کسی حاضر نیست هزینه بدهد
گفت‌وگو با هادی حق‌شناس درباره نقش مجلس در سیاستگذاری اقتصادی
هادی حق‌شناس می‌گوید: امروز کمتر کسی جرات می‌کند به ترکیب تیم ملی فوتبال اعتراض کند، چون این تیم شامل بهترین بازیکن‌های موجود ماست. ولی در جامعه پارلمانی این‌گونه نیست... وقتی به هر دلیل تیم سیاسی حاضر در قدرت، شامل بهترین نیروهای سیاسی جامعه نباشد، نمی‌توان انتظار خروجی بهینه را داشت.
هادی حق‌شناس در دهه 80 عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس هفتم بود، اما این روزها استادیار اقتصاد واحد تهران جنوب دانشگاه آزاد اسلامی و معاون سازمان بنادر و دریانوردی است. از نظر او، سهم مجلس در شکست سیاستگذاری‌های اقتصادی بیش از هر چیز به خاطر فرار از پرداخت هزینه سیاسی و تلاش برای تعویق اصلاحات است. حق‌شناس می‌گوید: «امروز به نظر می‌رسد هر سه قوه و سایر نهادهایی که مسوول وضعیت امروز اقتصاد ایران هستند، در شناسایی مساله همراهی دارند، حتی در ارائه راه‌حل هم به یکدیگر کمک می‌کنند، اما در زمان اجرا که باید هزینه بپردازند، همه پای کار نیستند.»
♦♦♦
در یک جمع‌بندی کلی، وضع امروز اقتصاد ایران -با وجود شش ابرچالش اقتصادی و ده‌ها مشکل ریز و درشت دیگر- نشانه چندانی از توفیق سیاستگذاری‌های اقتصادی به دست نمی‌دهد. به نظر شما نهاد مجلس در وضع موجود چه نقشی دارد؟
همان‌طور که شما اشاره کردید، مجموعه چالش‌هایی که امروز اقتصاد ایران را درگیر کرده -از نرخ بیکاری دورقمی و بحران صندوق‌های بازنشستگی گرفته تا کسری بودجه جاری و مشکلات زیست‌محیطی مثل مساله خاک و آب- مسائلی نیستند که در 5 یا 10 سال اخیر ایجاد شده باشد. اگر دوره هشت‌ساله جنگ را کنار بگذاریم، به نظر می‌رسد در همه سال‌های بعد از جنگ، مشغول انباشتن ناکارآمدی‌های بخش‌های مختلف در اقتصاد بوده‌ایم. به این ترتیب، اگر زمانی در اقتصاد ایران یک مساله ساده و سطحی به نام «کمبود سرمایه‌گذاری» وجود داشت، این مساله کم‌کم به یک «مشکل» تبدیل شد، امروز به سطح یک «معضل» رسیده است و اگر همین روند ادامه پیدا کند، در آینده از مرز «بحران» نیز عبور خواهد کرد.
این اشکال عمده‌ای است، اما محصول تصمیم‌گیری‌های یک قوه نیست و به همه ارکان ساختار سیاسی مربوط می‌شود. نمی‌توان گفت مقصر مشکلات امروز اقتصاد ایران تنها قوه مجریه یا مقننه یا قضائیه است. اینکه امروز ستادی یکپارچه تحت عنوان شورای عالی هماهنگی اقتصادی با حضور سه قوه شکل گرفته، نشان می‌دهد که همه به این جمع‌بندی رسیده‌اند که برای حل مشکلات باید با هم به راهکار مشترک برسند. البته در عین حال این را هم نشان می‌دهد که عدم همراهی سه قوه در مقاطع مختلف، نقش مهمی در ایجاد مشکلات و بحران‌های امروز اقتصاد ایران داشته است.
اینجا دو نکته مهم و کلیدی دارد که باید به آنها پرداخت. اول اینکه سهم هر یک از قوا در مشکلات امروز چقدر است؟ بررسی این مساله به ما کمک خواهد کرد تا راه‌حل درست را پیدا کنیم. دیگر اینکه فرض کنیم صورت مساله روشن و راه‌حل آن هم مشخص باشد؛ آیا هر یک از قوا حاضرند به سهم خود هزینه اجرای این راه‌حل را بپردازند؟ اجازه بدهید مثالی بزنم. فرض کنید یک بنای بلندمرتبه به شکلی غلط ساخته شده باشد یا دیواری کج بالا رفته باشد. حتی اگر این دیوار کج به اندازه یک برج بلند هم باشد، لازم است که تخریب شده و از نو ساخته شود. اما آیا همه ذی‌مدخلان حاضرند هزینه این تخریب را بپردازند؟ این نکته‌ای کلیدی است. امروز به نظر می‌رسد هر سه قوه و سایر نهادهایی که مسوول وضعیت امروز اقتصاد ایران هستند، در شناسایی مساله همراهی دارند، حتی در ارائه راه‌حل هم به یکدیگر کمک می‌کنند، اما در زمان اجرا که باید هزینه بپردازند، همه پای کار نیستند. به عنوان مثال همه می‌دانند که رانت‌خواری چیز بدی است و بستری که رانت و فساد را ایجاد کرده، باید از بین برود. اما آیا همه می‌پذیرند کسانی که چنین بستری را فراهم کرده‌اند، مجازات شوند؟
امروز رئیس کل جدید در بانک مرکزی مستقر شده است. قرار بود دستاورد این استقرار، تک‌نرخی شدن ارز باشد، اما همین امروز چهار نرخ در بازار ارز وجود دارد. آیا این رانت نیست؟ چه کسی است که نداند هرجا صف تشکیل شود -حتی اگر صف نانوایی باشد- حتماً فساد رخ خواهد داد و هرجا کالایی دونرخی باشد، حتماً فساد ایجاد خواهد شد؟ واقعاً این در شأن اقتصادی به بزرگی اقتصاد ایران -که از نظر اندازه جزو 20 اقتصاد بزرگ دنیا قرار دارد- نیست که نرخ ارز ساعت 11 صبح ابتدا در کابل، سپس در بغداد، بعد در کردستان عراق و در نهایت در تهران تعیین شود. نرخ بیکاری دورقمی، نرخ تورم دورقمی، نرخ بهره غیرواقعی و سایر مشکلات هم به همین قیاس. اینها موضوعاتی نیست که کسی نداند. اما بی‌عملی در زمان اجرای راه‌حل‌ها -به دلیل ترس از هزینه‌ها- است که باعث شده امروز به قله چالش‌های اقتصادی برسیم.
شما به تشکیل شورای عالی هماهنگی اقتصادی اشاره کردید و آن را به عنوان نشانه‌ای مثبت از همکاری قوا برشمردید. اما در برخی ادوار، مجالس در همراهی با دولت و تصویب قوانین نامناسبی که آثار مالی بلندمدت برای کشور دارند، کم نگذاشته‌اند. نمونه این مساله را در تصویب قانون بازنشستگی پیش از موعد می‌توان دید که اتحادی نامیمون بین مجلس و دولت وقت بود و تبعات نامطلوب آن، این روزها در وضعیت صندوق‌های بازنشستگی قابل مشاهده است. چنین اشتباهاتی از کجا نشات می‌گیرند و ریشه چنین اتحادهایی چیست؟
شما به قانون بازنشستگی پیش از موعد اشاره کردید، اما به نظر من اوج چنین اشتباهاتی را در قانون هدفمندی یارانه‌ها می‌توان دید. قانون بازنشستگی پیش از موعد، امروز حداکثر شامل دو هزار نفر می‌شود، اما قانون هدفمند کردن یارانه‌ها هزینه‌های وحشتناکی به اقتصاد ایران تحمیل کرد. بر مبنای این قانون که مجلس هشتم و دولت نهم به صورت همسو با هم درباره آن اقدام کردند، قرار بود تنها 50 درصد منابع بین خانوارها توزیع شود، اما عملاً بیش از صد درصد منابع هدفمندی توزیع شد و مجبور شدند برای پرداخت یارانه نقدی به سایر منابع دست‌اندازی کنند و سالانه بیش از 40 هزار میلیارد تومان خرج روی دست دولت گذاشتند. به دلیل همین خرج‌ها، تامین بودجه عمرانی دولت به مشکل خورد و پروسه اتمام طرح‌ها به سه برابر زمان پیش‌بینی‌شده رسید؛ به طوری که امروز گفته می‌شود بیش از 10 سال طول می‌کشد تا این طرح‌ها به نتیجه برسد و برآوردهای مرکز پژوهش‌های مجلس و برخی مراکز تحقیقاتی دیگر نشان می‌دهد برای اتمام این پروژه‌های نیمه‌تمام بین 400 تا 600 هزار میلیارد تومان منابع نیاز است. این اتفاق به این دلیل بوده که همه پول‌های دولت برای هدفمند کردن یارانه‌ها اختصاص پیدا کرد و چیزی برای بودجه عمرانی نماند. مجلس هشتم هم هیچ گام موثری در این زمینه برنداشت.
اگر تعبیر امام خمینی (ره) مبنی بر اینکه «مجلس در راس امور است» به معنای واقعی اتفاق می‌افتاد، چنین انحرافاتی در دولت‌ها ایجاد نمی‌شد. اگر مجلس به معنای واقعی استقلال می‌داشت، این‌گونه نمی‌شد که دولت برنامه پنج‌ساله‌ای را که حاصل تلاش و زحمات همه ارکان نظام بوده و مصوبه مجلس را داشته، اجرا نکند و کنار بگذارد. برنامه چهارم توسعه پیش‌بینی کرده بود که با حدود 110 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری، رشد اقتصادی هشت‌درصدی در اقتصاد ایران اتفاق بیفتد، اما در عمل دولت چند برابر این رقم را به اقتصاد ایران تزریق کرد، ولی نه‌تنها رشد هشت‌درصدی ایجاد نشد، بلکه در دو سه سال رشد اقتصادی منفی شد! اگر مجلس بدون دغدغه‌های سیاسی وارد عمل می‌شد و از ابزارهای نظارتی خود مثل سوال، استیضاح و تحقیق و تفحص به موقع استفاده می‌کرد (نه مانند نوشدارو بعد از مرگ سهراب) قطعاً می‌توانست مانع اشتباهات دولت شود. ناظر قوی است که می‌تواند مجری قوی را به کار بگیرد.
بنابراین در دهه‌های گذشته، زمانی که مجلس و دولت همسو بوده‌اند، بنابر ملاحظاتی «در راس امور بودن مجلس» را رعایت نکرده‌اند، زمانی هم که همسو نبوده‌اند، نتوانسته‌اند از ظرفیت حقوقی و قانونی مجلس استفاده کنند. که اگر این کار را می‌کردند، ما امروز با این همه مساله در اقتصاد، اجتماع و فرهنگ ایران مواجه نبودیم.
مجالس و دولت‌ها در سال‌های اخیر همواره بر سر میزان اختیارات مجلس در تغییر لوایح برنامه و بودجه اختلاف‌نظر داشته‌اند و گاهی مجلس سد راه اصلاحات اقتصادی شده است. نمونه این مساله را در جریان تصویب قانون بودجه 97 و ماجرای افزایش قیمت بنزین و حذف یارانه نقدی می‌توان دید. نقش اختلافات اینچنینی را در معضلات امروز اقتصاد ایران چه می‌دانید و فکر می‌کنید چرا مجلس سد راه چنین اصلاحاتی می‌شود؟
یک ریشه فرهنگی در این ماجرا وجود دارد که در اغلب ما ایرانیان دیده می‌شود: وقتی حل یک مساله نیازمند پرداخت هزینه باشد، معمولاً آن را به گذشت زمان می‌سپاریم. یعنی فرض را بر این می‌گذاریم که زمان حلال مشکلات خواهد بود. این در حالی است که تجربه ثابت کرده با گذشت زمان، هزینه حل مساله بالاتر می‌رود و گاهی مساله را به بحران تبدیل می‌کند. بخش عمده‌ای از اصلاحات ساختاری مورد نیاز اقتصاد ایران، مثل اینکه اصلاح نظام بانکی به تاخیر افتاده، ناشی از همین درک اشتباه است.
نکته دیگری که هم امروز و هم در دولت‌های گذشته محل بحث بوده، مساله هماهنگی میان سه رکن اصلی اقتصادی دولت (وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی و سازمان برنامه و بودجه) است. به جز برخی سال‌های معدود، این ستاد در همه ادوار گذشته دچار چالش بوده و سه رکن اصلی تیم اقتصادی دولت نه‌تنها نتوانسته‌اند مشکلات را حل کنند، بلکه منجر به بی‌برنامگی در اقتصاد ایران شده‌اند. دولت‌ها معمولاً در مورد این ستاد خیلی دیر به تصمیم رسیده‌اند و آن زمان هم که به تصمیم رسیده‌اند، برای اصلاح ساختار دیر شده است. و هزینه را چه کسی پرداخت کرده است؟ مردم و شاخص‌های کلان اقتصادی.
منظورم این است که بسیاری از معضلات اقتصادی بر عهده زمان گذاشته شده، وگرنه کیست که نداند امروز بازار پول ما مشکل دارد؟ کیست که نداند پرداخت ارز مسافری یک اشتباه بوده؟ وقتی ما برای پرداخت یارانه مردم دچار مشکل هستیم، چرا باید ماه‌ها پرداخت ارز مسافری یارانه‌ای را ادامه دهیم؟ اینها مسائلی بدیهی است، اما چون هزینه تصمیم‌گیری درباره آنها سیاسی است، هیچ‌کس حاضر نمی‌شود زیر بار برود.
سال‌هاست در نگاه بسیاری از مردم نماینده خوب نماینده‌ای است که «برای منطقه‌اش کار کند». تسلط این نگاه منطقه‌ای بر مجلس و مسابقه‌ای که در نتیجه این نگاه برای جذب اعتبارات دولتی بیشتر بین نمایندگان شکل می‌گیرد، چه تاثیراتی در ایجاد و تعمیق معضلات اقتصادی امروز داشته است؟ اینجا مردم مقصرترند یا سیاستگذاران؟
هر دو. هم سیاستگذارانی که منافع محلی را به منافع ملی ترجیح می‌دهند، مقصرند، هم مردمی که منافع کوتاه‌مدت را به منافع بلندمدت ترجیح می‌دهند. اینجاست که باید شخصیت‌های مستقل در تصمیم‌گیری به نهادهایی مثل مجلس راه پیدا کنند. مثالی عرض کنم؛ امروز کمتر کسی جرات می‌کند به ترکیب 11نفره تیم ملی فوتبال در مسابقات جام جهانی اعتراض کند. ممکن است کسی به یک یا دو نفر انتقاد داشته باشد، اما شاکله تیم را زیر سوال نمی‌برد. چون این تیم شامل بهترین بازیکن‌های موجود ما بوده است. ولی در جامعه پارلمانی این‌گونه نیست. در همین لیست امید که از تهران به مجلس دهم راه یافت، برخی معتقدند اگر فضای سیاسی متفاوت بود، حتماً کسان دیگری می‌توانستند انتخاب شوند. منظورم این است که وقتی به هر دلیل تیم سیاسی حاضر در قدرت، شامل بهترین نیروهای سیاسی جامعه نباشد، نمی‌توان انتظار خروجی بهینه را داشت.
به اقتضای نیازمندی‌شان به رای مردم در هر دوره چهارساله، نمایندگان مجلس شانس زیادی برای افتادن به ورطه تصمیمات پوپولیستی دارند. کسانی -حتی در درون مجلس- معتقدند یکی از دلایل افتادن در این دام، ضعف کارشناسی نمایندگان به ویژه در حوزه علم اقتصاد است. به نظر شما برای جبران این ضعف چه باید کرد؟
اشاره من دقیقاً به همین نکته بود. شما می‌دانید که معمولاً اثرگذاری نمایندگان کلانشهرها به لحاظ کارشناسی، بیشتر از سایر نمایندگان است. در کلانشهرها این ظرفیت وجود دارد که بهترین اقتصاددانان، حقوقدانان و جامعه‌شناسان و... برای حضور در مجلس انتخاب شوند. به نظر می‌رسد باید بستر و سازوکاری فراهم شود که نخبگان جامعه در راس تصمیم‌گیری‌های جامعه قرار گیرند. طبیعتاً این مساله باید در چارچوب سیاسی مقبول کشور اتفاق بیفتد و اگر کسی نظام سیاسی را قبول نداشته باشد، مشمول این شرایط نمی‌شود. اما در این چارچوب اگر شایسته‌ترین‌ها انتخاب شوند، اهداف مدنظر تامین خواهد شد.
اما برخی معتقدند اصلاً نباید اتخاذ تصمیمات جزئی اقتصادی را به عهده نمایندگان مجلس گذاشت. در سال‌های اخیر کسانی ایده تشکیل مجلس دوم (یا مجلس سنا) را مطرح کرده‌اند. آیا این کار می‌تواند راه‌حلی برای معضل پیش‌گفته باشد؟
ممکن است این هم یک راه‌حل باشد. راه‌حل دیگر می‌تواند این باشد که انتخاب نمایندگان مجلس استانی شود تا دغدغه‌های محلی از بین برود و مجلس کارآمدتر شود. اما فکر می‌کنم اگر در چارچوب ساختار سیاسی موجود به دنبال ورود نمایندگان ذی‌صلاح‌تر، کارشناس‌تر، عالم‌تر و باتجربه‌تر به مجلس باشیم، زودتر به هدف می‌رسیم، تا تاسیس مجلس دوم.
از نظر ساختاری، اصولاً مجلس چقدر می‌تواند بر سیاستگذاری‌های اقتصادی اثر بگذارد؟ منظور از ساختار هم می‌تواند ساختار داخلی قوه مقننه باشد، هم ساختار کلی نظام و قاعده بازی سیاسی در آن.
اگر مجلس کارآمد باشد، حتماً اثرگذار خواهد بود. امروز چه کسی وزرا را انتخاب می‌کند؟ مجلس. اگر مجلس وزیر مطلوبی انتخاب کند، طبیعتاً آن وزیر معاونان و مدیران کارآمد و بهره‌ور انتخاب خواهد کرد. اما اگر به هر دلیلی مجلس وزیر مطلوبی انتخاب نکند، این موضوع به سطوح مدیریتی مختلف تسری پیدا می‌کند. در کنار این مساله، اگر مجلس قوانین پخته و جامعی تصویب کند و بر اجرای آن مصر باشد و نظارت کند، قطعاً موثر واقع خواهد شد. این دو شرط (انتخاب وزیر مناسب و تصویب قانون مناسب) مجلس و نظام سیاسی را به هدف مدنظر خواهد رساند.
برخی معتقدند نقش مجلس در نظارت بر کار دولت طی دهه‌های گذشته یا سیاسی (له یا علیه دولت) بوده، یا آلوده به فساد، یا اصلاً اعمال نشده است. مجلس چگونه می‌توانسته با ابزارهای نظارتی مانع سیاستگذاری‌های غلط دولت شود؟
مجلسی می‌تواند بر کار دولت نظارت موثر داشته باشد، که تک‌تک نمایندگانش از استقلال کامل برخوردار باشند. در عین حال که ما تفکیک قوا را محترم می‌شماریم، مجلس مستقل هم روی قوه مجریه و هم روی قوه قضائیه اثر خواهد گذاشت.
منظور از استقلال تک‌تک نمایندگان و کلیت مجلس این است که به قوانین مصوب خود وفادار بمانند. این وفاداری از دو منظر باید مورد توجه قرار گیرد: اول اینکه در تصویب قوانین بدون رعایت مسائل جناحی، گروهی و قومیتی عمل کنند و قانونی پخته و جامع تصویب کنند. دوم اینکه در اجرای قانون مصر و پیگیر باشند.
از سوی دیگر، این مساله به یک ضرب‌المثل در مجالس مختلف ایران تبدیل شده که چون دوره کاری مجلس و دولت همپوشانی ندارد، وقتی دولت سر کار می‌آید، می‌گویند یک سال اول او را تحت فشار قرار ندهید، چون تازه روی کار آمده. یک سال آخر هم می‌گویند او را تحت فشار قرار ندهید، چون سال آخرش است. یعنی از یک دوره چهارساله دولت، دو سال با چنین استدلالی سپری می‌شود. متاسفانه این به یک عرف تبدیل شده است؛ در حالی که چه در دولت و چه در مجلس، حتی اگر یک روز از عمرشان گذشته باشد یا یک روز از عمرشان باقی مانده باشد، آنچه باید مبنای عمل قرار بگیرد، منافع مردم است. و بدیهی است که منظور از منافع مردم، منافع ملی است، نه منافع جناحی، صنفی، قومی یا حتی استانی.
