت و آزادی بیانشان آنقدر چوب هست که فریادشان به جایی نمی‌رسد.
مشکل دیگری را هم به این ملغمه بیفزایید. خواسته‌ها و مطالبات مردم و گروه‌ها آنقدر متفاوت و مختلف است که رنگ یکپارچگی و همسویی پیدا نمی‌کند. به جز اقتصاد و بحرانی که سفره‌ها را کوچک و دست‌ها را تنگ کرده و بیشترین اجماع بر سر آن وجود دارد، سوژه دیگری نمی‌توان یافت که به آرزو و مطالبه گسترده مردم تبدیل شده باشد و موجش آنقدر قدرتمند شود که سیاستگذار را به سمت اصلاحات براند. برخی به دنبال حقوق حداقلی گروه خود هستند: زنان، معلولان، معلمان و کارگران از ازل تا ابد در این گروه‌اند. برخی دیگر شاکی از فسادند و مال‌باخته و زندگی بربادرفته، در برابر دیوان عدالت و نهاد جمهوریت و بهارستان قانونگذاری، فریاد عدالت‌خواهی سر می‌دهند. آنها هم چندان دیده نمی‌شوند. بخش کوچکی هم آرمان‌های بزرگ‌تری دارند و در جست‌وجوی حمایت از محیط زیست و آزادی بیان و آزادی تجارت و باز شدن گیر و گرفت‌ها از پای کلام و کسب‌وکارشان هستند. ظاهراً تنها دغدغه و درد مشترک افکار عمومی این روزها، دلار است که گویی آن هم رو به فراموشی می‌رود.
از این تصویر که بگذریم، آنها که با رای مردم بر کرسی و صندلی ریاست و مدیریت و نمایندگی تکیه کرده‌اند اما، گویی فراموش کرده‌اند که سیاست عمومی بدون واژه «عموم» هرگز معنا پیدا نمی‌کند. برعکس، به نظر می‌رسد بر مبنای اولویت‌ها و منافع و صلاحدیدهای غیرعمومی، در جزیره‌ای نشسته‌اند و مشغول تعیین سیاست‌های عمومی‌اند. دردهای مردم اما، چرا نادیده گرفته می‌شود؟
فراموش‌شدگان همیشگی
شکاف عمیقی بین انتظارات ما از یک دولت منتخب و عملکرد واقعی دولتمردان وجود دارد. رای‌دهندگان به وضوح می‌بینند که برخی سیاستگذاران دیگر «از مردم، با مردم، و برای مردم» نیستند بلکه مسیر کنار گذاشتن رای‌دهندگان را در پیش گرفته‌اند. مردم احساس می‌کنند سیاستمداران بیش از هر زمان دیگری دور از دسترس شده‌اند و سیاستمداران نیز دریافته‌اند که مشارکت و حمایت مردم دیگر شباهتی به گذشته ندارد. به همین دلیل است که شکاف بین مردم و آنها نگرانشان کرده است.
برای تسلای کسانی که نگران غیبت مردم در عرصه سیاستگذاری عمومی هستند، چیزی وجود ندارد. نه فقط در ایران، که در سراسر دنیا شواهد نشان می‌دهد «خودی‌ها و درونی‌ها» و «رایزنی‌ها و لابی‌گری‌های پشت پرده» جایی برای ورود دغدغه‌ها و اولویت‌های مردم باقی نگذاشته است و البته تاریخ سیاست نیز نشان می‌دهد نفوذ مردم در سیاست رو به کاهش است: سیاستگذاران در طول تاریخ همواره جزیره‌های دور از دسترسی بوده‌اند و باقی مانده‌اند!
کارشناسان می‌گویند مردم به وضوح نقش محدود و اندکی در خروجی‌ها و نتایج سیاسی دارند. حتی برگزاری انتخابات شفاف نیز به تغییر چنین روندی منجر نشده است. مردم در جهت دادن به سیاستگذاران و هدایت آنها به سمت حل مشکلاتشان موفق نبوده‌اند. ظاهراً کمتر مساله‌ای در سیاست‌ها وجود داشته که افکار عمومی توانسته باشد بر نتایج سیاسی سلطه یابد. تاریخ‌نویسان علم سیاست می‌گویند، گروه‌های ذی‌نفع معمولاً نقش موثرتر و مداومی در تمام این حوزه‌ها ایفا می‌کنند.
مطالعه‌ای که روی تاریخ سیاست در ایالات متحده صورت گرفته نشان می‌دهد عواملی همچون شاخه حکمرانی (governing branch)، گروه‌های ذی‌نفع، مسائل کنگره، قوانین قبلی، پژوهش‌ها و رخدادها بیش از افکار عمومی بر تغییر سیاست‌ها تاثیر می‌گذارند. این بررسی نشان می‌دهد سلسله‌مراتبی در تاثیر این عوامل وجود دارد و عوامل داخلی (داخل مجموعه حاکمیت) بر سایرین غالب هستند. در این فهرست مهم‌ترین عامل تعیین‌کننده سیاست‌ها، عوامل مربوط به شاخه حاکمیت (به ویژه ریاست‌جمهوری) است. لابی‌گری و مدافعه گروه‌های ذی‌نفع، چانه‌زنی‌ها در کنگره و وابستگی به سیاست‌های قبلی (که ضرب‌الاجل مشخص دارند) در رتبه‌های بعدی تاثیرگذاری قرار دارند. حتی یافته‌های تحقیقات بیش از افکار عمومی بر تغییر سیاست‌ها تاثیرگذارند (البته بهتر است پژوهشگران چندان هیجان‌زده نشوند. یافته‌های تحقیقات مهم و موثر اغلب توسط نهادهای دولتی و گروه‌های ذی‌نفع دستکاری می‌شوند!)
تفکر جزیره‌ای سیاستگذاران البته چندان جدید نیست. در دهه‌های گذشته افکار عمومی همواره تاثیری کمتر از نهادهای سیاسی و گروه‌های ذی‌نفع داشته است. البته مطالعات نشان می‌دهد در دو دهه گذشته و به مدد ابداع رسانه‌های اجتماعی که فرصتی برای بلندتر شدن صدای مردم ایجاد کرده، تاثیر مطالبات مردم به تدریج افزایش یافته اما این افزایش چندان چشمگیر نبوده است.
تحلیلگران می‌گویند هر سیاستگذار در فرآیند تصمیم‌سازی به احتمال زیادی به نفع منطقه خود رای می‌دهد و هر حزب و جناح به احتمال بیشتر زمانی یک برنامه را تصویب می‌کند که بتواند در آینده اکثریت را ببرد. این دو واقعیت نشان می‌دهد رابطه‌ای بین سیاست‌ها و ایده‌ها یا منافع عمومی وجود ندارد. تنها گروه کوچکی از سیاستگذاران فعال، نتایج رای را پیش از تصمیم‌گیری ارزیابی می‌کنند و می‌سنجند. فقط این گروه هستند که به طور یکسان از حزب یا برنامه‌هایی که قبلاً گروهی را پیروز رقابت کرده، پیروی نمی‌کنند.
باید به خاطر داشته باشیم سیاستگذاری جزیره‌ای همیشه هم بد نیست. تحلیلگران می‌گویند مردم عموماً دمدمی و بی‌ثبات‌اند. امروز چیزی می‌خواهند و روز دیگر چیزی دیگر. به علاوه در بسیاری موارد از دانش و بصیرت لازم برای درک تصمیمات سیاسی و اقتصادی ضروری برای اصلاحات بی‌بهره‌اند. بنابراین در چنین مواردی بهتر است سیاستگذار به جای افتادن در دام فشار افکار عمومی یا مطالبات نابجا که مانع اصلاحات ضروری می‌شود، پشت درهای بسته تصمیم بگیرد و صداهای مخالف را نشنود. در واقعیت اما، همواره خلاف این رویکرد اتفاق می‌افتد. خواسته‌های مردم آنجا که باید شنیده شود، فراموش می‌شود؛ و آنجا که باید نادیده گرفته شود، از چشم تیزبین پوپولیست‌ها پنهان نمی‌ماند.
رادارهای ازکارافتاده
اگر هر اتفاقی این شانس را داشت که به واسطه تمرکز افکار عمومی و پوشش رسانه‌ای، سیاستگذاران را به جنب‌وجوش بیندازد، بحران ارز و آشفتگی بازارها در کشور در صدر این اتفاقات قرار می‌گرفت. تخلف گسترده موسسات مالی که سبب شد افکار عمومی به همدلی با مال‌باختگان بپردازد و فشار رسانه‌ها برای پیگیری مطالبات زیان‌دیدگان هم می‌توانست سیاستگذاران را به اصلاح رویکردها و سیاست‌های نادرستشان در قبال بانک مرکزی و نظام بانکی کشور وادارد. در این دوران پوشش گسترده رسانه‌ها از رانت بزرگ شکل‌گرفته پس از دونرخی شدن ارز و فساد و اختلال در بازار ارز و سکه بیش از هر زمان دیگری مشهود بود. مردم این بحران‌ها را نشان از چالش بزرگ‌تری می‌دانستند: ناتوانی دولت و سیاستگذار در مدیریت اقتصاد. و تصور آنان از سیاست بار دیگر تغییر کرد چراکه صدایشان شنیده نشد. مطالبات آنها نتوانست سبب اصلاح جدی رویکردهای سیاستگذار شود و خطاها همچنان تداوم یافت. دولتمردان مدام کوشیدند به مردم اطمینان دهند که شرایط تحت کنترل است اما نبود. آنها به سیاست‌های اشتباه خود ادامه دادند چراکه رادارهای رصد افکار عمومی ازکارافتاده بود و فراموش کردند که در پی این بی‌تدبیری چه بر سر جامعه می‌آید.
دانشمندان علوم سیاسی همواره «رخدادها»، «افکار عمومی» و «پوشش رسانه‌ها» را عناصر کلیدی تعیین اولویت‌های سیاستگذاران معرفی کرده‌اند. این عوامل گرچه سیاستگذاران را به تغییر سیاست‌ها وادار و ملزم نمی‌کند اما آنان را وا‌می‌دارد برای حل مشکلات یا مسائل خاص گامی بردارند. تحلیلگران علوم سیاسی اما، معتقدند این عوامل برباد رفته‌اند! بسیار بعید است که سیاستگذاران به جای برنامه‌ها و پیشنهادات خود و احزابشان به دنبال اولویت‌های عمومی باشند یا بر سر آن به توافق برسند. آنها به دنبال سیاست‌هایی هستند که «تصور می‌کنند» مهم است؛ خواه در اولویت افکار عمومی باشد یا نباشد. طرح‌های سیاسی که حافظ منافع جناحی آنهاست یا با ایدئولوژی حزبی‌شان همخوانی دارد به آسانی تصویب و اجرایی می‌شود. مشکل بزرگ‌تر آنکه، افکار عمومی و رسانه‌ها هم اغلب در ایجاد انسجام و یکپارچه‌سازی مطالبات ناموفق هستند. صداهای پراکنده، در صدای قدرتمند قدرت گم می‌شود و راه به جایی نمی‌برد.
گرچه رابطه سیستماتیکی در این زمینه یافت نشده، اما مثال‌هایی از تصویب قوانین مهم در تاریخ سیاست جهان وجود دارد که در پی رویدادها و جنبش‌های اجتماعی رخ داده است. به زعم تاریخ‌نگاران سیاست چنین مواردی در قیاس با آنچه انتظار می‌رود بسیار اندک است. به علاوه هرجا افکار عمومی و سیاست‌ها موفق شده‌اند سبب تغییر سیاست‌ها شوند، ردپایی از گروه‌های ذی‌نفع دیده می‌شود. اما خلاف این واقعیت، محقق نیست! عامل تعیین‌کننده مهم‌تر که از آن یادشده خطر جنگ و بحران است. این دو عامل بیش از سایرین سیاستگذاران را به تغییر یا اصلاح سیاست‌ها وادار کرده است.
ریاست یا تبعیت؟
آبراهام لینکلن می‌گفت: افکار عمومی همه چیز است. او تصور می‌کرد به عنوان رئیس‌جمهور ایالات متحده وظیفه دارد دریابد رای‌دهندگان از او چه می‌خواهند و به تناسب، به خواسته‌های آنان پاسخ دهد. به همین دلیل سوار بر اسب به میان مردم می‌رفت تا ببیند مطالبه افکار عمومی چیست. اما این روزها سیاستمداران به جای آنکه در میان مردم باشند یا از آنان جلوترند یا عقب‌تر! آنها عاشق این هستند که بگویند از افکار عمومی مطلع‌اند و افکار عمومی موافق با آنهاست اما در عمل، پیوسته خواسته مردم را نادیده می‌گیرند. حتی پوپولیست‌هایی مانند رئیس دولت نهم که به میان مردم می‌رفت و زیر باران نامه‌ها و درخواست‌ها و شکوائیه‌های مردم گم می‌شد، نتوانسته‌اند پاسخ درستی به مطالبات عمومی بدهند.
هرگز سیاستمداری پیدا نمی‌شود که بگوید من به جای «ریاست»، تبعیت می‌کنم. آنها از طریق مشاوران و مأموران خود و البته رسانه‌ها از خواست مردم مطلع می‌شوند اما برای طفره رفتن از پاسخ به مطالبات عمومی توجیهات زیادی دارند. می‌گویند مردم اشتباه می‌کنند. حوزه‌های مختلفی وجود دارد که ادراک مردم از مسائل ممکن است با واقعیت همخوانی نداشته باشد. برای مثال افکار عمومی ممکن است با افزایش قیمت انرژی مخالفت کند چراکه تصور می‌کند کشور روی ذخیره بی‌پایانی از منابع نشسته است. یا از دولت می‌خواهد حقوق‌ها را افزایش دهد یا مایل است نرخ ارز ثابت بماند. در حالی که از پیامدهای اقتصادی مطالباتش آگاه نیست و این به تصمیم‌سازی جزیره‌ای سیاستگذار وجاهت می‌بخشد. اما تمام داستان به این سادگی نیست.
برخی مسائل هرگز سیاستمدار را هیجان‌زده نمی‌کند: پیچیده است، پرهزینه است، یا به پیروزی او در انتخابات بعدی کمکی نمی‌کند! حتی وقتی شواهد زیادی وجود دارد که نشان می‌دهد مشکلی زندگی تعداد زیادی از افراد را تحت تاثیر قرار داده، آنها را دچار فقر بیشتر کرده یا فرصت‌های جدید را از آنها گرفته، باز هم آن مشکل در اولویت سیاستمدار قرار نمی‌گیرد.
واقعیت آن است که بسیاری از مسائل جامعه پیچیده، چندبعدی و مرتبط با یکدیگرند. نهادهای مدنی، شاخه‌های حکمرانی، فعالان و سیاستگذاران اغلب در اولویت‌گذاری، ترتیب‌بندی و تخصیص منابع برای حل این مسائل با چالش‌های متعددی روبه‌رو هستند. برخی از این مسائل آنقدر بزرگ است که ناگزیر به اولویت بدل می‌شود و برخی دیگر از جلب توجه سیاستگذار بازمی‌ماند. تحلیلگران می‌گویند این دسته دوم در مرکز توجه سیاستگذار قرار نمی‌گیرد نه به این خاطر که دارای اهمیت نیست، بلکه بدین علت که به درستی درک نمی‌شود. در بسیاری موارد سیاستگذاران فاقد شواهد و مستندات یا بینش کافی برای درک ابعاد و شدت و وخامت مشکلات هستند. این شکاف اطلاعاتی می‌تواند ناشی از ناکافی بودن تحقیقات، انعکاس ضعیف نتایج پژوهش‌ها، مداخله یا چانه‌زنی گروه‌های ذی‌نفع، بازنمایی محدود منافع گروه‌های اجتماعی، شکل نگرفتن فضای گفت‌وگو و ناشنیدن صداهای مختلف در جامعه باشد.
در برخی موارد نیز شواهد موجود است و به خوبی نیز به سیاستگذار منتقل می‌شود اما، منافع سایر گروه‌ها اجازه نمی‌دهد مشکلات و مطالبات جامعه و مردم در اولویت‌های سیاسی قرار گیرد. مطالعاتی که در برخی کشورهای در حال توسعه مانند اوگاندا و هند صورت گرفته نشان می‌دهد برخی از مسائل فاقد اولویت، در واقع در میان اقشار ضعیف، فقیر و در حاشیه مانده جامعه، از اهمیت بسیار جدی و عمیقی برخوردارند. مشکلاتی مانند معلولیت، نابرابری جنسیتی، خشونت، خدمات بهداشتی، نگهداری از سالمندان، فروش نوزادان و... از این جمله‌اند. گرچه سازمان‌های مردم‌نهاد و جنبش‌های اجتماعی برای برجسته کردن این مسائل و قرار دادن آن در اولویت سیاستمداران، گاهی موفق می‌شوند اما تاثیر آنها چندان که انتظار می‌رود نیست.
چالش مهم دیگر زمانی خود را نشان می‌دهد که این مسائل به اولویت سیاستگذار تبدیل می‌شود اما اجرایی شدن آن و پیاده شدن سیاست‌های تغییریافته دائم به بن‌بست برمی‌خورد! افرادی که سیاست‌ها را اجرا می‌کنند (بوروکرات‌های صف) و حتی گروه‌های مختلف اجتماعی که باید بپذیرند این تغییرات ضروری است و ارزش هزینه کردن و سرمایه‌گذاری دارد، از همراهی با آن خودداری می‌کنند. بدون این فرآیند مشروعیت‌بخشی، اجرا با شکست روبه‌رو می‌شود و شکاف بین سیاستی که نوشته شده و سیاستی که اجرا می‌شود تعمیق خواهد شد.
تهدید دموکراسی
عدم مشارکت سیاسی مردم، یکی از مهم‌ترین چالش‌های این دوران است. تئوری‌های زیادی در سبب‌شناسی این پدیده بیان شده تا دریابیم چرا مردم روزبه‌روز از دولت بیشتر فاصله می‌گیرند. پدیده‌ای که در ادبیات علوم سیاسی از آن به «شکاف میان حکومت و مردم» تعبیر شده است. برخی تحلیلگران بر این باورند که یکی از مهم‌ترین دلایل تعمیق این شکاف ناتوانی سیاستمداران برای توجه به افکار، عقاید و خواسته‌های واقعی مردمی است که به آنها رای داده‌اند.
در یک دهه گذشته و در سراسر جهان نارضایتی مردم از عملکرد دولت‌ها رو به فزونی گذاشته است. جنبش‌های اعتراض‌آمیز، کاهش مشارکت در انتخابات و وفاداری به احزاب و حمایت از افراطی‌ها و پوپولیست‌ها همگی علائم و تظاهرات این واقعیت‌اند. دلیل محتمل نارضایتی مردم که به بحث‌ها و گفتمان‌های سطح جامعه هم راه پیدا کرده است، شکست سیاستمداران در توجه کافی به دغدغه‌ها و مطالبات مردم و مسائلی است که برای جامعه اهمیت بسیار دارد. پژوهش‌ها نشان می‌دهد خروجی احزاب و دولت‌ها برای نگرش سیاسی مردم اهمیت زیادی دارد. مردم راضی‌تر خواهند بود اگر ببینند دیدگاه‌ها و اولویت‌های نخبگان سیاسی چیزی مشابه دیدگاه خودشان است. اولویت‌ها بسیار مهم و حیاتی هستند چراکه وقت و منابع در فرآیند سیاستگذاری محدود است. پس همسویی دیدگاه سیاستگذار و مردم در اولویت‌ها سبب می‌شود این منابع محدود به درستی و برای رفع مشکلات واقعی جامعه اختصاص یابد. عکس این جریان اما، می‌تواند به پایان ناخوشایندی منجر شود. مطالبات مردم روی میزها باقی می‌ماند و سیاستگذار اولویت‌های خودش را پی می‌گیرد و بدین ترتیب بر فاصله میان خود، دموکراسی و رای‌دهندگانش می‌افزاید. سیاستگذار اگر نگران دموکراسی است، باید پرونده‌های خاک‌خورده مطالبات عمومی را از آرشیوهای تاریک غبارگرفته بیرون بیاورد و با چند سیگنال کوچک به مردم نشان دهد با آنها تعارض منافع ندارد.
