خط مقدم

نظام بانکی کشورهای مختلف در طول تاریخ بانکداری دائماً در حال تغییر، اصلاح و نمو بوده است. اصلاح نظام بانکی در ایالات متحده در اوایل دهه 1930 از طریق تصویب قوانین جدید برای سیستم را می‌توان آغاز اصلاحات اساسی در نظام بانکداری مدرن به شمار آورد. با این حال این اصلاحات که با بالا و پایین‌های بسیاری روبه‌رو بود اگرچه توانست نظام مالی بحران‌زده آمریکا را در دهه 30 و دهه‌های بعد از آن سر و سامان دهد و ثبات بیشتری به آن بخشد، اما به معنای بی‌نیاز بودن نظام بانکداری ایالات متحده از اصلاح مجدد نبود چراکه در غیر این صورت بحران مالی سال 2008 به وجود نمی‌آمد. کشورهای مختلفی همچون بریتانیا، چین، هند، اقتصادهای نوظهور آسیای جنوب شرقی و کشورهای آمریکای لاتین که در دهه 1990 با بحران مواجه شدند و بسیاری دیگر از کشورهای جهان دائماً در حال اصلاح نظام بانکداری خود بوده‌اند. اصلاحاتی که گاهی موفق و گاهی ناموفق بوده است. ما در این گزارش به آغاز اصلاحات و جزئیات آن در عصر بانکداری مدرن در ایالات متحده می‌پردازیم که از اوایل دهه 1900 آغاز شد.

طرح نو

زمانی که فرانکلین روزولت به عنوان رئیس‌جمهور ایالات متحده در دوران رکود بزرگ (Great Depression) مشغول درمان اقتصاد بحران‌زده کشورش بود، یکی از اهداف اولیه‌اش که در اولویت خط‌مشی‌هایش قرار داشت، رسیدگی به مسائل موجود در صنعت بانکداری و بخش مالی آمریکا بود. برنامه «طرح نو» (New Deal) روزولت، پاسخ دولت او به بسیاری از مشکلات اقتصادی و اجتماعی بزرگ کشورش در دهه 1930 میلادی بود. بسیاری از تاریخ‌نگاران، نقاط اولیه تمرکز قوانین تصویب‌شده در دوره روزولت را در سه کلمه خلاصه می‌کنند: آزادی (Relief)، بازیابی (Recovery) و اصلاح (Reform). وقتی که صحبت از تصویب قوانین در حوزه صنعت بانکداری در آمریکا در دوره رکود بزرگ به میان می‌آید، منظور اصلاح سیستم است چراکه روزولت در حوزه صنعت بانکداری، به اصلاح روی آورد. قوانین تصویب‌شده از کانال طرح نو روزولت در اواسط دهه 1930، منجر به طلوع خط‌مشی‌های جدید و اعمال مقررات تازه‌ای شد که مانع از این می‌شد که بانک‌ها وارد کسب‌وکارهای مرتبط با اوراق قرضه و بیمه شوند. قبل از اینکه رکود بزرگ رخ بنماید، بسیاری از بانک‌های ایالات متحده با مشکل مواجه شده بودند زیرا ریسک‌های بسیار بزرگی را در بازار سهام می‌پذیرفتند یا به طور غیراخلاقی، به شرکت‌های صنعتی‌ای وام می‌دادند که مدیران و کارمندانشان در آن شرکت‌ها سرمایه‌گذاری‌های خصوصی کرده بودند. فرانکلین روزولت از همین‌رو «مصوبه بانکداری فوق‌العاده» (Emergency Banking Act) را به کنگره برد و آن را به عنوان یک قانون به تصویب رساند؛ درست در همان روزی که این طرح به کنگره رفت توسط نمایندگان تصویب شد. مصوبه بانکداری فوق‌العاده زمینه برنامه‌ریزی برای بازگشایی نهادهای بانکداری مناسب تحت مدیریت و فرمان خزانه‌داری ایالات متحده را به وجود آورد. نهادهای بانکداری (banking institutions) هزینه‌های آن نیز با دولت فدرال ایالات متحده بود.

این مصوبه مهم منجر به ایجاد ثبات بیشتری در صنعت بانکداری ایالات متحده شد (ثباتی که پیش از آن نیز به شدت مورد نیاز بود اما به دلیل فقدان قوانین مناسب وجود نداشت) اما نکته آنجاست که این مصوبه فقط ثبات را در همان دوره به صنعت بانکداری آمریکا داد و برای آینده چیزی نداشت. در واقع مصوبه بانکداری فوق‌العاده روزولت آنقدر دقیق و کامل نبود که بتواند صنعت بانکداری آمریکا را در بلندمدت به ثبات برساند. سیاستگذاران دوره رکود بزرگ در آمریکا برای اینکه مانع از سر‌برآوردن مجدد اژدهای بحران بانکی از دل اقتصاد شوند، قانون گلس-استیگال (Glass-Steagall Act) را به تصویب رساندند. این مصوبه مانع از این می‌شد که کسب‌وکارهای بانکداری، اوراق قرضه و بیمه با یکدیگر ترکیب شوند و در واقع مانع از این می‌شد که بانک‌ها، در کنار بانکداری به اوراق قرضه و بیمه روی آورند. این دو مصوبه یعنی مصوبه بانکداری فوق‌العاده و قانون گلس-استیگال که به عبارتی دو بخش از اصلاح سیستم بانکی به شمار می‌رفتند در کنار یکدیگر ثبات بلندمدت را به صنعت بانکداری آمریکا هدیه کردند.

واکنش به اصلاحات

با وجود اینکه اصلاح سیستم بانکداری در ایالات متحده با موفقیت‌هایی همراه بود، این مقررات به ویژه آن دسته که در نتیجه قانون گلس-استیگال بودند، منجر به طلوع مجادلاتی بین اقتصاددانان و تحلیلگران مالی در دهه 1970 میلادی شدند. در سال‌های دهه 1970 بانک‌ها گله می‌کردند که مشتریان خود را به شرکت‌های مالی دیگر داده‌اند و مشتریان بیشتری را از دست خواهند داد مگر اینکه بتوانند خدمات مالی گسترده‌تری را ارائه کنند. حاکمیت ایالات متحده به این شکوه‌های بانک‌ها از طریق اعطای آزادی بیشتر به آنها برای ارائه انواع جدیدتر و بیشتری از خدمات مالی به مشتریان پاسخ گفت. سپس در اواخر سال 1999 کنگره آمریکا مصوبه مدرن‌سازی خدمات مالی سال 1999 را به تصویب رساند که این طرح، جایگزین قانون گلس-استیگال شد. قانون جدید به بانک‌ها این اجازه را می‌داد که پایشان را فراتر بگذارند و مازاد بر آزادی‌های قبلی که در دهه 70 به دست آورده بودند بتوانند همه نوع خدمت مالی‌ای را (از ظهرنویسی اوراق قرضه گرفته تا بانکداری خرد) به مشتریان خود ارائه کنند. قانون جدید به بانک‌ها، بنگاه‌های بیمه و شرکت‌های مالی فعال در حوزه سهام اجازه داد که خوشه‌های مالی (financial conglomerates) را شکل دهند. خوشه‌هایی که از طریق آنها می‌توانستند دامنه وسیعی از خدمات مالی شامل صندوق‌های سرمایه‌گذاری مشترک (mutual funds)، سهام و اوراق قرضه، بیمه و وام‌های اتومبیل را ارائه کنند. با قانون‌زدایی و کاهش تنظیم‌گری حاکمیت در حوزه صنایع حمل‌ونقل، خدمات ارتباطی و دیگر صنایع، انتظار می‌رفت که قانون جدید موجی از ادغام‌ها میان موسسات مالی را به وجود آورد.

بانکداری پس از جنگ جهانی دوم

به طور کلی، قوانینی که از کانال اجرای طرح نو در دوره روزولت در کنگره به تصویب رسانده شدند موفق بودند و سیستم بانکداری ایالات متحده در نتیجه این قوانین در سال‌های منتهی به جنگ جهانی دوم سلامت خود را بازیافت. اما مجدداً در دهه‌های 1980 و 1990 میلادی با مشکل مواجه شد که بخشی از این مشکلات به دلیل تنظیم‌گری اجتماعی (Social Regulation) بود. منظور از تنظیم‌گری اجتماعی، محدود کردن رفتارها و اقداماتی است که سلامت عمومی، امنیت یا رفاه مردم را به خطر بیندازد. بعد از جنگ جهانی دوم، حاکمیت در آمریکا مشتاق بود که مالکیت مسکن را تقویت و مردم آمریکا را خانه‌دار کند. به همین جهت به ایجاد بخش جدیدی در صنعت بانکداری کمک کرد که صنعت پس‌انداز و وام (Savings and Loan) نام گرفت. دولت با این استدلال به ایجاد این بخش در بانکداری ایالات متحده کمک کرد که مردم می‌توانند وام‌های بلندمدت دریافت کنند، خانه‌ای را که قصد خرید آن را دارند در رهن بانک قرار دهند و بعد از اینکه وام خود را بازپرداخت کردند مالک خانه شوند (به این وام‌ها، وام‌های رهنی گفته می‌شد). اما صنعت پس‌انداز و وام با یک مشکل عمده روبه‌رو شد. دادن وام‌های رهنی به مردم به این صورت بود که این وام‌ها معمولاً با بازپرداخت 30ساله و نرخ بهره ثابت به مردم داده می‌شدند و این در حالی بود که بیشتر سپرده‌ها بسیار کوتاه‌مدت‌تر بودند. زمانی که نرخ‌های بهره کوتاه‌مدت بالاتر از نرخ‌های وام‌های رهنی بلندمدت قرار گیرند، صنعت پس‌انداز و وام ضرر می‌کند. در نتیجه تنظیم‌گران برای جلوگیری از اینکه صنعت پس‌انداز و وام و بانک‌ها با این مشکل روبه‌رو شوند، نهایتاً تصمیم گرفتند نرخ‌های بهره روی سپرده‌ها را کنترل کنند.

بحران مالی 2008

بحران سال 2008 ایالات متحده که دنیا را فرا گرفت، اگرچه به حباب مسکن معروف است، اما اساساً ریشه در مشکلات نظام بانکی این کشور داشت. به طوری که سیستم بانکی ایالات متحده در اواخر دهه 1990 و دهه 2000، طمع خود برای کسب سود را افزایش داد.

بانک‌های ایالات متحده با انتشار اوراق قرضه با پشتوانه رهنی (Mortgage-Backed Securities) به خرید و فروش مسکن رونق دادند. آنها برای دادن وام مسکن از مشتریان خود وثیقه می‌گرفتند. این وثیقه، مسکن را به رهن بانک در می‌آورد و تنها زمانی که مشتری وام و سود آن را پس می‌داد، می‌توانست ملک مورد نظر را تصاحب کند. بانک‌ها به این نتیجه رسیدند که با انتشار اوراق قرضه‌ای که دارای این پشتوانه‌های رهنی است، می‌توانند سود گزافی کسب کنند. اما مشکل آنجا بود که ارزشگذاری بسیاری از این اوراق بیش از حد صورت می‌گرفت و آن هم به این دلیل بود که موسسات ارزشگذاری وضعیت موسسات مالی و اوراق قرضه مورد نظر، هدفشان فقط و فقط، جذب بانک‌ها بود و به مشتریان اهمیتی نمی‌دادند. نهادهای مسوول دولتی نیز گویی در خواب به سر می‌بردند و متوجه این ارزشگذاری بیش از حد نبودند.

نتیجه طمع بانک‌ها برای کسب سود بیشتر بدون پشتوانه منطقی، درستکار نبودن موسسات ارزشگذاری اوراق قرضه بانک‌ها و بی‌توجهی نهادهای دولتی، بحران مالی سال 2008 بود که از کنترل خارج شد و تنها پس از تلفات بسیار، دنیا توانست از این بحران عبور کند. برای کسب اطلاعات بیشتر در مورد این موضوع، تماشای فیلم «موضع منفی بزرگ» (The Big Short)، محصول سال 2015 به کارگردانی آدام مکی‌کی پیشنهاد می‌شود.

ضرورت ترمیم

شواهد زیادی وجود دارد که نشان می‌دهد بانک‌های جهانی و بزرگ نقش منحصربه‌فرد و مولدی را به عنوان ارائه‌دهندگان خدمات مالی مختلف بازی کرده‌اند. از همین جهت ارزشش را دارد که ظرفیت‌های منحصربه‌فرد این بانک‌های جهانی در صورت امکان حفظ شود. برای مثال انفجار بزرگ سیستم مالی و بانکی در بریتانیای کبیر در سال 1986 تنها با رونق شدید بازار سهام همراه نبود، بلکه نسبت اعتبار بانکی به تولید ناخالص داخلی (bank credit to GDP) را از سال 1986 تا 1990 سه برابر کرد. انفجار بزرگ سیستم مالی و بانکداری در بریتانیا در سال 1986 نه‌تنها معاملات بازار سهام را اصلاح کرد بلکه منجر به آغاز دوره جدیدی در بانکداری جهانی شد.

بانک‌های جهانی بزرگ جدید دامنه وسیعی از خدمات مالی را به شرکت‌های جهانی ارائه می‌دادند. این خدمات تنها شامل اعتباردهی، معاملات تامینی (Hedging) و فروش سهام نبودند بلکه مشاوره‌های استراتژیک درباره مدیریت ساختار مالی مشتری و عملیات‌های جهانی نیز به کار بانک‌ها اضافه شد. با این حال واضح است که به‌رغم اصلاحات معناداری که در سیستم بانکداری انجام شد (اصلاحاتی که منجر به مدیریت ریسک مناسب شد) نهایتاً یک موج سیاسی علیه بانکداری جهانی بر خواهد خاست. هزینه‌های اجتماعی کمک به بانک‌های جهانی که به مرحله ورشکستگی می‌رسند به ویژه در کشورهایی همچون بریتانیا و سوئیس که تولید ناخالص داخلی‌شان به شدت به سیستم بانکی‌شان وابسته است، آنقدر بالاست که نمی‌توان به راحتی آنها را پرداخت کرد.

بحران مالی 2008 و‌یران‌کننده‌ترین بحران بانکی از زمان رکود بزرگ دهه 30 به بعد بود اما یک اتفاق منحصربه‌فرد به شمار نمی‌رفت. طی سه دهه گذشته جهان بحران‌های بانکی متعددی را تجربه کرده است. در بیش از 100 بحران بانکی عمده‌ای که در سراسر جهان رخ داده است، هزینه‌های نجات بانک‌ها از ورشکستگی (به خاطر اینکه بیش از اندازه بزرگ بوده‌اند که حاکمیت بتواند بگذارد ورشکسته شوند) به طور میانگین برابر با 16 درصد تولید ناخالص داخلی کشورها بوده است. به علاوه به دلیل اینکه پس از بحران‌های بانکی، اقتصاد بلافاصله نمی‌تواند وارد مرحله رونق شود هزینه‌های بیشتری نیز به تولید ناخالص داخلی تحمیل می‌شود که تقریباً برابر با هزینه نجات دادن بانک‌ها از فروپاشی هستند. برای مثال طی موج قبلی جهانی‌سازی مالی (financial globalization) از سال 1874 تا 1913، تنها پنج کشور سیستم بانکی‌شان با مشکل قابل توجه مواجه شد و در نتیجه هزینه کمک به اینها برای جلوگیری از ورشکستگی‌شان نسبت به تولید ناخالص داخلی بسیار پایین‌تر بود. این بحران سیستم بانکی در پنج کشور آرژانتین، استرالیا، برزیل، ایتالیا و نروژ طی سال‌های 1874 تا 1913 رخ داد و نشان داد که خط‌مشی‌های نادرستی به کار گرفته شده بودند که ریسک سیستم بانکی را بالا می‌بردند.

پیش‌نیاز سیاسی اصلاح

البته نکته‌ای که در اصلاح سیستم بانکی بسیار حائز اهمیت است، پیش‌نیازهای سیاسی برای اصلاح است. سیاستمداران معمولاً از اصلاحات اقتصادی هزینه‌آور سر باز می‌زنند. چون اصلاحات اقتصادی نتایج بلندمدت دارد و در دوره‌ای که آنها در قدرت حضور دارند باید هزینه‌اش را بپردازند، در حالی که عوایدش به دولت‌های بعد می‌رسد. به همین دلیل اصلاحات را به دوره بعد از خود حواله می‌کنند. از این‌رو اقتصاددانان معتقدند اولین موانع اصلاحات اقتصادی سیاستمداران هستند. بگذارید با مثال چین بحث را آغاز کنیم. بعد از به قدرت رسیدن شیائوپنگ در چین، او در سال 1978 میلادی اولین دوره اصلاحات اقتصادی خود را آغاز کرد. میوه اصلاحات اقتصادی در بلندمدت به نتیجه خواهد رسید و برای بارور شدن این درخت، هزینه‌های بسیاری نیز باید داده شود و بسیاری از سیاستمداران تمایل ندارند در دوره‌ای که در مسند قدرت هستند این هزینه‌ها را بپردازند. برای همین به دادن وعده‌های توخالی رو می‌آورند و در بهترین حالت تلاش می‌کنند وضعیت اقتصادی در دوره آنها بدتر از قبل نشود و با اجرای طرح‌های کوتاه‌مدت اقتصادی، برای حزب خود اعتبار می‌خرند.

 هنری هازلیت اقتصاددان مکتب اتریش در کتاب اقتصاد در یک درس خود بیان می‌کند که مردم نیز همین طرح‌های زودبازده به چشمشان می‌آید. اما شیائوپنگ نگران این موضوع نبود، چون واهمه‌ای از برکناری از قدرت بعد از چهار سال نداشت و به طور بلندمدت برنامه‌ریزی می‌کرد. از این‌رو تمام هزینه‌های اولیه اصلاحات را متقبل شد و در مسیر اصلاحات اقتصادی خود، از دستیابی به نتایج کوتاه‌مدتی که محبوبیتش را نزد مردم افزایش دهد، خودداری کرد. اما همیشه جریان همانند آنچه بر چین گذشت جلو نخواهد رفت. شیائوپنگ دیکتاتوری بود که هدفش توسعه چین بود و از همین رو، نیازی نبود پارلمان و فضای رسانه‌ای منسجم مستقلی وجود داشته باشد که مانع از فساد او شود. عکس آنچه در چین اتفاق افتاد، در تونس رخ داد. به طوری که بن‌علی طی 23 سال حکومتش بر این کشور، بدون انجام اصلاحات اقتصادی تنها ثروت ملی را به تاراج برد. بنابراین نمی‌توان به دیکتاتوری به عنوان راه‌حلی برای جلوگیری از عملکرد سیاستمداران با نگاه کوتاه‌مدت نگریست. در واقع از آنجا که سیاستمداران مانع اصلی سر راه اصلاحات اقتصادی هستند، پیش‌نیاز اصلی این اصلاحات، همان‌طور که عجم‌اوغلو و رابینسون در کتاب چرا کشورها شکست می‌خورند بیان می‌دارند، تکثر نهادهای فراگیر و تقسیم هرچه بیشتر قدرت به نحوی است که میان این نهادهای قدرت، تضاد منافع وجود داشته باشد. تضاد منافعی که باعث شود شفافیت و عملکرد بهینه اقتصادی به اوج خود برسد. همان چیزی که در استرالیا وجود داشت و باعث شد اصلاحات اقتصادی این کشور که در دهه 90 میلادی آغاز شد نتیجه دهد. در حالی که این تکثر نهادهای قدرت در تونس وجود نداشت و حتی بعد از انقلاب سال 2011 و بن‌علی، دولتی سر کار آمد که درگیر فساد ساختاریافته و عملکرد غیرکارا شد. زیرا در تونس شفافیتی در عملکرد مقامات دولت وجود نداشت. همچنین احزاب سیاسی و قوای سه‌گانه نیز تعامل مثبتی با یکدیگر نداشتند و هر یک از نهادهای قدرت، بدون کنترل نهادهای دیگر به راحتی منافع خود را پیش می‌برد و در بسیاری از موارد نیز همپوشانی میان منافع شخصی مسوولان این نهادها وجود داشت. وضعیتی که هنوز هم بر سیستم سیاسی تونس حاکم بوده و مجدداً شعله اعتراضات مردم این کشور را برافروخته است. زیرا فقط وعده اصلاحات اقتصادی داده شده و در عمل وضعیت اقتصادی تغییری نکرده است.