حفره‌های سیاست مالی

بودجه قراردادی میان شهروندان و حاکمیت یک کشور در خصوص چگونگی تامین منابع مالی و تخصیص آن برای دستیابی به اهداف تعریف‌شده برای دولت به ویژه تامین کالای عمومی و کاهش فقر و نابرابری است. از این‌رو، بودجه سند محوری سیاستگذاری دولت در خصوص اولویت‌بندی اهداف و چگونگی تحقق آنها در افق کوتاه‌مدت است. افزون بر این، بودجه یکی از ابزارهای مهم در دسترس برای سیاستگذاری به ویژه ایجاد ثبات یا رشد اقتصادی است که در کنار سایر ابزارهای در اختیار حاکمیت، امکان تحقق اهداف تعریف‌شده را ممکن می‌سازد. بر این اساس می‌توان چهار کارکرد محوری برای بودجه مطرح کرد؛ کمک به افزایش رشد اقتصادی، برقراری یا حفظ ثبات اقتصادی، بهبود فقر و توزیع درآمد، و عرضه کالای عمومی. در مقوله رشد، در اینجا منظور اثر مستقیم بودجه در قالب اجرای طرح‌های عمرانی است. ثبات اقتصادی که عموماً از سیاست‌های مالی حاصل می‌شود، به غیرهم‌جهت بودن بودجه2 در مقایسه با چرخه‌های تجاری دلالت دارد؛ به این معنا که اگر رکود وجود دارد، بودجه به صورت انبساطی، و چنانچه رونق حاکم باشد، -با هدف برطرف کردن التهابات اقتصاد- به صورت غیرانبساطی کارکرد داشته باشد. هر‌چند رویکرد سومی هم در این خصوص وجود دارد و آن بی‌تفاوتی بودجه نسبت به وضعیت چرخه‌های تجاری است.3 اما در حالتی که بودجه هم‌جهت با چرخه‌های تجاری4 باشد، شرایط زیانباری به وجود می‌آید که سبب تعمیق رکود یا تشدید التهاب رونق می‌شود. در واقع بودجه دولت با دو کارکرد یادشده، اثرگذار بر اقتصاد کلان کشور است و در زمره آثار برون‌بودجه‌ای قرار می‌گیرد. دو کارکرد بهبود فقر و توزیع درآمد و عرضه کالای عمومی نیز جزو اثرات درون‌بودجه‌ای بوده و از اهداف نهایی دولت به شمار می‌روند.

با توجه به چهار کارکرد ذکرشده، بودجه همواره یکی از مقولات مورد توجه نظام تصمیم‌گیری و نیز عموم مردم بوده است. چگونگی رشد بودجه، نحوه تامین مالی آن و اثرات بودجه بر سایر سیاست‌های اقتصادی، از جمله موارد مرتبط با بودجه است که به‌طور معمول در مورد آن حساسیت وجود دارد. تعادل‌های سیاسی شکل‌گرفته طی چند دهه گذشته در اقتصاد به‌گونه‌ای بوده است که بودجه به محملی برای ایجاد تعهدات پایدار بر اساس منابع ناپایدار مالی تبدیل شده است. رویه‌ای که «کسری بودجه» را به‌عنوان طولانی‌ترین عارضه اقتصادی-‌ حتی پیش از شکل‌گیری تورم دورقمی- به اقتصاد ایران تحمیل کرده است. عدم تعریف و تصریح هدف مشخص برای سیاست مالی سبب شده است تا بودجه از ایفای نقش سیاستگذاری خود بازمانده و عمدتاً ابزاری برای تامین مالی فعالیت دستگاه‌های مختلف دولتی در اقتصاد ایران باشد. با این حال به دلیل رشد مخارج پایدار در بودجه و تنگنای منابع مالی در افق پیش‌رو، به نظر می‌رسد طی سال‌های آتی بودجه برای ایفای نقش خود نیازمند انجام اصلاحات به ویژه تعدیل مالی در سمت منابع و مخارج و همچنین بودجه‌ریزی بر مبنای قواعد مالی است. شناسایی ابعاد اصلاحات مورد نیاز و همچنین فضای بودجه‌ای ممکن برای انجام آن، گام نخست برای طراحی مناسب سیاست‌های اصلاحی است که می‌تواند منجر به همراهی ذی‌نفعان برای تغییر تعادل‌های شکل‌گرفته پیرامون بودجه باشد. در ادامه ارزیابی نهاد دولت در ایران، در قبال کارکردهای یادشده بودجه مورد بررسی بیشتری قرار می‌گیرد، اما تمرکز اصلی در این نوشتار، کارکرد «عرضه کالای عمومی» بودجه است و این موضوع بیشتر مورد واکاوی قرار می‌گیرد که دولت چگونه می‌تواند به صورت پایدار به ایفای این کارکرد محوری خود بپردازد.

بودجه و رشد اقتصادی

در نمودار 1، سیر هزینه‌کرد دولت به منظور احداث زیرساخت‌ها در قالب طرح‌های عمرانی طی پنج دهه اخیر قابل مشاهده است. در این نمودار تغییرات نسبت بودجه عمرانی به تولید ناخالص داخلی در سه مقطع مشخص نشان داده شده است. در مقطع نخست (1350 تا 1362) که همزمان با دوره وفور درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت کشور است، حدود 5 /12 درصد از تولید ناخالص داخلی صرف بودجه عمرانی و ایجاد زیربناها شده است. پس از آن، اما در مقطع نسبتاً طولانی بین سال‌های 1362 تا 1390، نسبت ذکرشده با تقلیل قابل‌توجهی نسبت به دوره پیش از خود، در دامنه پنج تا هفت درصد از تولید ناخالص داخلی قرار داشته است. این تقلیل از سال 1390 تا 1395 البته شدت بیشتری یافته و سهم بودجه عمرانی به طور متوسط به 7 /2 درصد از تولید ناخالص داخلی رسیده است.

هرچند از منظری دیگر، می‌توان بررسی کرد که آیا طرح‌های عمرانی اجراشده به‌درستی از سوی دولت انتخاب شده‌اند و نتایج مورد نظر از اجرای آنها حاصل شده است یا خیر که در اینجا به این موضوع نمی‌پردازیم. با این حال با فرض انتخاب درست طرح‌ها، برآوردهای صورت‌گرفته نشان می‌دهد به منظور تحقق رشد اقتصادی قابل قبول، بین پنج تا هفت درصد از تولید ناخالص داخلی باید صرف هزینه‌های عمرانی شود. اینکه از سال 1390 سهم هزینه‌های عمرانی به حدود نصف میزان مورد نیاز رسیده، در واقع نقیصه‌ای است که رشد اقتصادی طی سال‌های آینده را دشوارتر خواهد کرد؛ به ویژه هنگامی که به رابطه میان درآمدهای نفتی و بودجه عمرانی طی این سال‌ها توجه و دقت بیشتری کنیم. بر اساس یافته‌های منعکس‌شده در نمودار2، هزینه‌های عمرانی طی سال‌های گذشته همبستگی بالایی با درآمدهای نفتی داشته است؛ هرچند از سال ۱۳۸۴ این همبستگی تضعیف شده است. در توضیح این اتفاق می‌توان گفت رشد مخارج جاری و عدم کفاف منابع بودجه عمومی برای اختصاص به بودجه عمرانی در کنار شکل‌گیری صندوق توسعه ملی، باعث تضعیف رابطه میان منابع نفتی و مخارج عمرانی شده است.

بنابراین می‌توان نتیجه گرفت با توجه به شرایط بازار نفت،‌ وضعیت هزینه‌های جاری دولت و همچنین افزایش تدریجی سهم صندوق توسعه ملی، میزان منابع نفتی در دسترس برای اختصاص به مخارج عمرانی طی سال‌های آتی روند صعودی نخواهد داشت و بعید به نظر می‌رسد سهم هزینه‌های عمرانی از سه درصد تولید ناخالص داخلی تجاوز کند. به عبارت دیگر با توجه به تنگنای منابع مالی، نقش بودجه عمرانی برای کمک به رشد اقتصادی دولت رو به افزایش نخواهد بود. از این‌رو مشارکت بخش خصوصی در ایجاد زیرساخت‌ها با طراحی ساختار مناسب مالی و تجاری از اهمیت بالایی برخوردار است که اکنون طرح اولیه آن در تبصره 19 بودجه در نظر گرفته شده است.

بودجه و ثبات اقتصادی

همان‌گونه که اشاره شد سیاست‌های مالی دولت‌ها اصولاً در دامنه دو رویکرد قرار می‌گیرد. در رویکرد اول توصیه می‌شود که دولت ضدچرخه‌ای عمل کند و در دوره‌های رکود و رونق، به ترتیب سیاست‌های انبساطی و انقباضی اتخاذ شود. اما رویکرد دوم بر عدم دخالت دولت بر چرخه‌های تجاری تاکید دارد و این باور وجود دارد که چرخه‌ها خود باید به تعادل برسند. در کشور ما مشاهدات نشان می‌دهد نوسانات اقتصادی انطباق قابل توجهی با نوسانات درآمدهای نفتی دارد. مطابق با نمودار 3، هرگاه نوسانات در درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت رخ داده، فراز و فرودهایی متناظر در تولید ناخالص داخلی بدون نفت رخ داده است.

همچنین هنگامی که ارتباط میان بودجه و درآمدهای نفتی مورد بررسی قرار می‌گیرد، بر اساس نمودار 4 ملاحظه می‌شود مقاطعی که درآمدهای نفتی افزایش پیدا کرده، همزمان بودجه دولت نیز رشد داشته است. در مقابل در دوره‌هایی که قیمت نفت کاهش داشته است، بودجه با کاهش متناسب مواجه نشده است. چراکه اصولاً وقتی دولت در دوره رونق مخارج خود را افزایش می‌دهد، در واقع تعهداتی را می‌پذیرد که امکان نقض آنها وجود ندارد. در نتیجه در مقاطع کاهش درآمدهای نفتی، بودجه در مقابل کاهش مقاومت نشان می‌دهد و این اتفاق باعث بروز کسری بودجه و اثرات مخرب آن می‌شود.

این مشاهدات نشان می‌دهد که رفتار بودجه در کشور ما، هم‌چرخه‌ای5 است؛ چنان‌که وقتی در اقتصاد رونق وجود دارد بودجه هم شتاب افزایشی می‌گیرد و برعکس هنگامی که رکود در اقتصاد رخ می‌دهد، بودجه نیز کاهشی می‌شود. به عبارت دیگر به‌واسطه بودجه رونق، تشدید و رکود، تعمیق می‌شود و بر این اساس می‌توان نتیجه گرفت دولت در کشور ما طی سال‌های متمادی، بیش از آنکه از طریق بودجه، عامل ایجاد ثبات در اقتصاد باشد، خود یک محور مهم بی‌ثباتی بوده است؛ چراکه کنترلی بر مخارج خود نداشته است. به عنوان فردی که از نزدیک سال‌ها در جریان سیاست‌های بودجه‌ای کشور بوده، با اطمینان می‌توانم بگویم، سیاست مالی6 هیچ‌گاه در سیاست‌های بودجه کشور موضوعیت نداشته است. در واقع بودجه، به جز در مقاطع کوتاه خیلی خاص، تنها تامین‌کننده مخارج دستگاه‌های اجرایی کشور بوده و نه یک ابزار کلان که بتواند نقش هدایت‌کنندگی ایفا کند. چگونگی تامین مالی کسری بودجه طی سال‌های گذشته از جمله عوامل اثرگذار در ثبات مالی بوده است. تا پیش از برنامه سوم،‌ استقراض از بانک مرکزی تامین‌کننده منابع کسری بودجه بوده است، از مقطع برنامه سوم تا سال ۱۳۹۴ تامین مالی از طریق بانک‌های تجاری، و در سال‌های اخیر انتشار اوراق بهادار دولتی تامین مالی کسری بودجه دولت را بر عهده داشته است. طی سال‌های گذشته، بودجه دولت به نوعی ضربه‌گیر تحولات اجتماعی-‌سیاسی بوده و مخارج دولت به دلیل این عوامل رشد داشته است.

بودجه و بهبود فقر

دولت‌ها عموماً در بودجه، در راستای بهبود فقر، نقش باز توزیع‌کننده درآمد را ایفا می‌کنند. در ایران اما طی سنوات گذشته بودجه هیچ‌گاه نقش بازتوزیعی نداشته و دولت عمدتاً توزیع منابع حاصل از دارایی‌های کشور را بر عهده داشته است. حال آنکه نقش توزیعی را به‌جز دولت می‌توان در کارکرد موسسات خیریه، فعالیت‌های داوطلبانه و نظایر آن نیز مشاهده کرد. در حقیقت رسالت باز‌توزیعی اساساً در نظام بودجه‌ریزی کشور تعبیه نشده و مالیات، تنها به منظور پوشش هزینه‌های دولت اخذ شده است. با توجه به تنگنای منابع مالی بودجه برای عرضه کالای عمومی، ایفای این نقش نیازمند در اختیار داشتن منابع جدید است که در صورت انجام اصلاحات مالی و افزایش سهم درآمدهای مالیاتی، دولت می‌تواند در ایفای نقش بازتوزیعی خود بخشی از منابع حاصل‌شده را به این منظور اختصاص دهد.

بودجه و عرضه کالای عمومی

یکی از ویژگی‌های کالای عمومی، انحصار عرضه آن توسط دولت است و عموماً نمی‌توان جایگزین موجهی برای آن متصور بود. هزینه‌های جاری در واقع انعکاس عرضه کالای عمومی در بودجه است. بر این اساس می‌توان گفت نگاه مذمومی که عمدتاً به رشد هزینه‌های جاری وجود دارد، لزوماً صحیح نیست؛ چراکه دولت اصولاً به واسطه هزینه جاری و عرضه کالای عمومی تعریف می‌شود. هرچند در این مقوله ناکارایی وجود دارد اما باید توجه داشت کارکرد اصلی دولت عرضه کالاهای عمومی از جمله امنیت، صلح، سیاستگذاری و مانند آن است. بر اساس نمودار 5 و با مروری بر نسبت پرداخت‌های جاری به تولید ناخالص داخلی طی سال‌های 1344 تا 1391، مشاهده می‌شود این شاخص به طور متوسط روندی نزولی را طی کرده و در سال 1391 به 5 /12 درصد رسیده است.

این در حالی است که سهم مطلوب مخارج جاری برای آنکه دولت توانایی عرضه کالای عمومی باکیفیت را داشته باشد، بین 5 /16 تا 5 /17 درصد از تولید ناخالص داخلی است. از این رهگذر، نمودار فوق نشان می‌دهد که برای دوره‌ای طولانی، در کشور ما کیفیت و کمیت خدمات دولت در دامنه قابل‌قبول جای نداشته است. از سوی دیگر در ارائه همین میزان کالای عمومی، دولت همواره با کسری بودجه مزمن مواجه بوده است. در نمودار 6 نسبت کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای بودجه به تولید ناخالص داخلی مشخص شده که البته از منظر فنی می‌توان به آن این ایراد را وارد کرد که چرا تراز سرمایه‌ای (درآمدهای نفتی) در کنار تراز عملیاتی وارد شده است. اما با تسامح این شاخص لحاظ شده تا آثار جانبی روی بودجه، بهتر قابل درک باشد. مقاطع مشخص‌شده در این نمودار، دوره‌هایی با وفور درآمدهای نفتی را نشان می‌دهد که البته باز هم کسری بودجه طی این دوره‌ها نیز مشاهده می‌شود.

بر اساس نمودار 6 می‌توان دریافت که از اواسط دهه 1340 تا به امروز، همواره عارضه بزرگ کسری بودجه و نحوه تامین مالی آن در اقتصاد ایران وجود داشته است. این عدم تناسب میان منابع و مصارف، در سال 1367 حتی به گونه‌ای رقم خورده که کسری بودجه در این سال به ۵۰ درصد از کل مخارج جاری و عمرانی رسیده است؛ کسری که البته از طریق بانک مرکزی تامین شد و فشار سنگینی به اقتصاد ایران وارد کرد. به هر روی اما مساله اصلی در این خصوص، کسری بودجه پایدار و سیستماتیک است و نه کسری بودجه ناشی از سیاست‌های مالی. به عبارتی همان سهم قلیل مخارج جاری بودجه به تولید ناخالص داخلی نیز با کسری همراه بوده است. ولیکن طی سال‌های اخیر به نظر می‌رسد سهم مخارج جاری بودجه از تولید ناخالص داخلی افزایش پیدا کرده و از 5 /12 درصد در سال 1391، به 9 /16 و 7 /17 درصد در سال‌های 1395 و 1396 رسیده است. با مرور اعداد مطلق بودجه جاری کشور به قیمت‌های ثابت، مطابق نمودار 7 ملاحظه می‌شود، مخارج جاری از سال 1392 با شیب نسبتاً پایداری وارد کانال افزایشی شده است. این ارقام مخصوصاً به قیمت‌های ثابت سال 1396 محاسبه شده تا درک ملموس‌تری از تحولات بودجه جاری ایجاد کند. شاید بتوان گفت این شتاب در هزینه‌های جاری در جهت تصحیح کاهش‌های گذشته اتفاق افتاده که باید آن را مثبت ارزیابی کرد.

اما هنگامی که مخارج صندوق‌های بازنشستگی و سودی که دولت بابت اوراق، در سال‌های اخیر پرداخت کرده، از هزینه‌های جاری کسر شود، بر اساس نمودار 8 می‌توان کاهش قابل توجهی را مشاهده کرد. در واقع فشاری که از ناحیه صندوق‌های بازنشستگی بر بودجه وارد می‌شود، به عنوان کالای عمومی قابل محاسبه نیست. چراکه این اعتبارات، مواردی را در‌بر می‌گیرد که دولت خارج از کارکرد اصلی خود پرداخت می‌کند. این واقعیت حاکی از آن است که مخارج جاری به ویژه اگر از منظر سرانه و با ملاحظه افزایش جمعیت مورد بررسی قرار گیرد، در سطحی نیست که خدمات عمومی دولت مورد پوشش قرار گیرد. این نمودار، در واقع منعکس‌کننده واقعی کمیت و کیفیت خدمات دولت است.

اطلاعات نمودار 9 نشان می‌دهد که به دلیل افزایش جمعیت میزان بودجه جاری سرانه با خارج کردن هزینه‌های صندوق‌های بازنشستگی و سود اوراق در سال‌های اخیر با شدت بیشتری نسبت به سال‌های میانی دهه 80 کاهش یافته است. چنان‌که این میزان در سال ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵ به ترتیب 27 /1 و 38 /1 برابر سال ۱۳۹۶ است.

نمودارهای مورد اشاره در واقع توضیح‌دهنده یک پارادوکس است؛ از یک طرف هزینه‌های جاری رشد قابل توجهی داشته و از طرف دیگر دستگاه‌های اجرایی نسبت به کمبود منابع گلایه‌مندند و اعلام می‌کنند بودجه تخصیص داده‌شده، پاسخگوی فعالیت‌های آنان نیست. با بررسی نمودار هزینه‌های جاری دولت، ملاحظه می‌کنیم این هزینه افزایش یافته اما در صورتی که هزینه‌هایی مانند سود اوراق و هزینه صندوق‌های بازنشستگی را از بودجه جاری خارج می‌کنیم، این نکته مشخص می‌شود که فشاری که اکنون به دستگاه‌های اجرایی وارد می‌شود، واقعی است. مقایسه این دو نمودار نشان می‌دهد طی سال‌های اخیر با افزایش مخارج مربوط به بازنشستگی و سود اوراق، میزان مخارج جاری حقیقی دولت در عرضه کالای عمومی در سطح پایین‌تری نسبت به سال‌های میانی دهه 1380 قرار گرفته و کماکان این مساله به صورت جدی مطرح است که دولت چگونه می‌تواند به ایفای وظایف خود بپردازد؟ به ویژه آنکه، وقتی چشم‌انداز حداقل یک دهه آینده، اقتصاد و بودجه را با هر سناریوی ممکن ترسیم می‌کنیم، فشار صندوق‌های بازنشستگی بر بودجه، فشار رو به تزایدی خواهد بود.

 به عبارت دیگر، این احتمال وجود ندارد که دولت در سال‌های آینده بتواند تحولی در جهت کاهش بار مالی صندوق‌های بازنشستگی بر بودجه ایجاد کند. چنان‌که، اگر در سال 1384، رقمی در حدود دو هزار میلیارد تومان برای پرداخت به صندوق‌های بازنشستگی پیش‌بینی شده بود، این میزان در بودجه سال 1397 به بیش از 60 هزار میلیارد تومان افزایش یافته و پیش‌بینی سال 1400 ارقام بسیار بالاتری را نشان می‌دهد. بنابراین مساله اصلی این است که دولت چگونه می‌تواند از پایداری مالی برخوردار شود. اکنون عبارت «پایداری مالی» را که در ابتدای این نوشتار به آن اشاره شده می‌توان اندکی واضح‌تر توضیح داد. حتی اگر سه کارکرد نخست بودجه نادیده گرفته شود، نقش تامین‌کننده کالای عمومی از فهرست وظایف دولت قابل حذف نیست.

الزامات پایداری مالی

در اینجا پرسش قابل طرح این است که دولت چگونه می‌تواند به صورت پایدار به ایفای کارکردهای خود به ویژه عرضه کالای عمومی بپردازد. یکی از الزمات تحقق این امر، بزرگ‌تر شدن کیک اقتصاد است؛ چراکه به دنبال این اتفاق، منابع در اختیار دولت نیز افزایش خواهد یافت. الزام دیگر تعدیل مالی7 است که در این شرایط حائز اهمیت بسیار است و انتظار می‌رود در دانشگاه‌ها و پژوهشکده‌ها، بیشتر مورد واکاوی قرار گیرد. تعدیل مالی به مثابه یک جراحی است تا بتوان بیماری مزمن کسری بودجه را درمان کرد. این کار مستلزم اصلاح ساختار منابع بودجه و تجدید نظر در ساختار وظایف دولت است. الزام سوم نیز تعهد دولت به رعایت مجموعه‌ای از قواعد مالی است. اکنون شاید بیش از 80 کشور در سطح جهان، خود را ملزم به قواعد مالی8 اعلام کرده‌اند. این پایبندی به قواعد مالی بدین معناست که ضوابط از پیش تعیین‌شده‌ای برای ارقام بودجه مشخص باشد. حال آنکه در قالب بودجه اقتضایی و مصلحتی، مخارج و درآمدهای سال بعد، قابل پیش‌بینی نیست. از طرفی، تدوین قوانین بودجه یک‌ساله، در سطح جهان نیز تقریباً روشی منسوخ است. در بسیاری از کشورها، قوانین بودجه دوساله تنظیم می‌شود تا دست‌کم ثبات در رفتار مالی دولت رعایت شود. از این‌رو قواعد مالی، موضوع بااهمیتی تلقی می‌شود.

تعدیل مالی دولت

برآوردها نشان می‌دهد، مقدار تعدیل مورد نیاز برای حرکت به سوی یک بودجه پایدار و متوازن و با در نظر گرفتن رویکرد پایدارسازی روند بدهی در افق 1410، معادل 52 هزار میلیارد تومان به قیمت ثابت سال 1396 خواهد بود. این میزان تعدیل البته در حالی مورد نیاز است که فرآیند از سال جاری آغاز شود. حال اگر اجرای این اصلاحات به سال 1399 موکول شود، این رقم به حدود 60 هزار میلیارد تومان در سال می‌رسد؛ میزان قابل توجهی نسبت به رقم کل بودجه که می‌تواند به معنای افزایش منابع یا کاهش مخارج بودجه باشد. به طور معمول، تعدیل مالی در سمت مخارج، پایداری و اثربخشی بیشتری در تحقق تعدیل مورد نیاز داشته است که بدون انجام اصلاحات در اجزایی از مخارج که رشد بالایی دارند، نمی‌توان با افزایش درآمد به تعدیل رسید. با این حال در مقیاس‌های بزرگ، تعدیل باید در هر دو سمت صورت پذیرد. در سمت درآمدها لازم است از ظرفیت‌های بلااستفاده در ایجاد منابع استفاده کرد و در سمت مخارج نیز باید با شناسایی روندهای هزینه‌زا، مخارج را کنترل کرد یا کاهش داد.

افزون بر این، انجام تعدیل‌های اقتصادی، نیازمند وجود مکانیسم‌های مناسب برای ایجاد رشد اقتصادی است و در صورت نبود چنین مکانیسم‌هایی، تعدیل بودجه دولت می‌تواند نتایج نامناسب به همراه داشته باشد و دوره‌های کاهش رشد اقتصادی طولانی شود. در عین‌حال با توجه به روند ایجاد بدهی، سیر کاهنده در نرخ سود نیز می‌تواند احتمال توفیق دولت را در انجام تعدیل از منظر اندازه و دوره بیشتر کند. از این‌رو شرایط باید به گونه‌ای باشد که مکانیسم‌های موثر بر روند افزایشی نرخ سود کنترل شود. هرچند باید اذعان کرد ابعاد اقتصاد سیاسی بودجه، معمولاً مانع از جراحی‌های بزرگ در آن می‌شود و از همین‌رو انجام تعدیل مالی در ابعاد مورد نیاز، مستلزم اصلاح ساختار اقتصاد سیاسی بودجه، تغییر جایگاه دولت و بخش خصوصی است.

بنابراین بازنگری در ساختار وظایف و منابع دولت در راستای اتخاذ تعدیل مالی، امری ضروری بوده که یکی از گام‌های مهم برای حرکت در چنین مسیری، قاعده‌مند کردن بودجه است. حال آنکه قوانین بودجه در کشور، معمولاً مصلحتی تنظیم می‌شود و مشخص نیست چه قاعده‌ای بر روند تحولات بودجه در طول سال حاکم است. یکی از مهم‌ترین دستاوردهای جاری ساختن قواعد مالی در بودجه دولت، قاعده‌مند شدن سیاستگذاری مالی به منظور جلوگیری از تصمیم‌گیری سلیقه‌ای از سوی دولت است که خود باعث ناپایداری در ثبات اقتصاد کلان می‌شود. علاوه بر این، به‌واسطه قاعده‌مندی بودجه، ثبات در آن حاکم می‌شود و پیش‌بینی‌پذیری بودجه افزایش پیدا می‌کند. از دیگر اهداف تعیین قواعد مالی، ایجاد یا بهبود اعتبار دولت در سیاستگذاری، کاهش هزینه‌های تامین مالی دولت و تضمین پایداری مالی بلندمدت است. همچنین قواعد مالی ناظر بر مجموعه‌ای از محدودیت‌های تعریف‌شده و مشخص بر نشانگرهای مالی مانند تراز بودجه، مخارج، مالیات‌ها یا بدهی است. این قواعد البته باید شفاف، قابل انعطاف، باورپذیر و معتبر باشند و بیش از اندازه سختگیرانه اتخاذ نشوند. با این تفاسیر، می‌توان چهار قاعده مشخص زیر را به منظور رهیافت اصلاح اسکلت‌بندی بودجه دولت فهرست کرد تا به‌واسطه این قواعد بتوان بودجه را به سمت یک تحول اساسی سوق داد:

1- کنترل کسری بودجه ساختاری در محدوده کمتر از یک درصد تولید ناخالص داخلی

2- تثبیت میزان ورودی درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی

3- افزایش نسبت مالیات بر درآمد به ۱۵ درصد از تولید ناخالص داخلی

4- ایجاد بدهی بر مبنای اوراق و کنترل نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی دولت عمومی در محدوده مجاز (۴۵ درصد) در افق میان‌مدت.

به کار بستن این قواعد البته نیازمند الزامات خاص خود است. به عنوان مثال در قاعده نخست، چنانچه قرار باشد کسری بودجه ساختاری به کمتر از یک درصد تولید ناخالص داخلی کاهش یابد و از طرف دیگر، تعیین شود که هر سال، همواره حدود 50 میلیارد دلار از محل درآمدهای حاصل از فروش نفت وارد اقتصاد شود -‌فارغ از اینکه قیمت نفت به 100 دلار افزایش یافته یا به 10 دلار رسیده است- نیاز است که مقامات هزینه‌کننده، صبر و تحمل از خود نشان دهند که معمولاً این خویشتنداری کمتر در میان آنان وجود دارد. چنان‌که، هرگاه درآمد نفتی افزایش یافته، معمولاً آن را خرج کرده‌اند و اندوخته‌ای برای دولت‌های پس از خود باقی نگذاشته‌اند.

جمع‌بندی

همان‌گونه که در مقدمه موضوع اشاره شد، بودجه، ایفاگر چهار کارکرد محوری «رشد اقتصادی»، «ثبات اقتصادی»، «بهبود فقر و توزیع درآمد» و «عرضه کالای عمومی» است. در خصوص کارکرد نخست باید گفت با توجه به روند منابع در دسترس، ایفای نقش اثرگذاری بر رشد اقتصادی از طریق بودجه در سال‌های آتی با محدودیت مواجه خواهد بود. از یک‌سو با توجه به شرایط خاص بازار نفت، و نیز افزایش سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی، و از سوی دیگر روند فزاینده هزینه‌های جاری دولت، ترسیم چشم‌انداز هزینه‌های عمرانی دولت در محدوده بیش از سه درصد تولید ناخالص داخلی دور از انتظار به نظر می‌رسد. در عین حال به منظور افزایش این میزان تا هفت درصد، لازم است بخش خصوصی وارد مشارکت با دولت شود که این رهیافت نیز الزامات خاص خود را دارد.

بررسی کارکرد دوم بودجه نیز نشان می‌دهد نهاد دولت اساساً عملکرد معکوسی در این رابطه داشته است. به این معناکه بودجه از منظر نقش ثبات‌سازهای خودکار و همچنین سیاست مالی، نه‌تنها در جهت ثبات بیشتر اقتصادی رفتار نکرده، بلکه باعث تشدید بی‌ثباتی نیز شده است. علت اصلی این عارضه نیز اثرپذیری بودجه از نوسانات درآمدهای نفتی بوده است. از این‌رو ایفای نقش ثبات‌ساز بودجه در اقتصاد ایران، در گام نخست نیازمند ایجاد ثبات در مورد چگونگی اثرگذاری درآمدهای نفتی بر بودجه است؛ به نحوی‌که بتوان بودجه را در مواجهه با تلاطم‌های بازار نفت مقاوم ساخت. در این راستا یکی از الزامات محوری، تدوین سیاست مالی هدفمند و اثربخش در اقتصاد کشور است.

عملکرد بلندمدت دولت‌ها در تحقق کارکرد سوم، یعنی بهبود فقر و توزیع درآمد نیز توفیق قابل‌توجهی را نشان نمی‌دهد. در واقع دولت در بودجه عموماً به جای نقش بازتوزیع‌کننده درآمد، تنها به توزیع دارایی‌های کشور پرداخته است؛ چراکه اصولاً رسالت بازتوزیعی در نظام بودجه‌ریزی کشور محلی از اعراب ندارد. لازمه ایفای این کارکرد از سوی دولت، حصول منابع جدید است که می‌تواند به‌واسطه اعمال اصلاحات مالی و مالیاتی تامین شود.

افزون بر این، دولت در ایفای کارکرد تامین کالای عمومی نیز دچار مصائبی بوده است. به این دلیل که طی سال‌های اخیر، منابع فزاینده و قابل‌توجهی از بودجه جاری، صرف مصارفی چون صندوق‌های بازنشستگی شده و پیش‌بینی می‌شود طی سال‌های آینده نیز مجموعه ابرچالش‌های بازنشستگی، آب، محیط زیست و‌... فشارهای سنگینی را به بودجه وارد کنند. در حقیقت آنچه از بودجه جاری پس از کسر هزینه‌های یادشده باقی می‌ماند، موید آن است که دولت در تامین کالای عمومی با فشار قابل توجهی مواجه بوده و هست.

برآیند مباحث اشاره‌شده نشان‌دهنده این است که اکنون بودجه نیازمند نوعی پایداری مالی است که از طریق رشد اقتصادی (ایجاد منابع جدید)، تعدیل مالی در بودجه و اعمال قواعد مالی محقق خواهد شد. به بیانی دیگر، چنانچه دولت بخواهد، به صورت پایدار به ایفای نقش در کارکردهای یادشده بپردازد، نیازمند بازنگری اساسی در ساختار وظایف خود اعم از آموزش و سلامت، و به طور کلی اعمال اصلاحات در حوزه درآمدها و مخارج است. به‌علاوه به منظور قاعده‌مند کردن سیاست مالی با هدف جلوگیری از سیاستگذاری سلیقه‌ای از سوی دولت، کاهش هزینه‌های تامین مالی و نیز اینکه مالیات بتواند به عنوان منابع درآمدی دولت، نقش اساسی‌تری ایفا کند، رعایت قواعد شفاف مالی به شرحی که عنوان شد نیز از جمله الزامات و ضرورت‌هاست.