بدون حذف نهادهای بهره‌کش، شفافیت سودی ندارد
ارزیابی اهداف لایحه شفافیت در گفت‌وگو با سعید اسلامی‌بیدگلی
سعید اسلامی‌بیدگلی می‌گوید: در دهه‌های گذشته نه‌تنها حاکمیت به سمت عدم شفافیت حرکت کرده، بلکه مردم هم به این سمت رفته‌اند. موج فساد و عدم شفافیت را نباید فقط در نهادهای حاکمیتی و تصمیمات دولتی و سیاستگذاری جست‌وجو کرد؛ این موج در بیزینس‌های شخصی هم دیده می‌شود.
رسیدن به اهداف ده‌گانه پیش‌نویس لایحه شفافیت، از «بهبود اعتماد عمومی به نظام جمهوری اسلامی ایران» گرفته تا «بهینه‌سازی فرآیند تصمیم‌گیری در مراجع عمومی» چقدر در توان یک قانون است؟ سعید اسلامی‌بیدگلی می‌گوید: «تصویب قانون نیازمند اجماع نسبی سیاستگذاران و قانونگذاران است و اگر قانون در نهایت به تصویب برسد، لابد چنین اجماعی ایجاد شده است. اما مساله مهم‌تر آن است که بسیاری از قوانین پس از تصویب معطل می‌مانند.» دبیرکل کانون نهادهای سرمایه‌گذاری ایران، شفافیت را «شرط لازم» برای دستیابی به بسیاری از اهداف این لایحه می‌داند، اما تاکید می‌کند که این شرط به هیچ‌وجه کافی نیست.
♦♦♦
در مقدمه توجیهی پیش‌نویس لایحه شفافیت یک ویژگی فرهنگی به جوامع در حال توسعه همچون ایران نسبت داده شده و از آن به عنوان یکی از ریشه‌های گستردگی فساد یاد شده است: «فرهنگ پنهانکاری و اسرارگرایی.» اگر بپذیریم که ایرانیان چنین ویژگی فرهنگی‌ای دارند، فکر می‌کنید آیا می‌توان با تصویب قوانین و مقررات چنین فرهنگی را تغییر داد؟
ممکن است تصور شود تغییر فرهنگ، پیش‌نیاز جدی حرکت به سوی شفافیت است، اما به نظر من نمی‌توان این دو مساله را به هم وابسته دانست و گفت «تا فرهنگ به وجود نیامده، نباید دست به تصویب قوانین و مقررات زد»، یا برعکس «تا قوانین و مقررات تصویب نشود، فرهنگ اصلاح نخواهد شد». فکر می‌کنم لازم است در این زمینه گام‌های موازی برداشته و سعی شود هم فرهنگ اصلاح شود و هم قوانین و مقررات لازم توسعه یابند.
توجه داشته باشید که بخشی از فرهنگ پنهانکاری ایرانی، حاصل عملکرد نظام سیاسی و اقتصادی کشور طی دهه‌های گذشته است. به نظر می‌رسد اسرارگرایی هم در دوران قبل از انقلاب اسلامی و هم در سال‌های بعد از انقلاب موضع حاکمیت بوده است و مسائل بسیار کم با مردم در میان گذاشته شده است؛ آن هم در شرایطی که طی سال‌های اخیر به دلیل گسترش شبکه‌های اجتماعی، فرهنگ اسرارگرایی در جهان به سرعت رو به افول بوده، به اشتراک گذاشتن اطلاعات بسیار راحت و سریع شده و عملاً تعداد و طبقات اسناد محرمانه به‌شدت کاهش یافته است.
با توجه به تجربیاتی که این اواخر در حوزه شفافیت داشته‌ایم، مثلاً اینکه رئیس‌جمهور به فلان وزیر دستور داده که اسامی دریافت‌کنندگان ارز دولتی را منتشر کند، ولی او به بهانه‌های مختلف این کار را نکرده، اصولاً شانسی برای اجرای قوانین این‌چنینی در ایران قائل هستید؟
در پاسخ به این سوال دو نکته را متذکر می‌شوم. اول اینکه اگر من یک مدیر یا وزیر یا مسوول عالی‌رتبه نظام باشم، تصمیم‌گیری‌های خود را در قالب ساختار و فضای موجود انجام می‌دهم. بنابراین شاید به عنوان یک وزیر انتظار نداشته باشم که رئیس‌جمهور چنین دستوری صادر کند. با چنن پیش‌فرضی، ممکن است در تصمیمات خود منافع خاص را مدنظر قرار داده باشم و هنگامی که ناگهان از سوی رئیس‌جمهور دستور می‌آید که «اقدام به شفاف‌سازی کنید»، به نفع من نباشد که این کار را انجام دهم. اما وقتی به عنوان یک مقام مسوول این انتظار را داشته باشم که تمام اطلاعات مربوط به تصمیماتم به زودی منتشر شود، پای من هنگام تصمیم‌گیری برای توزیع رانت یا توسعه فساد، سست شده و محتاطانه‌تر عمل می‌کنم. این مساله ممکن است جلوی برخی فسادهای بالقوه را بگیرد.
اما به هر حال مدیران ما، به ویژه مدیران فعلی در چنین ساختاری رشد کرده‌اند؛ ساختاری که فرهنگ اسرارگرایی در آن غالب است و عملاً برای شفاف‌سازی آمادگی ندارد. به عنوان کسی که سال‌ها در حوزه ایجاد شفافیت و مقابله با فساد فعال بوده‌ام، از سوی کسانی مقاومت‌های بسیار جدی دیده‌ام که مطمئنم خودشان درگیر فساد نبوده‌اند، اما نگران بوده‌اند ایجاد شفافیت، ساختار کارشان را به هم بریزد. یعنی می‌ترسیده‌اند که سایرین با آنها مخالفت کنند، یا کارشان پیش نرود، بنابراین با تغییر ساختار مخالفت کرده‌اند.
وقتی مدیران ما در چنین فرهنگی رشد و نمو کرده‌اند، آمادگی مواجهه با شفافیت جدی را ندارند. به نظر من، مساله کلیدی این است که روی شفافیت پافشاری کرده و این آمادگی را ایجاد کنیم. باید اصول ایجاد شفافیت و مبارزه با فساد را مرتباً تکرار کنیم تا همه مقامات، مسوولان و مردم بدانند هدف نهایی این است که رانتی توزیع نشود و تمام تصمیمات به سود منافع عمومی باشد. به این ترتیب می‌توان انتظار داشت که کم‌کم آمادگی افشای هر نوع اطلاعات در هر زمان ایجاد شود.
اجازه بدهید به نقش سیاستگذاری اقتصادی در فراگیر شدن فساد در ایران بپردازیم. یکی از مثال‌های این سیاستگذاری‌ها همین ماجرای تخصیص ارز دولتی است. جایی که دولت اول رانت را اختصاص می‌دهد، بعد می‌گوید حالا اسامی رانت‌گیرندگان را به مردم می‌گوییم تا آنها دیگر رانت‌ها را به مصارف شخصی نرسانند؛ مصداق عینی سرنا را از سر گشاد زدن. به نظر شما در چنین فضایی، چنان شفافیتی راه به جایی خواهد برد؟
این، دغدغه بخش بزرگی از فعالان اقتصادی و به ویژه کسانی است که به فکر توسعه کشور هستند: سازوکار سیاستگذاری در کشور (چه در بخش قانونگذاری، چه در بخش‌های سیاستگذاری و چه در بخش‌های اجرایی) اساساً حول محور منافع گروه‌ها و افراد شکل گرفته و منافع عمومی در اولویت‌های درجه چندم قرار دارد. به بیان دیگر، به نظر می‌رسد در نظام سیاسی ما افراد دارای رانت، صاحب قدرت شده‌اند و اجازه تصمیم‌گیری بر خلاف منافع خود -و در جهت منافع عمومی- را نمی‌دهند. به همین دلیل است که وقتی قانونی برای شفافیت تصویب شود، هزینه‌های این شفافیت نه‌تنها برای گروه‌های صاحب رانت، بلکه برای بخش‌هایی از حاکمیت افزایش پیدا می‌کند. در نتیجه دیده می‌شود که ساختارهای رسمی و گاهی برخی وزرا هم جلوی شفافیت می‌ایستند. چراکه می‌بینند نه فقط منافع آن گروه‌ها، بلکه خود آنها که تصمیم منتهی به توزیع رانت را گرفته‌اند، در معرض آسیب‌اند؛ حتی اگر منفعتی به شخص آنها نرسیده باشد.
بنابراین نه‌تنها افراد و گروه‌ها، بلکه ساختارهای رسمی هم ممکن است به طور جدی جلوی شفافیت بایستند و اگر هم قرار باشد قانونی تصویب شود، می‌گویند فلان بخش از اطلاعات را مستثنی کنید، بهمان سازمان را از مالیات‌دهی و انتشار صورت‌های مالی معاف کنید، فلان گروه را از انجام اقدامات شفاف‌ساز مستثنی کنید، بعد کالاها را برای تخصیص ارز دسته‌بندی می‌کنند و می‌گویند کالاهای ضروری ارز ارزان‌تر بگیرند، اما می‌بینید که حتی خودروهای لوکس هم جزو طبقه دریافت‌کننده ارز ارزان قرار می‌گیرد.
شما در میزگرد سال گذشته «تجارت فردا» به اتفاق آقای محمود صادقی، نماینده تهران در مجلس، از شفافیت و نظارت عمومی به عنوان راهکار کشورهای توسعه‌یافته برای مقابله با فساد یاد کردید. اما در ایران که دولت تا این اندازه بزرگ است و در صدر تا ذیل اقتصاد و جامعه مداخله می‌کند، آیا شفافیت و نظارت عمومی اصولاً امکان‌پذیر است؟ در واقع می‌خواهم بدانم شما نقش پارادایم حکمرانی مداخله‌گر و ضدبازار را در گسترش فساد و ناتوانی از برخورد با آن چقدر پررنگ می‌دانید؟
اجازه بدهید مقدمه‌ای را عرض کنم و بعد پاسخ سوال شما را بدهم. فکر می‌کنید چرا ما به جای عبارت «مبارزه با فساد» از عبارت «افزایش شفافیت» استفاده می‌کنیم؟ چون ساختار کنونی نظام اداری کشور طی چهار دهه توسعه پیدا کرده و ما امروز تعداد زیادی نهادهای ضدرقابتی و ضدتوسعه یا به قول دارون عجم‌اوغلو سازمان‌های «بهره‌کش» داریم که احتمالاً اجازه نخواهند داد با فساد مبارزه شود. بنابراین فکر کردیم که شاید «افشا»، هزینه‌های فساد را بالا ببرد تا دست‌کم انجام برخی از فسادها به هزینه‌اش نیارزد و عملاً حذف شود.
اما همان‌طور که گفتید، دغدغه تازه ما این است که نظام در حال حرکت به این سمت است که وجود فساد را بپذیرد. اگرچه نظام اداری تا یک دوره‌ای در مقابل شفافیت مقاومت می‌کرد، امروز به نظر می‌رسد برخی خط‌های مقابله با شفافیت شکسته و فسادها علنی شده است. اما بعد چه؟ اگر سازوکارها اصلاح نشوند و سازمان‌ها و نهادهای ضدرقابتی، ضدتوسعه و «بهره‌کش» حذف نشوند، با افزایش شفافیت فقط فسادها علنی می‌شوند، اما کاهش پیدا نمی‌کنند و در عمل قبح فساد از بین می‌رود.
در ابتدای صحبت عرض کردم که افزایش شفافیت و فرهنگ‌سازی باید دو گام موازی باشند. به نظر می‌رسد گام سوم، اصلاح ساختارهای نهادی است که باید به طور همزمان با دو گام قبل انجام شود و آرام‌آرام نهادهای بهره‌کش را از اقتصاد کشور حذف کند. خوشحالم که آقای دکتر آخوندی، وزیر راه و شهرسازی هم در جلسه صبحانه کاری که هفته گذشته با کانون نهادهای سرمایه‌گذاری داشتند به این مساله اشاره کردند.
زیاد دیده‌ایم که مردم برای هر اتفاق ناخوشایند یا هر چیزی که دوست ندارند، دولت (و در واقع حکومت) را تخطئه می‌کنند؛ حتی در جایی که آن اتفاق ناخوشایند مستقیماً حاصل انتخاب‌های غلط خودشان بوده. کسانی معتقدند یکی از دلایل این مساله نقش پررنگی است که دولت در همه ارکان زندگی اقتصادی و اجتماعی ایرانیان دارد. وقتی مردم عادت کرده‌اند برای همه‌چیز از فساد و غیرفساد دولت را مقصر بدانند، اصولاً کسی شفاف‌سازی‌ها را باور خواهد کرد؟
فکر می‌کنم نقش مردم در شفافیت بسیار قابل توجه است. به نظر من در دهه‌های گذشته نه‌تنها حاکمیت به سمت عدم شفافیت حرکت کرده، بلکه مردم هم به این سمت رفته‌اند. موج فساد و عدم شفافیت را نباید فقط در نهادهای حاکمیتی و تصمیمات دولتی و سیاستگذاری جست‌وجو کرد؛ این موج در بیزینس‌های شخصی هم دیده می‌شود. فکر می‌کنید اگر ارائه اظهارنامه مالیاتی اشخاص به طور قانونی و فراگیر مطرح شود، چه تعداد از بیزینس‌های شخصی حاضرند این اظهارنامه‌ها را صادقانه افشا کنند؟ خاطرم هست که در زمان افشای اطلاعات برای طرح هدفمندی یارانه‌ها، میزان مالکیت مسکن در داده‌هایی که مردم ارائه داده بودند، به مراتب از داده‌های واقعی پایین‌تر بود. این نشان می‌دهد که مردم به طور شخصی هم با شفافیت و افشا مشکل دارند. بنابراین نه‌تنها ساختار حاکم، ساختاری اسرارگرا و غیرشفاف است، مردم هم -شاید تحت تاثیر حاکمیت طی صد سال گذشته- به سمت اسرارگرایی رفته‌اند و در برابر افشای اطلاعاتشان مقاومت می‌کنند.
توجه داشته باشید که وقتی یک ساختار فاسد شکل می‌گیرد، همه ما یک‌جاهایی برنده فساد هستیم و یک‌جاهایی بازنده آن. مثلاً من به عنوان یک صاحب کسب‌وکار، آنجا که مجبور می‌شوم رشوه بدهم، بازنده فساد هستم، اما آنجا که دو طبقه اضافه‌تر می‌گیرم، برنده فساد. به این دلیل است که هیچ‌کدام از ما حاضر نیستیم این نوار از جایی که ما برنده آن هستیم، قطع شود. بنابراین قطع نوار فساد همیشه با مخالفت‌های بسیار جدی مواجه است.
سوال بعدی من از قضا درباره همین مساله است. با توجه به گستردگی فساد در بخش‌های مختلف اقتصاد، سیاست و جامعه، خیلی‌ها می‌گویند نه‌تنها قبح فساد ریخته، بلکه در تعادل بدی که شکل گرفته، هر کس سالم باشد، ضرر کرده است و در واقع هر کس فاسد نیست، زورش نرسیده فساد کند. ضمن اینکه هیچ‌کس حاضر نیست اولین نفری باشد که از این فضای تعادلی خارج شود. فکر می‌کنید راه مقابله با فساد در چنین جامعه‌ای چیست؟ گام اول باید چه باشد؟
این سوال، سوال بسیار پیچیده‌ای است. اما در هر حال اگر از جای درست شروع نشود، احتمالاً با چالش‌های بسیار جدی مواجه خواهد شد. یکی از دلایلی که ما از «شفافیت» حرف می‌زنیم، نه «مبارزه با فساد»، این است که شفافیت حلقه مقاومتی برندگان فساد را کمی سست‌تر می‌کند. گویی به فاسدان گفته شود: «هر کاری دوست دارید انجام دهید، اما در اتاق شیشه‌ای.»
ممکن است کسانی پیشنهاد کنند کار مبارزه با فساد از جایی شروع شود که کمتر به فساد آلوده شده، یا کسانی دیگر برعکس، بگویند اول باید با بزرگ‌ترین حلقه‌های فساد مقابله کرد. من هنوز در این باره به جمع‌بندی نهایی نرسیده‌ام، اما فکر می‌کنم موضوعی که در یکی از سوال‌های قبلی مطرح شد، مساله‌ای بسیار کلیدی است: باید تعداد بسیار زیادی از مردم درک کنند که عزم مبارزه با فساد، عزمی جدی است. لازمه رسیدن به چنین درکی البته آن است که دائماً خبرهای خوشی راجع به مبارزه با فساد به گوش مردم برسد. دقیقاً عکس آنچه در سال‌های اخیر رخ داده و دائماً خبرهای بد می‌رسد. در این سال‌ها هم تعداد و رقم فسادها و اختلاس‌ها به طور مداوم بیشتر شده و هم نوع برخوردها بیش از آنکه عادلانه باشد، سیاسی بوده است.
به نظر شما تصویب قانون شفافیت می‌تواند یک گام نخست مناسب و اولین خبر خوبی باشد که به گوش مردم می‌رسد؟ یا مشکل جای دیگری است و تصویب قانون فایده خاصی ندارد؟
به نظر من تصویب قانون یک مزیت ایجاد می‌کند. تصویب قانون نیازمند اجماع نسبی سیاستگذاران و قانونگذاران است و اگر قانون در نهایت به تصویب برسد، لابد چنین اجماعی ایجاد شده است. اما مساله مهم‌تر آن است که بسیاری از قوانین پس از تصویب معطل می‌مانند. به قول یکی از دوستان، «ایران کشور قانون‌های معطل‌مانده است». فکر می‌کنم باید در خود قانون ابزارهای پایش آن پیش‌بینی شده باشد، وگرنه به سرنوشت قوانین و دستورالعمل‌هایی متروک‌مانده مبتلا می‌شود.
در نخستین ماده پیش‌نویس لایحه شفافیت 10 هدف برای این قانون پیش‌بینی شده که اولین آنها «بهبود اعتماد عمومی به نظام جمهوری اسلامی ایران» است. اشاره کردید که در سال‌های اخیر فسادهای عجیب و غریب زیادی کشف و معرفی شده است. برخی می‌گویند با رو شدن این فسادها، بی‌اعتمادی عمومی به نقطه بدون بازگشت رسیده است. فکر می‌کنید هنوز در موقعیتی هستیم که شفافیت بتواند آب رفته را به جوی برگرداند؟
قطعاً شفافیت به تنهایی نمی‌تواند اعتماد عمومی را بازگرداند، اما یکی از ابزارهای لازم برای این کار است. واقعیت این است که امروز نظام حکمرانی ما در بخش‌های مختلف با مشکل مواجه شده و کارآمدی‌اش زیر سوال رفته است. وقتی تامین آب و برق شهروندان با مشکل مواجه است، یعنی کارآمدی سیستم حکمرانی مورد بحث است و دیگر حرف فساد، حرف اول نیست. طبیعتاً بازگرداندن سرمایه اجتماعی چنین حاکمیتی تنها با شفافیت ممکن نیست. حاکمیت در درجه اول باید کارا باشد و در درجه بعد این سیگنال را ارسال کند که تصمیمات سیاستگذاران و قانونگذارانش به نفع بهبود زندگی مردم است، نه به نفع ایدئولوژی‌های شخصی حکمرانان. سیگنال مقابله با فساد هم البته بسیار مهم است. این سیگنال‌ها باید ارسال شوند تا سرمایه اجتماعی‌ای که طی سالیان دراز از بین رفته، آرام آرام احیا شود؛ ما برای مواجهه با بحران‌ها و چالش‌های پیش‌رو به این سرمایه نیاز داریم.
پس شفافیت شرط لازم است، اما کافی نیست.
به هیچ‌وجه کافی نیست. این نکته را هم بار دیگر تکرار می‌کنم که بحث فقط شفافیت نیست. همزمان با شفافیت باید سازوکارها را اصلاح کنیم. با شفافیت صرف، بعد از مدتی مردم حساسیتشان را به شفافیت هم از دست می‌دهند.
