راهبرد گم‌شده
چرا توان حل مساله قوه مجریه کاهش یافته است؟
اگر شرایط اقتصادی عموم مردم مناسب نباشد، این مساله به عنوان یک قید برای ابعاد دیگر حکمرانی مطرح می‌شود. در این صورت این شرایط در بعد سیاست داخلی، برای توزیع امکانات و فرصت‌های مختلف اجتماعی، اقتصادی و سیاسی یک قید و محدودیت محسوب شده که امکان ایجاد ثبات سیاست داخلی بدون توجه به این قید در بلندمدت امکان‌پذیر نیست. به علاوه این شرایط، برای سیاست خارجی نیز قیودی را تعریف می‌کند که چگونگی مواجهه با شرایط بیرونی باید در سازگاری با این قید تعریف شود.
فرهاد خان‌میرزایی/ تحلیلگر اقتصادی
اقتصاد ایران در شرایط کنونی با مجموعه‌ای از مسائل، چالش‌ها و ابرچالش‌های اقتصادی مواجه است. انباشتی از مشکلات اقتصادی ناشی از تصمیمات ساختار بوروکراتیک کشور طی دهه‌های گذشته حاکی از آن است که برآیند این تصمیم‌گیری نه‌تنها فاقد توان لازم برای مواجهه با مسائل و مشکلات بوده بلکه خود نیز به عنوان یکی از عوامل ایجادکننده مشکلات عمل کرده که نتیجه آن شکل‌گیری شرایط کنونی کشور در عرصه اقتصاد است. بر اساس تقسیم‌کار صورت‌گرفته در داخل نظام تصمیم‌گیری کشور، سیاستگذاری اقتصادی عمدتاً در حیطه اختیارات دولت قرار دارد و از این‌رو به طور معمول ارزیابی در خصوص چرایی ایجاد این مسائل با توجه به کیفیت نهاد دولت صورت می‌گیرد. یادداشت حاضر چرایی ضعف دولت در سیاستگذاری را در دو مولفه مورد ارزیابی اجمالی قرار می‌دهد. مولفه اول به نسبت نهاد دولت با سایر ارکان حاکمیتی می‌پردازد. مولفه دوم به سازوکار تصمیم‌گیری در درون دولت اختصاص دارد. نبود تابع هدف یکتا در دستگاه‌ها به منظور ایجاد سازگاری در ابعاد مختلف حکمرانی: اگر هدف از حکمرانی اقتصادی بهبود وضعیت اقتصادی تعریف شود در این صورت حکمرانی اقتصادی مستلزم وجود چارچوب سازگار از ارکان مختلف حکمرانی است. در یک دسته‌بندی کلی ارکان مختلف حکمرانی را می‌توان ذیل سه رکن حکمرانی اقتصادی، حکمرانی سیاست داخلی و حکمرانی سیاست خارجی طبقه‌بندی کرد. حکمرانی اقتصادی به دنبال بهبود در وضعیت اقتصادی آحاد مردم است. حکمرانی سیاست داخلی، چگونگی توزیع منافع اقتصادی و سیاسی در یک کشور را تعیین می‌کند که در صورت کارکرد صحیح آن، توزیع مناسب امکانات و فرصت‌های مختلف اعم از اقتصادی، سیاسی و اجتماعی را ایجاد می‌کند. حکمرانی سیاست خارجی نیز به دنبال تنظیم روابط کشور با سایر کشورها با هدف ایجاد امنیت و ثبات سیاسی است. هر یک از ارکان حکمرانی برای سایر ابعاد آن قیدها و محدودیت‌هایی را تعریف می‌کند که مجموعه این قیدها و محدودیت‌ها چارچوب کلان حکمرانی در یک کشور را شکل می‌دهد. کیفیت حکمرانی در هر کشور تا حد زیادی تابع چگونگی تشخیص و اولویت‌بندی نسبت به این قیود و محدودیت‌هایی است که ابعاد مختلف حکمرانی برای یکدیگر ایجاد می‌کنند. برای مثال اگر شرایط اقتصادی عموم مردم مناسب نباشد، این مساله به عنوان یک قید برای ابعاد دیگر حکمرانی مطرح می‌شود. در این صورت این شرایط در بعد سیاست داخلی، برای توزیع امکانات و فرصت‌های مختلف اجتماعی، اقتصادی و سیاسی یک قید و محدودیت محسوب شده که امکان ایجاد ثبات سیاست داخلی بدون توجه به این قید در بلندمدت امکان‌پذیر نیست. به علاوه این شرایط، برای سیاست خارجی نیز قیودی را تعریف می‌کند که چگونگی مواجهه با شرایط بیرونی باید در سازگاری با این قید تعریف شود.
آنچه کمک می‌کند تا سازگاری تصمیم‌گیری ذیل این قیود محقق شود وجود تابع هدف یکتا برای مجموعه ارکان حکمرانی کشور است. در واقع اگر یک تابع هدف یکتا وجود داشته باشد، مجموعه این قیدها و بده‌بستان‌های ناشی از آن ذیل این تابع هدف تعریف شده و همین امر کمک می‌کند تا هزینه‌ها و منافع ناشی از تصمیمات مختلف ذیل ابعاد مختلف حکمرانی دیده و سنجیده شده و خروجی سازگاری از تصمیمات را شکل دهد. به طور معمول با هدف بهبود در تحقق یکتایی در تابع هدف، در تقسیم کار صورت‌گرفته برای ارکان مختلف حاکمیت، نهاد دولت که حکمرانی اقتصادی را در اختیار دارد، در خصوص سایر ابعاد حکمرانی نیز از همکاری و هماهنگی لازم برخوردار بوده و همین امر کمک می‌کند تا این نهاد در پرداختن به مسائل مختلف امکان درک بده‌بستان تصمیمات مختلف را داشته باشد. این در حالی است که به نظر می‌رسد به دلیل آنکه تصمیم‌گیری نهایی در خصوص ابعاد مختلف حکمرانی ذیل عناصر متفاوتی از حاکمیت تعریف شده است و دولت به تنهایی عهده‌دار تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری در خصوص این ابعاد مختلف نیست، مجموعه قوا تابع هدف یکتایی نداشته و همین امر سبب شده است تا سازگاری تصمیم‌گیری با توجه به قیود و محدودیت‌های مختلف شکل نگیرد. در چنین شرایطی قدرت نسبی و عرفی نهادهای مختلف حاکمیت نسبت به یکدیگر تعیین‌کننده و شکل‌دهنده اهمیت و وزن هر یک از ابعاد حکمرانی نسبت به سایر ابعاد است.
این شرایط سبب می‌شود که نه‌تنها ارکان مختلف تصمیم‌گیر در خصوص ابعاد مختلف حکمرانی در چالش و اصطکاک با یکدیگر قرار گرفته و توان حاکمیت برای پرداختن به مسائل مختلف تحلیل رود، بلکه سبب می‌شود تا حیطه مسوولیت و پاسخگویی نهادهای تصمیم‌گیر مخدوش شود. به طور مثال اگر تصمیم‌گیری در خصوص مولفه سیاست خارجی خارج از حیطه دولت تعریف شود در این صورت دولت همواره به صورت پنهان یا آشکار مساله ناکارایی در حکمرانی اقتصادی را به عدم توانایی در تصمیم‌گیری در خصوص مولفه سیاست خارجی نسبت می‌دهد و همین امر سبب می‌شود که نه‌تنها پاسخگویی دولت در خصوص اقدامات و تصمیمات صورت‌گرفته کاهش یابد بلکه ممکن است به تدریج این جمع‌بندی راهبردی را در دولت ایجاد کند که مساله اصلی در خصوص بهبود حکمرانی اقتصادی تعاملات بیرونی است که این امر می‌تواند دولت را دچار غفلت در خصوص ابعاد مشکلات و مسائل داخلی کند و دولت را برای ارتقای کیفیت تصمیم‌گیری بی‌انگیزه و افسرده کند.
عدم ابتنای دیوانسالاری دولت بر شفافیت و کارایی: نظام دیوانسالاری دولت باید به گونه‌ای سامان‌دهی شده باشد که شفافیت و کارایی را نتیجه دهد تا بتواند چرخه تشخیص، تصمیم و اجرا را برای حل مسائل طی کند. به طور معمول ساختار دیوانسالاری دولت در دو لایه تعریف می‌شود. لایه اول و زیرین نظام کارشناسی است. این سطح از دیوانسالاری وظیفه پایش، شناسایی، ارائه تحلیل و راهکار برای حل مسائل مختلف اعم از اجتماعی، اقتصادی و سیاسی را بر عهده دارد. این لایه از نظام دیوانسالاری در شکل صحیح آن ذی‌نفع سیاسی و اجتماعی تصمیمات اتخاذشده نیست، بلکه نقش آن در واقع تصمیم‌سازی برای لایه دوم است که متشکل از مدیران کلان و تصمیم‌گیر است. نقش لایه دوم علاوه بر تصمیم‌گیری در خصوص مسائل طرح‌شده توسط لایه اول، تعیین راهبردهای کلان اداره کشور و همچنین شکل‌دهی به قواعد عملکرد لایه اول است. عملکرد صحیح این نظام دیوانسالاری مستلزم وجود یک لایه کارشناسی قوی، مستقل و باانگیزه در درون دولت برای بهبود کیفیت تصمیم‌گیری است. به گونه‌ای که پس از تعیین راهبردهای کلان توسط لایه مدیریتی، لایه اول و زیرین تصمیم‌سازی کرده و مبنای اتخاذ تصمیمات نیز ورودی‌های دریافت‌شده از نظام کارشناسی باشد. با این حال عوامل مختلف می‌تواند ارتباط این دو لایه را مخدوش کرده و سبب شود تا کیفیت دیوانسالاری کشور به جای ابتنا بر قواعد و انتظام مشخص که مرز مشخص بین این دو لایه را ترسیم کرده و مانع از دخالت مدیران کلان در نظام کارشناسی شود، متاثر از ویژگی‌های شخصیتی مدیران کلان باشد. در واقع به دلیل آنکه تصمیمات نظام کارشناسی ممکن است برای لایه مدیریتی هزینه‌های سیاسی داشته باشد، ممکن است به تدریج رابطه میان لایه اول و دوم به گونه‌ای تنظیم شود که عملاً نظام کارشناسی از فرآیند تصمیم‌سازی خارج شده و صرفاً ملاحظات مختلف سیاسی مبنای تصمیم‌گیری قرار گیرد. از این‌رو وجود یک خط حائل مشخص برای حفظ استقلال نظام کارشناسی از اهمیت برخوردار است.
در کنار این عوامل دیگری نیز می‌توانند رابطه این دو لایه را مخدوش کنند. یکی از این عوامل نبود راهبرد اقتصادی مشخص در دولت است. هر دولتی قاعدتاً باید یک راهبرد مشخص اقتصادی برای خود تعریف کند و به دنبال تحقق آن باشد. به طور معمول هر دولتی نماینده بخشی از مردم بوده و راهبرد کلان اقتصادی خود را بر مبنای ترجیحات و وضعیت اقتصادی این گروه تعریف می‌کند. با این حال در برخی از مقاطع از جمله دولت یازدهم و دوازدهم دولت فاقد یک راهبرد مشخص اقتصادی برای پیشبرد امور بوده است. نبود چنین راهبردی نظام کارشناسی را دچار سردرگمی کرده و به علاوه بازدهی نظام کارشناسی را در فرآیند تصمیم‌گیری کاهش می‌دهد. این امر می‌تواند منجر به تغییر ساختار انگیزشی نظام کارشناسی شده و به تدریج از کیفیت سرمایه انسانی نظام کارشناسی کاسته شود. همچنین سبب می‌شود تا اولویت‌ها به درستی تعریف نشده و مسائل جزئی جایگزین مسائل کلان کشور شود. برای مثال می‌توان به سیاست‌های اصلاحی دولت دوازدهم اشاره کرد که در نهایت متمرکز بر مسائلی مانند جایگزینی خودرو فرسوده و بافت فرسوده شد در حالی که کشور مبتلا به مسائل و چالش‌های به مراتب بزرگ‌تری است.در کنار عوامل ذکرشده شفافیت نیز عنصر مهم برای ارتقای پاسخگویی در نظام دیوانسالاری است. نظام دیوانسالاری در دولت فاقد شفافیت کافی برای ارزیابی صحیح نقش نهادها و ارکان مختلف در تصمیم‌گیری است. همین امر سبب شده است تا بخشی از نظام دیوانسالاری از این عدم شفافیت به منظور پوشش ناکارایی‌های خود استفاده کنند.
