حذف دومینوی بدهی‌ها

رئیس مرکز مدیریت بدهی‌ها و دارایی‌های مالی عمومی در خزانه‌داری در گفت‌وگو با تجارت فردا جزئیات مصوبه هیات وزیران در خصوص اسناد خزانه اسلامی و اوراق تسویه خزانه نوع اول و دوم را تشریح کرد. به گفته او، تهاتر مطالبات دولت با بدهی‌های دولت از طریق اوراق تسویه خزانه نوع اول انجام می‌شود. در این اسناد، تا سقف دو هزار میلیارد تومان، مطالباتی که دولت از اشخاص دارد با بدهی‌ای که دولت به این اشخاص دارد تهاتر می‌شود و اثر خالص آن بر منابع دولت صفر است. در اسناد تسویه خزانه نوع دوم، نیز حلقه‌های میانی بدهی از میان برداشته می‌شود به نحوی که حلقه اول دولت است که به یک پیمانکار بدهکار است، در حلقه دوم پیمانکار به بانک بدهکار است و در حلقه سوم بانک نیز به بانک مرکزی بدهکار است. اوراق تسویه خزانه نوع دوم بدهی پیمانکار را به بدهی دولت به بانک مرکزی تبدیل می‌کند. سقف اوراق خزانه دوم نیز 100 هزار میلیارد تومان است. به گفته بنانی، آنچه دولت در لایحه بودجه در نظر گرفته بود تنها اوراق تسویه نوع اول بود. اما مبلغی که در بحث اوراق تسویه خزانه نوع دوم اضافه شده مبلغی است که مجلس اضافه کرده است و پیشنهاد دولت نبوده است. وزارت اقتصاد نیز سال گذشته پیشنهاد مشابهی داشت. او تاکید کرد که این ابزار باعث حل مشکلات فعالان و بانک‌ها می‌شود و اثری در افزایش پایه پولی ندارد.

♦♦♦

 هیات وزیران در جلسه هفته گذشته، یکی از آیین‌نامه‌های اجرایی بودجه سال 1397 را بررسی و تصویب کرد که در آن اجازه انتشار اسناد خزانه اسلامی و اوراق تسویه خزانه نوع اول و دوم داده شده است، ابتدا در خصوص جزئیات این اقدام دولت توضیح دهید که این اقدام شامل چه مواردی می‌شود؟

همان‌طورکه مستحضرید اسناد خزانه اسلامی به عنوان اوراق بهادار اسلامی قابل خرید و فروش در فرابورس است و در بازار ابزارهای مالی نوین معامله می‌شود. در هیات وزیران بحث اوراق تسویه خزانه مطرح شده که با هدف تهاتر یا انتقال بدهی دولت صادر می‌شود و قابلیت معامله ندارد.

 وقتی صحبت از تهاتر به میان می‌آید، عملاً یعنی اینکه از منابع دولت برای این اوراق رقمی کسر نمی‌شود؟

تهاتر مطالبات دولت با بدهی‌های دولت از طریق اوراق تسویه خزانه نوع اول انجام می‌شود. در اسناد تسویه نوع اول، که صرفاً دو هزار میلیارد تومان است، تا مبلغ یادشده منابعی که قرار بوده نقداً وصول شود، وصول نمی‌شود. لیکن از آنجا ‌که مطالباتی که دولت از اشخاص دارد با بدهی‌ای که دولت به این اشخاص دارد تهاتر می‌شود اثر خالص آن بر منابع دولت صفر است. زیرا از یک طرف منابع دریافت نشده و از طرف دیگر پرداختی وجود ندارد. اوراق تسویه خزانه نوع اول دولت، تاثیری بر منابع نقدی دولت ندارد و ابزار انتقال بدهی محسوب می‌شود.

 در مورد اسناد نوع دوم رقم بسیار بالاتر است، مکانیسم این نوع تسویه به چه شکل است؟

در اسناد تسویه خزانه نوع دوم، روال در نظر گرفته‌شده در قانون بودجه این‌گونه است که طلب یک پیمانکار از دولت  با بدهی آن پیمانکار به بانک تهاتر شود و در ادامه بدهی آن بانک به بانک مرکزی تهاتر شود. یعنی حلقه اول دولت است که به یک پیمانکار بدهکار است. در حلقه دوم پیمانکار به بانک بدهکار است و در حلقه سوم بانک نیز به بانک مرکزی بدهکار است. اوراق تسویه خزانه نوع دوم بدهی پیمانکار را به بدهی دولت به بانک مرکزی تبدیل می‌کند. به عبارت دیگر بخشی از منابع بانک‌ها ناشی از مطالبات آنها بابت تسهیلات، منجمد شده است و بانک امکان وصول مطالبات را ندارد. به علاوه بانک‌ها نیز بدهی‌هایی به بانک مرکزی دارند که به علت تنگنای نقدینگی، نتوانسته‌اند آن را پرداخت کنند. همان‌طور که می‌دانید بدهکار بودن بانک‌ها به بانک مرکزی، منجر به ایجاد هزینه تامین مالی برای آنها می‌شود. به ‌طور خلاصه در فرآیند اوراق تسویه خزانه نوع دوم، طلبکاران از دولت و بانک‌های بدهکار به بانک مرکزی، که بین دولت و بانک مرکزی قرار دارند، حذف می‌شوند. یعنی پیمانکار و بانک از وسط زنجیره حذف می‌شوند و دولت و بانک مرکزی باقی می‌مانند.

 در نتیجه دولت به بانک مرکزی بدهکار می‌شود؟

در حال حاضر دولت به افراد بدهکار است، در مرحله بعد به بانک مرکزی بدهکار می‌شود. از یک منظر، دولت پول طلبکار را پرداخت نکرده است و پیمانکار پول بانک را پرداخت نکرده و بانک نیز بدهی خود به بانک مرکزی را پرداخت نکرده است. بنابراین پایه این بدهی که بانک به بانک مرکزی دارد یا پیمانکار به بانک دارد طلبی است که پیمانکار از دولت دارد.

 در حال حاضر بدهی دولت به بانک مرکزی در پایه پولی لحاظ می‌شود؛ این عدد که رقم بالایی دارد، این موضوع باعث تشدید این اثر نمی‌شود؟

بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی نیز مانند بدهی دولت به بانک مرکزی جزئی از پایه پولی محسوب می‌شود. بنابراین تنها یک تغییر در ترکیب اتفاق می‌افتد و رقمی اضافه نمی‌شود. یکی از شرط‌هایی که در مجلس شورای اسلامی نیز روی این موضوع گذاشته شده این است که اجرای این قانون نباید منجر به افزایش پایه پولی شود. چون به هر حال بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی جزئی از پایه پولی است و فقط در آنجا ترکیب عوض می‌شود. اما این موضوع کمک می‌کند که منابع بانک‌ها آزاد شود. از طرف دیگر با تسویه بدهی پیمانکاران و اشخاص بدهکار به بانک‌ها به آنها اجازه می‌دهد که وضعیت مالی مناسب‌تری داشته باشند. بدیهی است کسی که به بانک بدهکار باشد و نتواند بدهی خود را بپردازد با محدودیت‌های زیادی مواجه می‌شود.

 به موجب آیین‌نامه یادشده بدهی‌های قطعی دولت به اشخاص متقاضی که تا پایان سال 96 ایجاد شده است از طریق صدور اسناد تسویه خزانه نوع اول و بدهی‌های ایجادشده تا پایان سال 95 از طریق صدور اسناد تسویه خزانه نوع دوم قابل تسویه است، این موضوع به چه دلیل است؟

در قانون بودجه از نظر زمان ایجاد بدهی‌ها محدودیت‌هایی تعیین شده است. از اوراق تسویه خزانه نوع اول می‌توانیم برای بدهی‌هایی استفاده کنیم که دولت تا پایان سال 96 به اشخاص بدهکار است. اگر در سال جدید پیمانکاری از دولت طلبکار شود نمی‌توانیم با استفاده از این اوراق آنها را تهاتر کنیم. اما در مورد بدهی‌هایی که بانک‌ها به بانک مرکزی دارند، آن بدهی‌هایی را می‌توانند مبنای تهاتر قرار دهند که تا پایان سال 95 ایجاد شده باشد. این دو تفاوت زمانی است که قانونگذار در مورد تاریخ ایجاد بدهی‌ها لحاظ کرده است. احتمالاً این نگرانی در مجلس وجود داشته است که در جریان تصویب لایحه بودجه بانک‌ها مجدداً از بانک مرکزی پول گرفته و بدهی خود را به بانک مرکزی افزایش دهند.

 در این آیین‌نامه بند حداقل مقدار تهاتری برای اشخاص خصوصی لحاظ شده است که 50 هزار میلیارد تومان است، این موضوع به چه دلیل است؟

سقف تهاتر برای اشخاص خصوصی 50 هزار میلیارد تومان و برای نهادهای عمومی غیردولتی 50 هزار میلیارد تومان تعیین شده است که اگر نهادهای عمومی غیردولتی از این سهم خود استفاده نکنند مبلغ آن به بخش خصوصی قابل انتقال است اما اگر بخش خصوصی مقدار استفاده‌اش کمتر از مبلغ مقرر باشد آن قابل انتقال به‌جایی نیست.

 می‌توانید کمی بیشتر این موضوع را توضیح دهید؟

در حقیقت 100 هزار میلیارد تومان اوراق تسویه خزانه نوع دوم، به دو قسمت تقسیم شده‌اند. 50 هزار میلیارد تومان برای بخش خصوصی و 50 هزار میلیارد تومان دیگر برای سایر بخش‌ها نظیر نهادهای عمومی غیردولتی است. اگر نهادهای عمومی غیردولتی بخشی از سهم خود را استفاده نکنند، مقدار باقی‌مانده قابل انتقال به بخش خصوصی است.

 در این بخشنامه عنوان شده که تهاتر نهادهای عمومی با اولویت مطالبات حسابرسی‌شده و قطعی سازمان تامین اجتماعی تا مبلغ 50 میلیارد تومان و سقف 500 میلیارد تومان از منابع این جزء به ستاد اجرایی فرمان حضرت امام و شرکت‌های واسطه و تابعه که حداقل 30 درصد از سهام یا مالکیت آن متعلق به ستاد مذکور باشد اختصاص می‌یابد.

بله، به این معنی که اگر ستاد اجرایی فرمان حضرت امام یا شرکت‌های تابعه‌اش به دولت بدهکار باشند می‌توانند تا سقف 500 میلیارد تومان از این اوراق استفاده کنند و بحث 30 درصد نیز به شرکت‌های تابعه ستاد اجرایی فرمان امام بازمی‌گردد.

 همچنین در بخش دیگری از تصمیم هیات وزیران در خصوص تهاتر بدهی دولت به شهرداری‌ها صحبت شده است، این نوع تهاتر در کدام بخش قرار می‌گیرد؟

این موضوع در همان اوراق تسویه نوع اول است. در واقع این امکان فراهم شده است که بدهی دستگاه‌های دولتی به شهرداری‌ها مانند بدهی‌های ناشی از عوارض، پایان کار و... تا سقف 200 میلیارد تومان مطالبات دولت از شهرداری‌ها یا واحدهای تابعه آنها، تهاتر شود. البته در سال گذشته نیز این مورد وجود داشته و مواردی را با شهرداری‌ها تهاتر کردیم.

 آیا این بدهی‌هایی که دولت با مالیات‌ها تهاتر می‌کند، باعث کاهش درآمدهای دولت و ایجاد کسری بودجه نخواهد شد؟

نکته اول این است که مبلغ این اوراق در کل دو هزار میلیارد تومان است که در مقایسه با منابع عمومی بودجه دولت، عدد قابل توجهی نیست. منابع بودجه عمومی دولت در قانون بودجه 97 حدود 443 هزار میلیارد تومان و منابع عمومی 386 هزار میلیارد تومان است. در نتیجه دو هزار میلیارد تومان نسبت به 400 هزار میلیارد تومان عدد قابل توجهی نیست. نکته دوم این است که منابع وصولی ‌باید برای مصارف بودجه با اولویت تسویه بدهی‌های قبلی مصرف شود. با سازوکار اوراق تسویه خزانه، مالیات طلبکار در ازای تسویه بدهی که وجود دارد، دریافت نمی‌شود. از این‌رو درست است که دو هزار میلیارد تومان از منابع دولت را کم می‌کند اما به همان نسبت دو هزار میلیارد تومان از هزینه دولت نیز کم می‌شود.

در این فرآیند جدید هم منابع نقدی و هم مصارف نقدی به یک میزان کم می‌شود. این مبالغ در سرجمع منابع و مصارف بودجه، به صورت جمع خرجی اعمال حساب می‌شود. به بیان دیگر، در منابع بودجه عمومی دولت منابع و مخارجی که قبل از این نقدی بوده در حال حاضر به صورت غیرنقدی اعمال حساب می‌شود که اصطلاحاً به آن جمع خرجی گفته می‌شود.

در نتیجه اینکه بگوییم باعث کسری بودجه می‌شود خیلی درست نیست. مگر اینکه قرار باشد مالیات این شخص را اخذ کرده و کار دیگری انجام دهیم و طلب وی کماکان باقی بماند.

 در مجموع عملکرد دولت در خصوص انتشار اوراق تسویه خزانه در سال‌های گذشته چگونه بوده است؟

اسناد خزانه تسویه نوع دوم امسال اضافه شده است اما صدور اوراق تسویه خزانه نوع اول، به معنای تهاتر بدهی دولت با طلب دولت از سال 95 شروع شده است. در سال 95 در قانون بودجه این اجازه وجود داشت که 12 هزار و 500 میلیارد تومان اوراق تسویه خزانه صادر شود. از این مبلغ حدود 10 هزار میلیارد تومان در سال 95 اوراق تسویه خزانه صادر شد و طلب دولت با بدهی دولت تهاتر شد. در سال 96 این مبلغ به پنج هزار میلیارد تومان کاهش یافت که کل مبلغ پنج هزار میلیارد تومان در سال 96 برای حدود 1200 طلبکار دولت صادر شد. این تعداد پیمانکار از اقصی نقاط ایران از دولت طلبکار بودند که شامل افراد حقیقی و حقوقی بودند.

 بنابراین در سال گذشته شخص حقیقی هم وجود داشته که از دولت طلبی داشته و مالیات مشاغل به دولت بدهکار بوده است که به وسیله این اوراق تهاتر شده است. با توجه به اینکه در دو سال گذشته این روند به خوبی اطلاع‌رسانی شده، به محض اینکه آیین‌نامه مربوط ابلاغ شود، کار آغاز شده و به نظر می‌رسد چون این آمادگی در پیمانکاران وجود دارد در حوزه اطلاع‌رسانی مشکلی نخواهیم داشت. در واقع با توجه به تجربه‌های قبلی، فرآیند کار تسریع خواهد شد.

 انتشار اوراق تسویه خزانه در سال جاری چه تفاوت‌هایی با سال‌های قبل دارد؟

آنچه دولت در لایحه بودجه در نظر گرفته بود تنها اوراق تسویه نوع اول بود. اما مبلغی که در بحث اوراق تسویه خزانه نوع دوم اضافه شده مبلغی است که مجلس اضافه کرده است و پیشنهاد دولت نبوده است. وزارت اقتصاد نیز در سال گذشته پیشنهاد مشابهی داشت. در حقیقت پیمانکاران در حال حاضر به بانک‌ها بدهکار هستند و راهکار ما برای اینکه مشکل بدهی پیمانکاران به بانک‌ها را حل کنیم، مکانیسمی بود که وزارت اقتصاد پیشنهاد کرد که اگر پیمانکاری به بانک بدهکار باشد و بانک هم به دولت بدهکار باشد به ازای تسویه بدهی پیمانکار، بدهی بانک به دولت را تهاتر کنیم. اگر در آیین‌نامه ملاحظه کنید در اوراق تسویه نوع اول قانون بودجه نیز به این نکته اشاره شده است. پیشنهاد دولت همان چهار تا پنج هزار میلیارد تومانی بود که در اوراق تسویه خزانه نوع اول پیش‌بینی شده بود. اما اینکه بدهی به بانک مرکزی منتقل شود مشخصاً اصلاحاتی است که در مجلس انجام شده است.

 آیا این تصمیم تا پایان سال عملی خواهد شد؟

مهلت اجرای قانون بودجه تا پایان سال جاری است. فروردین شروع می‌شود و تا اسفند تمام می‌شود. در نهایت به عنوان مجری قانون بودجه، مکلف هستیم هر آنچه به صورت قانون بودجه ابلاغ شده است را اجرا کنیم. دولت نیز تصمیم و جمع‌بندی خود و فرآیند کار را در قالب آیین‌نامه، ابلاغ می‌کند. برآورد من این است که به میزان درخواست‌های واصل‌شده تا سقف مصوب قانون بودجه، اوراق مذکور در سال 1397 صادر خواهد شد. بدیهی است اگر مانده‌ای وجود داشته باشد، با اجازه و تصویب مجدد مجلس شورای اسلامی قابل انتقال به سال بعد نیز خواهد بود. برای تسریع در انجام کار، طراحی سامانه اوراق تسویه خزانه در وزارت امور اقتصادی و دارایی در دست پیگیری است که با راه‌اندازی آن سرعت و دقت افزایش خواهد یافت.