شبح نکول

یادداشت حاضر به بررسی وضعیت بدهی‌های دولت و برخی از تحولات صورت گرفته در این حوزه طی سال‌های ۱۳۹۶ و ۱۳۹۷ می‌پردازد و اهمیت این تحولات را نیز با در نظر داشتن وضعیت بدهی‌های دولت مورد ارزیابی قرار می‌دهد. برای این منظور وضعیت بدهی‌های ثبت‌شده دولت و شرکت‌های دولتی و همچنین وضعیت بازار بدهی مورد ارزیابی قرار می‌گیرد.

1- سازوکارهای ایجاد بدهی و چشم‌انداز آن

ماده ۱ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب اردیبهشت ۱۳۹۴ منجر به شکل‌گیری واحدی ذیل وزارت اقتصاد با عنوان مرکز مدیریت بدهی‌ها و دارایی‌های مالی عمومی شد که این واحد وظیفه ثبت و احصای بدهی‌های دولت و گزارش‌دهی نسبت به بدهی دولت را به عهده دارد. شکل‌گیری این مرکز باعث شد تا بدهی‌ها و معوقات دولت به تفکیک اشخاص حقوقی خصوصی تعاونی، نهادها و موسسات عمومی غیردولتی و بانک‌ها و موسسات اعتباری ثبت شود. در واقع پیش از شکل‌گیری این مرکز تصویری از وضعیت بدهی‌ها و معوقات دولت وجود نداشت و با شکل‌گیری این مرکز بدهی‌ها و معوقات گذشته دولت ذیل سامانه‌ای با عنوان سماد ثبت شد.

در برآوردهای عمومی اعلام‌شده توسط مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، مجموع بدهی دولت و شرکت‌های دولتی تا پایان خردادماه ۱۳۹۶ حدود ۶۲۵ هزار میلیارد تومان به تفکیک ۳۵۹ هزار میلیارد تومان بدهی بخش دولتی و ۳۵۵ هزار میلیارد تومان بدهی شرکت‌های دولتی است که این میزان از بدهی دولت برابر با حدود ۲۶ درصد از تولید ناخالص داخلی است.

آنچه طی سال‌های گذشته باعث ایجاد انباشت بدهی توسط دولت شده، کسری بودجه دولت بوده است. با این حال در صورتی که به آمار رسمی در خصوص کسری بودجه دولت مراجعه شود، میزان کسری بودجه طی سال‌های گذشته از میزان بدهی‌های ثبت‌شده برای دولت به مراتب پایین‌تر است. از این‌رو شناسایی فرآیندها و سازوکارهایی که باعث انباشت این میزان از بدهی‌ها و معوقات برای دولت و شرکت‌های دولتی شده، از اهمیت بالایی برخوردار است. بدون شناخت این فرآیندها و سازوکارها امکان ارائه تصویری از وضعیت بدهی‌های احتمالی آتی ممکن نیست.

به علاوه، کنترل بدهی‌های دولت بدون شناسایی مکانیسم‌های فعال فعلی ممکن نیست. در شرایط کنونی باید بین انباره بدهی ایجادشده توسط دولت با جریان ایجاد بدهی تمایز قائل شد. بدون عقیم‌سازی سازوکارهای فعال ایجاد بدهی امکان مدیریت و کنترل بدهی‌های دولت وجود نخواهد داشت و تداوم فعال بودن آنها می‌تواند باعث ناپایداری در بدهی‌های دولت شود.

سند بودجه دولت در اقتصاد ایران پوشا نیست به این معنی که سند بودجه منعکس‌کننده تمامی فعالیت‌های مالی حاکمیت نیست از این‌رو همواره بخشی از عملیات مالی دولت خارج از سند بودجه انجام شده و از این‌رو تعهدات ایجادشده خارج از این سند در صورتی‌ که ایفا نشود منجر به شکل‌گیری بدهی می‌شود. وجود سازوکارهای فرابودجه‌ای و ایجاد تعهدات خارج از سند مصوب بودجه سبب می‌شود شفافیت بودجه دولت کاهش پیدا کند و امکان نظارت بر آن کاسته شود. بدون وجود نظام پایش مخارج دولت که بتواند تمامی تبادلات مالی دولت را در صورت‌های مالی دولت منعکس کند، تصویر ایجادشده از عملیات مالی دولت مخدوش خواهد بود.

بودجه دولت پس از تصویب، مراحلی برای اجرا طی می‌کند. در صورتی ‌که اجرای مراحل بودجه به طور شفاف پایش و نظارت نشود، بودجه محملی برای ایجاد و انباشت بدهی می‌شود. همان‌گونه که شکل ۱ نشان می‌دهد، به طور معمول بودجه دولت در هفت مرحله و سه گام اجرایی می‌شود که مکانیسم‌های کنترل‌کننده بودجه نیز بر مبنای این مراحل تنظیم می‌شود. برای هر یک از این مراحل ضوابطی کنترلی تعیین می‌شود تا بودجه دولت در اجرا منضبط باشد.

با توجه به مراحل هفت‌گانه تعریف‌شده برای اجرای بودجه، کنترل‌های لازم برای اجرای بودجه نیز در هفت گروه به شرح زیر طبقه‌بندی می‌شوند:

1- کنترل تخصیص: در این کنترل میزان مخارج برای هر یک از اجزای بودجه با میزان تخصیص در نظر گرفته شده برای آن یا با میزان مخارج تعریف‌شده در ردیف‌های هزینه‌ای کنترل می‌شود. این کنترل باید طی تمامی مراحل از افراز منابع تا پرداخت صورت گیرد تا این اطمینان حاصل شود که تمامی مراحل در صحت و تطابق با سند بودجه یا سایر اجزای تعریف‌شده در فرآیند پرداخت (توافق‌نامه یا انعقاد قرارداد) انجام شده است.

2- کنترل تعهدات: مهم‌ترین رکن کنترل مخارج، کنترل تعهدات است. هدف از کنترل تعهدات میزان بودجه در زمان ایجاد تعهدات است تا اینکه بودجه در زمان تحقق منابع و پرداخت‌ها کنترل شود. از این‌رو کنترل تعهدات باید در گام دوم از اجرای بودجه عملیاتی شود. سه نوع از کنترل تعهدات وجود دارد: تعهدات با افق یک‌ساله، تعهدات با افق چندساله و تعهدات پایدار. با توجه به افق یک‌ساله از اجرای بودجه، پایش تعهداتی که افق فراتر از یک‌سال دارند مهم است.

3- کنترل جریان نقدی: هدف از کنترل جریان نقدی، هموارسازی منابع و مصارف دولت طی سال و کاهش هزینه‌های مالی دولت است و این کنترل یکی از اجزای مدیریت نقدی محسوب می‌شود. کنترل جریان نقدی در گام اول از اجرای بودجه و در زمان افراز منابع و همچنین در زمان پرداخت اجرایی شده و به طور مرتب بر اساس دوره‌های تخصیص منابع مالی به روز می‌شود.

4- کنترل ایفای تعهدات: پرداخت صورت گرفته توسط دولت باید منوط به ایفای تعهدات باشد. این تعهدات نه‌تنها باید با مبنای قرارداد منعقدشده ایفا شده باشد بلکه باید با مبنای درستی نیز محاسبه شده باشد. کنترل ایفای تعهدات، این نظارت را انجام می‌دهد.

5- کنترل تطبیق با ضوابط: این کنترل نقش تطبیق فرآیند اجرای بودجه با قواعد مالی و ضوابط تعریف‌شده را دارد. از این‌رو در تمامی مراحل اجرای بودجه صورت می‌گیرد هرچند نقش آن در ایجاد تعهد و پرداخت از اهمیت بیشتری برخوردار است. به طور مشخص کنترل خریدهای دولت و همچنین قراردادهای مربوط به پروژه‌های عمرانی و اطمینان از صحت برگزاری مناقصات از جمله حوزه‌های مهم هستند که در آنها کنترل تطبیق لازم است.

6- کنترل حسابداری: هدف از این کنترل ایجاد اطمینان از صحت ثبت، طبقه‌بندی صحیح اطلاعات و ایجاد اطلاعات به‌روز مبادلات مالی دولت است که در شفافیت حساب‌های دولت و همچنین پاسخگویی نقش کلیدی دارد. این کنترل در مرحله پرداخت و همچنین در اعتبارسنجی قراردادها استفاده می‌شود.

7- سایر کنترل‌ها: علاوه بر کنترل‌های یادشده، بنا به ماهیت مخارج دولت، کنترل‌های دیگری نیز تعریف می‌شود. از جمله این کنترل‌ها، کنترل مخارج مربوط به حقوق و پرداخت‌های بازنشستگی است. به طور خاص ایجاد تناسب یک به یک بین اطلاعات مربوط به کارمندان بخش عمومی و همچنین اطلاعات پرداخت‌های انجام شده از اهمیت زیادی برخوردار است. کنترل مخارج مربوط به بازنشستگی نیز علاوه بر کنترل پرداخت‌های صورت‌گرفته، کنترل تعهدات آتی دولت در قبال بازنشستگان است.

از بین کنترل‌های یادشده برای اجرای بودجه، مهم‌ترین کنترل برای جلوگیری از ایجاد بدهی‌ها و معوقات کنترل تعهدات است. این در حالی است که به دلیل نظام حسابداری رایج برای دولت میزان تعهدات مالی ایجاد شده توسط دولت طی سال مشخص نیست. فرآیند حسابداری در بودجه ایران، فرآیند حسابداری نقدی بوده است. وجود حسابداری نقدی و نبود حسابداری تعهدی طی سال‌های گذشته سبب شده دولت حین اجرای بودجه تعهداتی ایجاد کند که این تعهدات به دلیل عدم وصول منابع کافی اجرایی نشده و از این‌رو باعث شکل‌گیری بدهی و معوقات برای دولت شده است. طی سال‌های مختلف میزان بودجه مصوب و عملکرد ذیل پرداخت‌های جاری و عمرانی تفاوت داشته است. به طور مشخص فاصله عملکرد بودجه عمرانی با بودجه مصوب بالا بوده است. با این حال آنچه به طور معمول به عنوان عملکرد بودجه گزارش می‌شود میزان پرداخت‌های صورت‌گرفته در سال مالی است در حالی ‌که طی سال تعهداتی ایجاد می‌شود که از پرداخت‌های صورت‌گرفته بالاتر بوده و همین امر باعث ایجاد بدهی و معوقات می‌شود و به دلیل آنکه دولت ترازنامه مالی ندارد یا حسابداری بودجه سالانه به صورت تعهدی انتشار عمومی پیدا نمی‌کند، این بدهی‌ها و معوقات مشخص نمی‌شود. این شرایط سبب شده طی سال‌های اخیر دولت به سمت ایجاد ترازنامه مالی حرکت کند و پیش‌بینی می‌شود تا پایان سال ۱۳۹۷ ترازنامه مالی دولت که منعکس‌کننده تعهدات دولت باشد نیز آماده شود.

علاوه بر سازوکارهای درون بودجه‌ای که باعث ایجاد بدهی می‌شود، دولت تعهدات مالی دارد که باید این تعهدات را ایفا کند. به طور مشخص دولت سالانه بابت حق بیمه پرداختی شاغلان باید میزان مشخصی را به سازمان‌های بیمه‌ای و بازنشستگی پرداخت کند یا اقساط و بدهی‌های ایجادشده توسط دولت را بازپرداخت کند. به دلیل آنکه سند بودجه دولت پوشا نیست برخی از عملیات مالی دولت مانند اقساط سررسید شده یا همچنین برخی از تعهدات مالی دولت در بودجه منعکس نشده و همین امر باعث می‌شود تا دولت سالانه بدهی ایجاد کند. برای مثال در حالی ‌که میزان بدهی‌های دولت به شبکه بانکی در خرداد ۱۳۹۶ حدود ۱۶۴ هزار میلیارد تومان بوده است، این بدهی‌ها در خرداد ۱۳۹۷ به ۲۱۰ هزار میلیارد تومان افزایش پیدا کرده است. بخشی از این افزایش به دلیل ایجاد بدهی‌های جدید و بخشی دیگر به دلیل جریمه و عدم پرداخت بدهی‌های دولت بوده است. نبود سازوکاری شفاف برای محاسبه جریمه سبب شده فاصله قابل توجهی بین بدهی اعلام‌شده توسط برخی از نهادها با بدهی حسابرسی شده ایجاد شود که همین امر می‌تواند مشکلات این واحدها را تشدید کند.

با توجه به تنگنای منابع مالی دولت طی سال جاری و همچنین سال آتی، در خصوص وصول درآمدهای مالیاتی و همچنین کاهش درآمدهای نفت پیش‌بینی می‌شود توان دولت برای ایفای تعهدات مالی کاهش قابل توجهی یابد لذا فاصله بین بودجه مصوب و عملکرد طی دو سال آتی افزایش یابد. به علاوه با توجه به مشکلات مالی دولت، پیش‌بینی می‌شود دولت در سال ۱۳۹۶ از تمامی ظرفیت اوراق بدهی استفاده و به میزان 5 /38 هزار میلیارد تومان اوراق بدهی منتشر کند و در صورتی‌ که میزان صادرات نفت در سال ۱۳۹۸ در محدوده یک‌میلیون بشکه قرار داشته باشد، دولت حداقل نیازمند انتشار ۷۰ هزار میلیارد تومان اوراق بدهی برای پوشش هزینه‌های مندرج در بودجه باشد.

به علاوه با تشدید شرایط مالی دولت به دلیل تحریم دولت در ایفای تعهدات مالی خود خارج از بودجه موفقیت کمتری داشته باشد و در صورتی ‌که بودجه سال آتی با فروض واقع‌بینانه نسبت به وضعیت درآمدی تنظیم نشده باشد، از طریق سازوکار ایجاد تعهدات مالی میزان بدهی‌های دولت در درون بودجه افزایش قابل توجهی یابد. لذا تنظیم بودجه سال ۱۳۹۸ با فروض واقع‌بینانه نسبت به درآمدهای ریالی و ارزی و کنترل شدید بر تعهدات ایجاد شده می‌تواند باعث انضباط بیشتر در وضعیت بدهی‌های دولت شود.

2- وضعیت بازار بدهی و چشم‌انداز آن

از اواخر سال ۱۳۹۴ دولت اقدام به انتشار اوراق بهادار دولتی برای تامین مالی خود کرد. از بین انواع اوراق دولتی، اوراق اسناد خزانه دولت بیشترین میزان انتشار اوراق دولتی را به خود اختصاص داده است. اسناد خزانه ماهیت بیع دین دارد و دولت برای بازپرداخت معوقات خود از این ورقه استفاده می‌کند. از این‌رو این ورقه از منظر قواعد شرعی، قابلیت آنکه به طور مستقیم توسط دولت انتشار یابد را ندارد و توسط پیمانکاران با سازوکار تعریف‌شده برای آن وارد بازار سرمایه می‌شود. همین امر باعث شده بخشی از ریسک افراد دارنده این اوراق در نرخ این اوراق موثر باشد. این در حالی است که دولت می‌توانست از طریق دارایی‌های خود و با استفاده از ابزار صکوک اجاره، اقدام به انتشار مستقیم اوراق کند. از این‌رو برخی از تحولات ایجادشده در بازار اوراق دولت، متاثر از شرایط نقدینگی دارندگان اولیه اسناد خزانه و همچنین ریسک نکول آنهاست. با این حال بررسی وضعیت بازار بدهی حاکی از آن است که نرخ بازده اوراق تامین مالی که از فروردین ۱۳۹۶ تا بهمن ۱۳۹۶ روندی کاهشی را دنبال کرده بود، از بهمن‌ماه مجدد روندی افزایشی به خود گرفته است به طوری که در فاصله بهمن تا فروردین حدود هفت درصد افزایش یافته و اواخر تیرماه به حدود ۲۶ درصد رسیده است.

طی ماه‌های گذشته افزایش بازدهی دارایی‌های ارزی و چشم‌انداز مبهم از وضعیت بازدهی دارایی‌های ریالی سبب شده بازار اوراق نیز متناسب با این وضعیت خود را تنظیم کند. به علاوه به نظر می‌رسد برخی از آحاد اقتصادی از احتمال نکول دولت برای بازپرداخت تعهدات مربوط به اوراق دولتی به ویژه در سررسیدهای طولانی‌تر نگران هستند. همین امر سبب شده طی ماه‌های گذشته، فروش اوراق اسناد خزانه با سررسید بلندمدت‌تر تشدید شده و همین امر باعث افزایش قابل توجه در نرخ سود این اوراق شود. در حالی‌ که در خرداد ۱۳۹۷ نرخ سود اوراق با سررسید ۶۰۰ روزه، ۲۳ درصد بوده است، نرخ سود اوراق با این سررسید در تیرماه به ۳۳ درصد افزایش یافته است. این افزایش 10درصدی در حالی رخ داده است که برای اوراق با سررسید حدود ۱۰۰ روزه، میزان افزایش حدود چهار درصد بوده است. افزایش در نرخ سود اوراق، هزینه‌های تامین مالی دولت را افزایش خواهد داد و همین امر می‌تواند چشم‌انداز بدهی‌های دولت را نامناسب‌تر کند. با توجه به چشم‌انداز منابع مالی دولت و همچنین عدم قطعیت‌های پیش‌روی اقتصاد انتظار می‌رود در تداوم سازوکار فعلی نرخ بازدهی اوراق دولتی در سال‌های ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ روندی افزایشی داشته باشد. از این‌رو شکل‌گیری سازوکارهایی که بتواند باعث کنترل نرخ سود شود می‌تواند برای کنترل هزینه‌های دولت مهم و موثر باشد. به طور معمول بانک‌های مرکزی در دنیا از طریق عملیات بازار باز و با استفاده از بازار بین‌بانکی اقدام به خرید و فروش اوراق بهادار دولتی می‌کنند. طی این سازوکار بانک‌های مرکزی با تعیین نرخ سیاستی برای نرخ سود متاثر از اهداف کلان اقتصادی به ویژه تورم و تعیین سقف و کف برای نرخ سود، کریدوری برای نرخ سود تعیین می‌کنند که نرخ سود همواره در داخل این کریدور تعریف می‌شود و همین امر باعث می‌شود که اولاً نرخ سود نوسانات قابل توجهی نداشته باشد و به علاوه دامنه تغییرات محدود شده و امکان پیش‌بینی‌پذیری نرخ سود افزایش یابد.