تغییر پیش‌فرض‌ها

نظام بودجه‌ریزی کشور با برخی مشکلات ساختاری روبه‌رو بوده است. تعداد زیاد شرکت‌های دولتی و تصدی‌گری دولت در بسیاری از امور، وابستگی بودجه به نفت، تعداد بی‌شمار طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی)، کهنگی و کارایی پایین قوانین بودجه‌ریزی کشور از جمله این مشکلات هستند. سازمان برنامه‌وبودجه کشور به ‌عنوان متولی نظام بودجه‌ریزی کشور به‌رغم گذشت پنج سال از زمان تصدی رئیس جدید آن اقدام اساسی در جهت اصلاح ساختاری این نظام به عمل نیاورده است. ظاهراً هنر مهم سازمان رتق‌وفتق امور جاری و پرداخت حقوق کارکنان بوده است. البته اقداماتی مسبوق به سابقه مانند اجرای بودجه عملیاتی اعلام شده اما به نظر نمی‌رسد ثمری برای کشور داشته باشد.

با وجود حرکت کشورها به سمت شفافیت بودجه‌ای، ایران در زمره کشورهای با شفافیت پایین بودجه‌ای طبقه‌بندی می‌شود. از این‌رو درباره بودجه کشور اطلاعات شفاف و به موقعی از عملکرد بودجه کل کشور شامل منابع و مصارف عمومی، درآمدها و هزینه‌های اختصاصی دستگاه‌های اجرایی و بودجه شرکت‌های دولتی به مردم ارائه نمی‌شود. البته از ابتدای سال پرداخت اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی از محل منابع عمومی منتشر می‌شود اما اولاً تفصیل این اطلاعات مشخص نیست، ثانیاً اطلاعاتی درباره عملکرد درآمدهای اختصاصی دستگاه‌های اجرایی و بودجه شرکت‌های دولتی (که بیش از دو برابر بودجه عمومی است) در دسترس نیست.

گزارش حاضر نیز به دلیل در اختیار نبودن اطلاعات تفصیلی شرکت‌های دولتی و درآمدهای اختصاصی دستگاه‌های اجرایی تنها به منابع و مصارف عمومی دولت اختصاص دارد.

وضعیت بودجه کشور در سال 1396

منابع عمومی دولت در سال 1396 برابر 320 هزار میلیارد تومان محقق شده است. از این میزان منابع، 167 هزار میلیارد تومان مربوط به درآمدها (شامل 115 هزار میلیارد تومان مالیات)، 92 هزار میلیارد تومان مربوط به واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (شامل 91 هزار میلیارد تومان فروش نفت خام سهم دولت) و 60 هزار میلیارد تومان مربوط به واگذاری دارایی‌های مالی (عمدتاً شامل فروش اسناد خزانه) بوده است.

مصارف عمومی نیز به میزان 320 هزار میلیارد تومان بوده که 242 هزار میلیارد تومان آن صرف اعتبارات هزینه‌ای (شامل حقوق و دستمزد)، 43 هزار میلیارد تومان صرف اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) و 33 هزار میلیارد تومان صرف اعتبارات تملک دارایی‌های مالی (بازپرداخت دیون) شده است.

منابع و مصارف عمومی در سال 1396 برابر 92 درصد محقق شده است. در بین اجزای منابع عمومی، واگذاری دارایی‌های مالی 112 درصد، درآمدها 96 درصد و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای 78 درصد محقق شده است. همچنین مالیات‌ها با 99 درصد تحقق عملکرد مناسبی را نشان می‌دهد. نکته جالب دیگر این است که فروش نفت خام و میعانات برخلاف روال سال‌های گذشته از تحقق کامل برخوردار نیست به طوری که در دهه‌های قبل نقطه اتکای بودجه فروش نفت خام بوده اما در سال‌های اخیر این نقطه اتکا متزلزل شده است. در بین اجزای مصارف، هزینه‌های جاری 96 درصد، طرح‌های عمرانی 61 درصد و تملک دارایی‌های مالی 154 درصد تحقق داشته است. جدا از تحقق پایین اعتبارات طرح‌های عمرانی که تاکنون مشکلات زیادی را برای کشور ایجاد کرده است، میزان تحقق ارقام بودجه نشان از دقت پایین برآورد ارقام بودجه‌ای دارد و این صلاحیت سازمان متولی بودجه‌ریزی کشور را در امر تدوین بودجه و صلاحیت مجلس شورای اسلامی در برقراری انضباط مالی زیر سوال برده است.

برخی شاخص‌ها نشان از بدتر شدن وضعیت بودجه دولت در سال 1396 نسبت به سال قبل از آن دارد به طوری که تراز عملیاتی منفی‌تر و تراز سرمایه‌ای مثبت‌تر شده است، این به معنی آن است که دولت سهم بیشتری از عواید نفتی را به هزینه‌های جاری اختصاص داده است. سهم مالیات‌ها از منابع عمومی تغییری نکرده اما سهم عواید نفتی از منابع عمومی از 26 به 29 درصد افزایش یافته است. ترکیب مصارف نیز به نفع هزینه‌های جاری تغییر کرده است به طوری که سهم هزینه‌های جاری از مصارف عمومی از 73 به 76 درصد افزایش اما سهم اعتبارات عمرانی از مصارف عمومی از 15 به 14 درصد کاهش یافته است.

نکته قابل توجه دیگر واگذاری دارایی‌های مالی مازاد بر رقم مصوب است. در حالی که مجلس تنها مجوز واگذاری دارایی‌های مالی (شامل اسناد خزانه) به میزان 54 هزار میلیارد تومان را صادر کرده اما عملکرد دولت در این ردیف 60 هزار میلیارد تومان بوده است.

وضعیت بودجه کشور در سال 1397

1- عملکرد منابع و مصارف عمومی در بهار: در سه‌ماه اول سال جاری 88 هزار میلیارد تومان منابع عمومی حاصل شده که متشکل از 26 هزار میلیارد تومان درآمدهای عمومی (شامل 22 هزار میلیارد تومان مالیات)، 32 هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (که تقریباً به طور کامل مربوط به عواید نفتی بوده) و 29 هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های مالی بوده است. دولت در این مدت سه‌ماهه 59 هزار میلیارد تومان صرف اعتبارات هزینه‌ای و 23 هزار میلیارد تومان صرف طرح‌های عمرانی کرده است (تفاوت در منابع و مصارف عمومی ناشی از استفاده از تنخواه خزانه است).

در بین اجزای منابع عمومی درآمدها 48 درصد، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای 119 درصد و واگذاری دارایی‌های مالی 180 درصد رقم مصوب محقق شده است. مالیات‌ها نیز 62 درصد و منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی 127 درصد رقم مصوب محقق شده است. تحقق مازاد بر رقم مصوب می‌تواند ناشی از افزایش قیمت نفت هر بشکه و افزایش صادرات نفت خام ایران باشد.

در بین مصارف نیز هزینه‌های جاری 78 درصد و اعتبارات عمرانی 143 درصد رقم مصوب عملکرد داشته است. تملک دارایی‌های مالی هم عملکردی نداشته است.

افزایش پرداخت‌های عمرانی در سه‌ماهه اول سال هرچند به ظاهر تصویر مثبتی ارائه می‌دهد اما احتمالاً این امر ناشی از واگذاری اسناد خزانه به پیمانکاران طرح‌های عمرانی بابت مطالبات آنها در سال‌های قبل بوده است. در صورتی که سازمان برنامه و بودجه اسناد خزانه به پیمانکاران واگذار کرده باشد، این پرداخت نه در زمره پرداخت‌های عمرانی بلکه باید به عنوان بازپرداخت بدهی‌های دولت (در ردیف تملک دارایی‌های مالی) منظور شود.

2- پیش‌بینی عملکرد بودجه تا پایان سال: قانون بودجه سال 1397 در سال قبل با فرض تداوم برجام تهیه و تصویب شد. اما در سال جاری و با خروج آمریکا از برجام شرایط تغییر کرده است. چشم‌انداز فروش نفت چندان روشن نیست. در عین حال قیمت‌های جهانی نفت افزایش پیدا کرده و نرخ تسعیر ارز دچار تلاطم اساسی شده است. از حیث تاثیر این متغیرها بر بودجه دولت، از یک‌سو عواید ارزی دولت در معرض تهدید قرار گرفته و از سوی دیگر برخی فروض بودجه به نفع دولت تغییر کرده است. با اعمال تغییرات صورت‌گرفته در فروض محاسباتی، بودجه دولت نیز دچار تغییر خواهد شد. هرچند انتظار می‌رفت با این تغییرات حاد و شدید، لایحه اصلاحیه یا متمم بودجه از سوی دولت ارائه شود اما به نظر می‌رسد با عدم اطلاع مجلس از این موضوع، دولت نیز درصدد اجرای بودجه با وضعیت «هرچه پیش آید» باشد.

منابع عمومی از سه جزء اصلی تشکیل شده و ارقام مصوب آن در قانون بودجه سال 1397 به شرح زیر است:

♦ درآمدهای عمومی (شامل مالیات‌ها و عوارض): 215 هزار میلیارد تومان

♦ واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای ‌(فروش نفت و اموال): 108 هزار میلیارد تومان

♦ واگذاری دارایی‌های مالی (فروش اسناد خزانه اسلامی، وام و نظایر آن): 63 هزار میلیارد تومان

بنابراین در مجموع منابع عمومی دولت در سال 1397 برابر 386 هزار میلیارد تومان است.

برخی از فروض محاسباتی قانون بودجه که تغییر کرده به شرح زیر است:

♦ قیمت نفت با بشکه‌ای 55 دلار بسته شد در حالی که قیمت نفت تا امروز 65 دلار بوده و به نظر می‌رسد تا پایان سال نیز قیمت نفت کمتر از این نباشد.

♦ نرخ تسعیر ارز در قانون بودجه 38000 ریال در نظر گرفته شد در حالی که امسال با نرخ رسمی 42000 ریال و غیررسمی بیش از 100000 ریال است.

♦ صادرات نفت خام و میعانات گازی به میزان 5 /2 میلیون بشکه در روز در نظر گرفته شده بود اما در ماه‌های ابتدایی سال به بیش از 7 /2 میلیون بشکه در روز افزایش یافته است.

فروض جدید: چنانچه ارقام بودجه را با فروض جدید بازنویسی کنیم، تغییرات بودجه عمومی به شرح زیر است:

♦ نرخ تسعیر ارز 42000 ریال (برای ارز مورد نیاز برای واردات کالاهای ضروری) و قیمت آزاد آن (100000 یا هرچه در بازار فروخته شد) منظور شود.

♦ قیمت نفت 65 دلار برای هر بشکه منظور شود.

♦ صادرات نفت و میعانات گازی: چنانچه برای پنج ماه اول سال معادل 7 /2 میلیون بشکه در روز، برای دو ماه بعد دو میلیون بشکه در روز و برای پنج ماه آخر سال 5 /1 میلیون بشکه در روز صادرات در نظر بگیریم به طور میانگین 08 /2 میلیون بشکه در روز صادرات برای کل سال خواهیم داشت که نسبت به رقم پیش‌بینی شده در قانون با 420 هزار بشکه در روز کسری روبه‌رو هستیم.

بنابراین دولت با کاهش منابع ارزی در قسمت واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مازاد ریالی آن روبه‌رو خواهد شد. با اعمال فروض جدید سهم دلاری دولت از عواید حاصل از صادرات نفت از 8 /28 میلیارد دلار به حدود 401 /26 میلیارد دلار کاهش خواهد یافت.

چنانچه ارز مورد نیاز برای کالاهای اساسی و ضروری حداکثر 18 میلیارد دلار باشد، 18 میلیارد دلار با نرخ 42000 ریال و مابقی (401 /8 میلیارد دلار) با نرخ آزاد 100000 ریالی محاسبه خواهد شد، در این صورت مجموع منابع از محل صادرات نفت خام و میعانات سهم دولت با فروض جدید 159 هزار میلیارد تومان خواهد شد.

در صورتی که دو جزء دیگر منابع عمومی یعنی درآمدهای عمومی و واگذاری دارایی‌های مالی را ثابت در نظر بگیریم، مجموع منابع عمومی دولت از 386 به 438 هزار میلیارد تومان افزایش خواهد یافت. با شرایط جدید 52 هزار میلیارد تومان منابع مازاد وجود خواهد داشت که می‌تواند صرف بازپرداخت بدهی دولت به بخش خصوصی شامل پیمانکاران، بانک‌ها و موسسات خصوصی، کارکنان و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی به ترتیب اولویت (مثلاً پیمانکاران طرح‌های عمرانی با اولویت اول، پرداخت پاداش بازنشستگان با اولویت دوم و...) شود.

نکات پایانی

یکی از آسیب‌های بودجه‌ریزی کشور وابستگی به عواید نفتی (اعم از مقدار صادرات، قیمت نفت و نرخ تسعیر ارز) است و در دولت‌های مختلف تلاشی برای اصلاح آن صورت نگرفته و استفاده از منابع ناشی از تغییرات نرخ ارز به روش‌های غیرشفاف و با سپری شدن زمان به ویژه در سال‌های اخیر مرسوم شده است. به نظر می‌رسد وابستگی بودجه به نفت و در عین حال بی‌ثباتی بازار ارز، انگیزه اصلاح بودجه را از مسوولان کشور سلب کرده است زیرا در شرایطی که انتظار می‌رود بودجه از نظر منابع دچار تنگنا شده و اصلاح مصارف عمومی و کنترل هزینه‌ها در اولویت قرار گیرد، جهش نرخ ارز به کمک دولت آمده و کمبود منابع را جبران می‌کند. در واقع چاپ پول توسط بانک مرکزی در دهه‌های قبل برای تامین مالی کسری بودجه جای خود را به افزایش نرخ تسعیر ارز و افزایش سهم ریالی دولت از عواید نفتی داده است.

تغییر فروض محاسباتی بودجه و لزوم شفافیت بودجه‌ای ایجاب می‌کند که دولت منابع و مصارف بودجه را اعم از بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی مورد بازبینی قرار داده و اصلاحیه یا متمم بودجه به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند. 

ضروری است از طریق اعمال تغییرات نرخ تسعیر ارز در بودجه کشور مشخص شود که ارز با چه نرخی محاسبه شده و منابع آن صرف چه چیزی می‌شود.

شفافیت بودجه‌ای و آگاهی مردم از منابع و مصارف بخش عمومی مستلزم ارائه گزارش‌های منظم و دوره‌ای از عملکرد بودجه است. فارغ از قسمت‌هایی از بخش عمومی مانند بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی که در اختیار دولت نیستند، دولت می‌تواند در مورد دستگاه‌های در اختیار خود که بودجه عمومی دولت و شرکت‌های دولتی را شامل می‌شود، به طور ماهانه، فصلی و سالانه اطلاعات شفاف از عملکرد منابع و مصارف آنها منتشر کند.