ایجاد حساب واحد خزانه یک ضرورت است
گفت‌وگو با فاطمه حسینی درباره استانداردسازی تعداد حساب‌های بانکی دستگاه‌های اجرایی
فاطمه حسینی می‌گوید: علاوه بر قوانین داخلی، نهادهای بین‌المللی ازجمله صندوق بین‌المللی پول نیز بارها درباره تجمیع حساب‌ها توصیه‌هایی را با مسوولان ایرانی مطرح کرده‌اند.
فاطمه حسینی، نماینده مردم تهران در مجلس شورای اسلامی بر این باور است که پاکسازی بوروکراسی بودجه به مدیریت کارآمد منابع منتهی می‌شود و البته به کاهش فساد کمک می‌کند. با حسینی درباره ضرورت‌ها و اثرات کاهش پراکندگی حساب‌های دولتی گفت‌وگو کردیم و او در جریان تحلیل این مساله به این نکته اشاره کرد که «این احتمال نیز وجود دارد که دستگاه‌های دولتی، به ویژه دستگاه‌های دولتی‌ای که درآمدی هستند و بانک‌ها، به دلیل تعارض منافع در برابر اجرای این قانون مقاومت کنند». این نماینده مجلس همچنین می‌گوید: «در قانون برنامه چهارم توسعه، نوعی آزادسازی در شیوه نگهداری از حساب‌های دولتی شکل گرفت که بعدها در قانون برنامه ششم اصلاح شده و به نگهداری از حساب‌های دولتی از طریق قانون نظم بخشید.»
♦♦♦
وزیر اقتصاد از آغاز فرآیند استانداردسازی و کاهش حساب‌های بانکی دستگاه‌های اجرایی خبر داده و اعلام کرده، 200 هزار حساب اجرایی مسدود شده است. فکر می‌کنید این اقدام چه ضرورتی داشته و چه فوایدی بر آن مترتب خواهد بود؟
اهمیت اصلی ایجاد یک حساب واحد خزانه در یک تصویر کلی در به وجود آوردن زیرساخت‌های لازم جهت مدرن‌سازی مدیریت وجوه نقد و مدیریت بدهی دولت و نیز امکان بودجه‌ریزی عملیاتی به صورت واقعی و منسجم و قابل رصد در آینده است. علاوه بر این، هدف غایی و بسیار مهم این اقدام، جلوگیری از رسوب وجوه دولتی در حساب‌های پراکنده و متعدد بانک‌های دولتی و خصوصی و آثار سوئی مانند برخی سوءاستفاده‌ها از این وجوه است.
من در ابتدا می‌خواهم مروری بر سوابق قانونی تجمیع حساب‌ها داشته باشم؛ مطابق قانون پولی و بانکی سال 1351، بانک مرکزی به عنوان بانکدار دولت موظف به نگهداری تمامی حساب‌ها و انجام عملیات بانکی دولت است. علاوه بر این، به موجب اصل 53 قانون اساسی که بر جامعیت بودجه تاکید می‌کند، کلیه دریافت‌های دولت باید در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز شود و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب نیز باید برابر این قانون انجام بگیرد. درواقع، این اقدام وزارت اقتصاد به موجب قوانین موجود صورت گرفته است. البته علاوه بر این قوانین داخلی، نهادهای بین‌المللی ازجمله صندوق بین‌المللی پول نیز بارها درباره تجمیع حساب‌ها توصیه‌هایی را با مسوولان ایرانی مطرح کرده است.
اما در کنار مواد قانونی که صراحتاً، بانک مرکزی را بانکدار دولت معرفی می‌کند، این اجازه نیز به بانک مرکزی داده شده تا با تعیین بانک یا بانک‌های عامل این وظیفه را به این بانک‌ها تفویض کند. به طوری که برای مثال، بر اساس ماده 10 قانون پولی و بانکی مصوب سال 1351، بانک مرکزی می‌تواند در هر محل که لازم بداند شعبه‌ای تاسیس کند یا به هر یک از بانک‌های کشور نمایندگی بدهد. همچنین در ماده 22 قانون عملیات بانکی بدون ربا چنین آمده است که بانک‌ها با اجازه بانک مرکزی می‌توانند با موسسات دولتی و وابسته به دولت و شرکت‌های دولتی به عملیات مجاز بانکی مبادرت کنند. به موجب این قوانین، عملاً مجوزی شکل گرفت، تا به موجب آن، منابعی که تا پیش از این، منحصراً باید نزد بانک مرکزی نگهداری می‌شد، حالا وارد بانک‌های عامل شود. ضمن آنکه برای این فرآیند، آیین‌نامه‌ای هم تدوین شد که چگونگی نگهداری حساب‌های نهادهای عمومی غیردولتی را تبیین می‌کند. افزون بر این موارد، در موارد مختلفی، نظیر آنچه در قانون محاسبات عمومی سال 1366 آمده، خزانه مکلف شده که ترتیبات لازم را به نحوی که شرکت‌های دولتی ضمن اجرای قانون بتوانند در حدود بودجه مصوب از وجوه خودشان استفاده کنند، فراهم کند. این مصوبه به معنای آن است که قانون محاسبات عمومی هم بر ضرورت انجام این کار صراحت دارد. اما تصور می‌کنم، بنیان آشفتگی در شیوه نگهداری حساب‌های دولتی در قانون برنامه چهارم توسعه، گذاشته شد که هنوز هم برقرار است. در بند (د) ماده 10 این قانون، تحت عنوان دو هدف، نخست ایجاد فضای رقابتی سالم و به دور از انحصار در سیستم بانکی کشور و دوم به منظور اقتصادی کردن فعالیت بنگاه‌ها، موسسات و سازمان‌های دولتی، این اختیار به آنان داده شد که برای دریافت خدمات بانکی، بانک عاملی را راساً انتخاب کرده، در آن حسابی افتتاح کنند و از خدمات آن بهره‌مند شوند.
این قانون به نام ایجاد فضای رقابتی و به منظور انحصارزدایی به تصویب رسید و تاسیس اولین بانک‌های خصوصی در کشور همزمان با اجرایی شدن برنامه چهارم توسعه آغاز شد. از سوی دیگر، این اصل بدیهی به نظر می‌رسد که ایجاد فضای رقابتی سالم، مستلزم حذف هر نوع رانتی است. حال آنکه، نگهداری حساب‌های دولتی نزد بانک‌ها -که اساساً رقابت قابل توجهی هم بر سر آن بود- نوعی رانت محسوب می‌شود. اما شایسته بود، همان‌طور که در قانون برنامه ششم بر افتتاح حساب‌ها نزد بانک مرکزی تاکید شده، برای نگهداری حساب‌های دولتی، حساب واحد خزانه تشکیل می‌شد و کار بر اساس همین حساب واحد پیش می‌رفت. در واقع آنچه در قانون برنامه ششم توسعه به تصویب رسیده، عملاً اصلاح رویه غلطی است که در قانون برنامه چهارم به تصویب رسیده بود. در قانون برنامه چهارم توسعه، نوعی آزادسازی در شیوه نگهداری از حساب‌های دولتی شکل گرفت که بعدها در قانون برنامه ششم اصلاح شده و به نگهداری از حساب‌های دولتی از طریق قانون نظم بخشید. چنان‌که در ماده 17 قانون برنامه ششم، به صراحت تاکید شد که در راستای افزایش سرعت گردش وجوه در حساب‌های درآمدی و هزینه‌ای دولت و از طرفی شفاف‌سازی و ایجاد امکان نظارت برخط روی کلیه حساب‌های دستگاه‌های اجرایی و کاهش اثرات منفی عملیات مالی دولت بر نظام بانکی، تمامی حساب‌های بانکی اعم از ریالی و ارزی برای همه وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی باید صرفاً از طریق خزانه‌داری کل کشور و نزد بانک مرکزی افتتاح شود. از این‌رو کاهش حساب‌های دولتی و انتقال آنها به حساب واحد خزانه نزد بانک مرکزی بر اساس قوانین مصوب و در اجرای تکالیف برنامه ششم توسعه انجام شده است و بحثی که مطرح است چرایی تاخیر در اجرای کامل این مصوبات است.
در گذشته، جلسات بسیاری میان مسوولان بانک مرکزی و خزانه‌داری کل کشور برای بررسی فرآیند اجرای این مصوبه برگزار شده و یکی از عمده‌ترین موانعی که نمایندگان بانک مرکزی مورد اشاره قرار دادند، نبود زیرساخت‌های لازم و بسترهای ارتباطی میان دستگاه‌ها برای اجرای این پروژه بود. چراکه پیش از اجرای پروژه حساب واحد خزانه، بانک مرکزی اقدام به تصدی‌گری نمی‌کرد و شعبه‌ای نداشت و تنها این نقش را به بانک‌های عامل واگذار کرده بود. اکنون اما با زیرساخت‌هایی که به واسطه فناوری‌های نوین و ایجاد شبکه‌های مختلف از جمله ساتنا، شبا، بانکواره و نظیر آن در بانک مرکزی به وجود آمده، عملاً این چالش برای ارائه خدمات بانکی از سوی بانک مرکزی به دستگاه‌های اجرایی برطرف شده است. نمایندگان مجلس، در هفته‌های گذشته، بازدیدی را هم از بانک مرکزی به عمل آورده‌اند تا از نزدیک در جریان اقداماتی که تاکنون برای اجرای پروژه خزانه واحد انجام گرفته است قرار گیرند و از موانع موجود و چالش‌های پیش‌روی آن در بانک مرکزی مطلع شوند. خوشبختانه مسوولان بانک مرکزی اعلام کردند که مسائل مربوط به زیرساخت‌های ارتباطی با روش‌های کارآمدی تا حدود زیادی برطرف شده و در حال تکمیل است. اما یکی از مسائلی که در ایجاد خزانه واحد رخ نشان داده، این است که انتقال حساب‌های مرتبط با دستگاه‌های دولتی به خزانه برای هر دستگاه، فرآیندی متفاوت و البته پیچیده است. بنابراین، دستگاه‌های دولتی که باید حساب‌های خود را به خزانه انتقال دهند، بعضاً با کمبود نیروی انسانی لازم و آموزش‌دیده نیز مواجه خواهند بود. در عین حال، تعریف پروژه برای هر یک از دستگاه‌های اجرایی زمان‌بر و هزینه‌بر بوده که عموماً در بودجه دستگاه‌ها، منابع لازم برای اجرای این پروژه دیده نشده است.
بنابراین، از موانع اصلی پیشرفت این پروژه می‌توان به تنوع و پیچیدگی کار دستگاه‌های اجرایی و نبود آمادگی‌های لازم در بخش‌های فنی، مالی و منابع انسانی سازمان‌های ذی‌ربط اشاره کرد. از سوی دیگر، به طور قطع، بحث تضاد منافع به دلیل از دست رفتن بخشی از منابع بی‌هزینه‌ای که بانک‌ها از آن استفاده می‌کردند، مانع ایجاد خواهد کرد. به طوری که با انتقال حساب، امکان بهره‌برداری از این وجوه به آن نحوی که در گذشته وجود داشته، وجود نخواهد داشت. با وجود این اما، به گفته مقامات بانک مرکزی، تعداد حساب‌های دولتی از 250 هزار حساب به حدود 50 هزار حساب کاهش یافته است.
اکنون، وزارت اقتصاد در گام نخست می‌تواند، آن دسته از دستگاه‌های دولتی درآمدزای زیرمجموعه خود را که تاکنون امتناع ورزیده‌اند یا بر حسب قوانین حاکم بر آنها، مکلف به انتقال حساب نبوده‌اند از طریق پیگیری و دستور صریح و در موارد لازم ارائه لایحه مکلف به انتقال حساب خود به خزانه کند. این گام روشن و رو به جلویی خواهد بود و در ادامه سایر وزرا نیز می‌توانند در انتقال منابع درآمدی دولت به خزانه گام‌های روشنی بردارند.
پراکندگی حساب‌های دولتی چه مشکلاتی را پدید آورده بود؟
پراکندگی حساب‌های دولتی در بانک‌ها منجر به شکل‌گیری برخی مفاسد، و هدررفت منابع شده بود. در عین حال، این اخلال را در نظم مالی دولت ایجاد می‌کرد که خزانه‌داری کل و بانک مرکزی از موجودی حساب‌های دولتی و نهادهای عمومی به‌صورت در لحظه اطلاع نداشتند. از این‌رو تامین منابع لازم به صورت به موقع برای انجام تعهدات دولت را مخدوش می‌کند و گاه باعث تامین وجوه نقد جهت اجرای مواد قانون بودجه و انجام تعهدات دولت با هزینه‌های گزاف و خارج از قواعد قانون بودجه برای دولت و جامعه می‌شود. از طرف دیگر از محل رسوب این سپرده‌ها، نوعی عملیات غیرقانونی ایجاد می‌شد که خود منشأ اخلال و فساد بود. همچنین عدم کارایی شیوه پرداخت اعتبارات و رسوب این منابع در حساب‌های پرداخت دستگاه‌ها، مشکلات دیگری را هم پدید آورده بود. موضوع نظارت، مساله دیگری است که می‌تواند به یک چالش بزرگ تبدیل شود. زمانی که حساب‌های خزانه و دولتی نزد بانک مرکزی نیست، درنتیجه امکان نظارت برخط و موثر نیز بر گردش حساب‌های دولتی وجود ندارد. از سوی دیگر، پراکندگی حساب‌ها، امکان خلق پول از سوی بانک‌های دولتی را به دلیل اعطای تسهیلات بر مبنای همین منابع دولتی بدون اطلاع خزانه و بانک مرکزی و بدون تغییر در میزان ذخیره‌گیری فراهم می‌کرد. این روزها، یکی از چالش‌های بزرگ اقتصاد ایران، نقدینگی سرگردان است و تعدد حساب‌های دولتی به یکی از کانال‌های تولید نقدینگی در کشور تبدیل شده است.
یکی دیگر از آفت‌های حساب‌های بانکی متعدد دولتی این است که گردش منابع درآمدی و هزینه‌ای بخش دولتی را با کندی مواجه می‌کند. همچنین مداخلات دولت و ادامه انحصار بانک‌های دولتی در ارائه خدمات به دستگاه‌های دولتی تا حدی پیش رفته بود که بانک‌های خصوصی را هم تحت عنوان «انحصارزدایی» بر سر این سفره نشاند. درحالی‌که این تصمیم از اساس اشتباه بود. توزیع حساب دستگاه‌های دولتی در بانک‌های عامل، رفتاری همراه با رانت‌جویی و ریسک انحراف از بودجه را افزایش داد و تا زمانی که حساب‌ها به‌صورت حساب واحد خزانه (treasury single account) نباشد، بروز این مفسده‌ها اجتناب‌ناپذیر است. در واقع این حساب واحد می‌تواند شفافیت را ارتقا دهد و به کاهش مفاسد ناشی از تعدد حساب‌ها بینجامد.
اکنون آیا می‌توان این اقدام وزارت اقتصاد در کاهش حساب‌های دولتی را بخشی از پروژه اصلاح نظام بودجه‌ای کشور قلمداد کرد؟
قاعدتاً یکی از اصلی‌ترین دستاوردهای اجرای این پروژه می‌تواند مدیریت وجوه نقد و بدهی دولت توسط خزانه باشد. به طور کلی، مردم و حاکمیت به طور عام ذی‌نفع پروژه (treasurysingle account) هستند؛ به این دلیل که حساب واحد خزانه ایجاد و امکان نگهداری متمرکز حساب‌های دولتی و مدیریت بهینه آن به منظور اجرای دقیق‌تر و بهتر بودجه و امکان نظارت بیشتر و جزئی‌تر آن فراهم شده است. این اقدام، به طور حتم نفع عمومی را در پی خواهد داشت. اما این احتمال نیز وجود دارد که دستگاه‌های دولتی، به ویژه دستگاه‌های دولتی‌ای که درآمدی هستند و بانک‌ها، به دلیل تعارض منافع در برابر اجرای این قانون مقاومت کنند.
آقای کرباسیان از نظم‌بخشی رفتار مالی دولت به عنوان یکی از راهکارهای مقابله با تحریم‌ها یاد کرده است. این اقدام چگونه می‌تواند تحریم‌ها را کم‌اثر کند یا به تعبیر دیگر، آسیب‌پذیری بودجه دولت را در برابر تحریم‌ها کاهش دهد؟
اساساً یکپارچه‌سازی حساب‌های دولت، در این برهه حساس، اهمیت بسیاری دارد. به بیان دیگر، مدیریت مالی دولت و مدیریت خزانه، در شرایطی که کشور در اوج تحریم‌ها به سر می‌برد، مساله‌ای بسیار حیاتی است. حال چنانچه پیش از بروز شرایط تحریمی اقدامات لازم صورت گرفته بود و اصل 53 قانون اساسی به طور کامل اجرا می‌شد، می‌توانستیم امیدوار باشیم مدیریت خزانه به گونه اثربخش‌تری انجام گیرد. تحریم‌های کنونی از دو زاویه سعی دارد، کشور را تحت تاثیر قرار دهد. نخست تحریم یا جنگ خزانه و دیگری جنگ رسانه که در پی ایجاد جنگ روانی است. در واقع، تحریم‌های کنونی را می‌توان به جنگ خزانه‌ها تعبیر کرد. از این‌رو قدرت و انسجام خزانه و اشراف آن بر نقاط بودجه‌ای کشور در مدیریت این شرایط نقش حیاتی دارد. در شرایط کنونی، آنچه می‌تواند به مدیریت بهینه منابع کمک کند آن است که دولت در عملکرد مالی خود نهایت شفافیت و انضباط را رعایت کند. به بیان دیگر، دولت باید در جهت شفاف‌سازی، رانت‌ها را حذف کند. اکنون با اعمال تحریم‌های ظالمانه و با وجود محدودیت‌های مالی، درآمدهای دولت با ریسک بالاتری تحقق پیدا می‌کند. بنابراین، در این شرایط، تجمیع حساب‌های دولتی، یکپارچه‌سازی و نظارت بیش از پیش بر آنها یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر است. چنانچه این اقدام به موجب قوانین و اسناد بالادستی و چه بر اساس مصلحت و منافع ملی پیش از این صورت می‌گرفت، اکنون آمادگی بیشتری برای رویارویی با تحریم‌ها وجود داشت. در مجلس به پیشنهاد دوستانی که پیش از این روی این مطلب کار کرده‌اند، بررسی‌هایی را روی این موضوع شروع کرده‌ایم و با خزانه‌داری کل و با بانک مرکزی به‌صورت جداگانه مذاکره کردیم. هر یک از این مسوولان و بخش‌ها موانعی را بر سر این مساله بیان می‌کنند که به هر ترتیب یکی از موانعی که مطرح می‌شد، نداشتن زیرساخت مناسب در بانک مرکزی بود که امیدواریم طبق وعده مسوولان بانک مرکزی به زودی برطرف شود. به هر روی، ایجاد خزانه واحد، پروژه سنگینی است که تحقق آن نیازمند یک عزم در سطح مقامات ارشد بوده و البته یکی از ضرورت‌های کشور است. برای بیان اهمیت اجرای این پروژه به یک مثال اشاره می‌کنم؛ چندی پیش از یکی از مسوولان اسبق نقل‌قول شده بود که ایشان، خود اطلاع نداشت که در دستگاه تحت مدیریت او، منابع درآمدی دقیقاً و در هر زمان چقدر است. بنابراین، می‌توان نتیجه گرفت که وجود این نقص در دسترسی به اطلاعات در یک دستگاه مهم و البته دستگاه‌های مشابه چگونه می‌تواند در مدیریت بودجه اخلال ایجاد کند.
پرسش دیگری که وجود دارد این است که آیا این پاکسازی بوروکراسی خزانه، برای نظم‌بخشی به رفتار مالی دولت کافی است؟ یا باید انتظام‌بخشی از مغز نظام بودجه‌ریزی یعنی سازمان برنامه آغاز شود؟
بخشی از اصلاح نظام بودجه‌ریزی می‌تواند در ایجاد حساب واحد خزانه تجلی پیدا کند. اما در فرآیند بودجه‌ریزی کشور، سازمان برنامه و بودجه، نقش اصلی را ایفا می‌کند. افزون بر این باید در نظر داشت که چرخه فعلی عملکرد بودجه در کشور، چرخه‌ای منفعل است. به نحوی‌که گزارش‌دهی از عملکرد بودجه، پس از اجرای آن صورت می‌گیرد. در حقیقت این گزارش‌دهی، پیگیری و نظارت بر اجرای بودجه که وظیفه دستگاه‌هایی نظیر مجلس و دیوان محاسبات است، در فاصله زمانی طولانی نسبت به عملکرد بودجه صورت می‌گیرد. به طور حتم، برای نظم‌بخشی به رفتار مالی دولت باید همه مراحل بودجه‌ریزی از تهیه و تدوین تا مرحله تصویب آن در مجلس و روند اجرای بودجه و گزارش‌دهی مورد تجدیدنظر قرار گیرد تا بتوان نسبت به انضباط مالی دولت امیدوار شد. این امر مستلزم هماهنگی تنگاتنگ میان سازمان مدیریت به عنوان تدوین‌کننده و تخصیص‌دهنده بودجه، بانک مرکزی به عنوان بانکدار دولت و نیز مسوول سیاستگذاری پولی در کشور، خزانه کشور به عنوان اداره‌کننده وجوه نقد و بدهی دولت است. امیدواریم اجرای این پروژه توان نظام اداری و حکمروایی را در کشور ارتقا بخشد و به تخصیص بهینه منابع محدود کشور به‌خصوص در شرایط سخت یاری رساند و قدرت نظارت مجلس -به نمایندگی از مردم- را بر اجرای بودجه مصوب خود -به عنوان هسته مرکزی مردم‌سالاری- افزایش دهد.
