نظام حقوقی غیر‌منسجم

مسعود نیلی، دستیار ویژه رئیس‌جمهور در امور اقتصادی، در جمع‌بندی خود از نخستین کنفرانس اقتصاد ایران در زمستان ۱۳۹۳ یکی از دستاوردهای مهم آن کنفرانس را حرکت در مسیر ایجاد وفاق بین بسیاری از کارشناسان کشور هم در مورد چالش‌های موجود اقتصاد و هم در مورد اهداف آینده برشمرد، اما بلافاصله هشدار داد که اگر این اتفاق‌نظر در عرصه کارشناسی به اتفاق‌نظر در عرصه سیاسی تبدیل نشود، نمی‌تواند در خدمت عبور از چالش‌ها و تحقق اهداف اقتصادی کشور قرار گیرد و در نتیجه حل مسائل اقتصاد ایران، که در واقع مساله کشور است و نه مساله هیچ دولت خاص یا گروه خاص، به‌سادگی ممکن نخواهد بود.1 با چنین رویکردی، این یادداشت با تکیه بر عوامل غیراقتصادی به برخی از عوامل موثر در ناکارآمدی نظام سیاستگذاری در ایران می‌پردازد.

یکی از عوامل به‌وجودآورنده ناکارآمدی فعلی در سیاستگذاری، وجود نظام حقوقی غیرمنسجم در کشور است. نظام حقوقی در یک کشور بخشی از محیط سیاستگذاری را فراهم می‌کند. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران سخنی از «تفکیک قوا» به‌صراحت به‌میان نیامده است، اما قید «استقلال قوا از یکدیگر» به‌گونه‌ای تقسیم حوزه‌های قدرت را نشان می‌دهد. به‌علاوه، روح حاکم بر اصول قانون اساسی، بخش‌بندی مسوولیت‌های هر قوه و قلمرو خاص اختیارات سران قوا مبین تفکیک منطقی کانون‌های قدرت در نظام جمهوری اسلامی ایران است. در نتیجه، شاید بهتر باشد ابهام موجود در قانون اساسی بیشتر به نوع استقلال قوا و دامنه تفکیک آنها از یکدیگر نسبت داده شود تا اصل تفکیک. مسائل تفکیک و استقلال قوا از نظر حقوق اساسی لازم و ملزوم هم است و اگر استقلال در بطن تفکیک قوا تعبیه نشده یا در عمل رعایت نشود و تداخل بی‌رویه و غیرقانونی در امور و اختیارات یکدیگر حاصل شود، در امور اداره کشور اخلال به‌وجود می‌آید و تفکیک قوا مخدوش می‌شود (جعفری‌ندوشن، ۱۳۸۳).

اما جدا از نوع تفکیک قوا، آنچه تاثیر زیادی بر نظام سیاستگذاری در ایران به‌جا گذاشته، «تعامل و همکاری میان قوا» است. قانون اساسی به‌طور کلی در مورد همکاری و تعامل میان قوا و بسیاری از نهادهای سیاستگذار در کشور ساکت است. این سکوت شکلی از ابهام را در نوع همکاری میان نهادها بری استقرار یک نظام سیاستگذاری منسجم و هماهنگ ایجاد کرده است. به‌علاوه، در متن قانون اساسی نیز مواردی از ابهام در این حوزه دیده می‌شود. از یک‌سو، به‌موجب اصل ۵۷ این قانون، «قوای حاکم... زیر نظر ولایت مطلقه امر و‌... اعمال می‌گردند». همچنین، اصل ۱۱۰ همین قانون در توضیح وظایف و اختیارات رهبری «تعیین و نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» را مختص رهبری برشمرده و در بند ۷ همان اصل، «حل اختلافات روابط قوای سه‌گانه» را بر عهده رهبری گذاشته است. از سوی دیگر، «پاسداری از قانون اساسی» را در اصل ۱۲۱ از جمله وظایف رئیس‌جمهور عنوان کرده و در اصل۱۱۳، رئیس‌جمهور را به‌صراحت عالی‌ترین مقام رسمی کشور پس از رهبری و مسوول اجرای قانون اساسی به‌شمار آورده است. این در حالی است که این قانون در اصل ۱۵۶، «نظارت بر حسن اجرای قوانین» را به‌عهده قوه قضائیه گذاشته است. روشن است که واژه قوانین هم شامل قانون عادی و هم شامل قانون اساسی می‌شود.

ساز و کار سیاستگذاری

در نتیجه، نبود اصل تفکیک قوا به‌صورت واژه‌ای مستقل از یک‌طرف و مبهم‌بودن تعدادی از اصول قانون اساسی در مورد ارتباط نهادها و قوا و وظایف و اختیارات آنها در چرخه سیاستگذاری در حوزه‌های مختلف از طرف دیگر سبب ایجاد فضایی سردرگم‌کننده در روابط میان نهادهای مهم نظام شده است. به‌رغم حصول تفاهم بین مدیران ارشد نظام در مورد وجود نارسایی در سازوکار سیاستگذاری در کشور، هریک از نهادها ریشه‌های مشکلات را در خارج از حوزه عملکرد خود و مرتبط با نهادهای دیگر تلقی کرده و تلاش می‌کند سایر نهادها را به عدول از مواضع خود مجاب کند. این موضوع تداخل نهادها در فرآیند سیاستگذاری را تسریع می‌کند و پایه‌های بحران سیاستگذاری را در کشور بنیان می‌گذارد (عطار و خواجه‌نائینی، ۱۳۹۴).

به‌دلیل تلقی موجود در جامعه از استقلال قوا (که استقلال قوا را نوعی برابری و هم‌ارزی بین آنها می‌داند) و مشکلات ساختاری و حقوقی در ساختار نظام سیاسی کشور، چگونگی ارتباط سایر نهادها با قوه مجریه مشخص نیست و کمتر به اهمیت نقش مرکزی این قوه در اداره امور کشور توجه شده است. این قوه با وجود دسترسی به ابزارهای حقوقی، اداری و مالی برای هماهنگی و توجیه دیدگاه‌ها و جلب حمایت سایر نهادها و قوا از برنامه‌های خود، ابتکار عملی در استفاده از این سازوکارها در اختیار ندارد و الگوی مدیریت‌شده‌ای برای استقرار گفتمان سازنده با نهادهای دیگر برای تثبیت نظام سیاستگذاری یکپارچه و منظم برقرار نکرده است. نبود این نظام سیاستگذاری یکپارچه در کنار ناهماهنگی بین نهادهای سیاستگذار امکان ارتباط و گفت‌وگوی منظم مدیریت کلان نظام را با مردم و جامعه بین‌المللی سلب کرده و در موارد زیادی، توان مسوولان قوا و نهادهای زیرمجموعه نظام سیاسی کشور در توجیه این ناهماهنگی‌ها تحلیل رفته است (عطار و خواجه‌نائینی، ۱۳۹۴).

نخبگان و توسعه اقتصادی

مساله مهم دیگر رابطه بین نخبگان و توسعه اقتصادی است. مطالعات تاریخی نقش کلیدی نخبگان را در تحولات اجتماعی، اقتصادی و سیاسی نشان می‌دهد. تا زمانی‌که میان نخبگان ائتلاف و اجماع نظر روشی و کیفی وجود نداشته باشد، فرآیند توسعه به پیش نخواهد رفت. در یک جامعه دو گروه مهم در کنار یکدیگر فعالیت می‌کنند: عده‌ای که قدرت دارند و دسته‌ای که صاحب فکر و تخصص‌اند. اگر میان این دو وحدت نظر و اجماع وجود داشته باشد، کارآمدی نخبگان جامعه در ساختار توسعه کشور نمود می‌یابد (سریع‌القلم، ۱۳۷۵). امروز در سیاست و حکومت در سطح دنیا، ائتلاف پدیده‌ای رایج و نشان‌دهنده بُعد سازش در مقابل بُعد ستیز و درگیری است. ائتلاف یکی از مهم‌ترین ابزارهای تخصیص و توزیع ارزش‌ها و منابع سیاسی در جامعه است. تنگنای عمده توسعه در ایران پیدا نشدن زمینه‌های لازم برای ائتلاف میان نیروها و احزاب سیاسی بوده است که شکل ویژه‌ای از نداشتن اجماع و وفاق محسوب می‌شود (بشیریه، ۱۳۸۰). این حرکت در بسیاری از کشورها پس از ایران آغاز شده و تا حد خوبی به نتیجه رسیده است، اما در کشور ما همچنان چالش‌ها و مشکلات زیادی در این مسیر وجود دارد و علاوه بر وقت و انرژی نهادهای مختلف، منابع ملی کشور در جهت قانع کردن یکدیگر تلف می‌شود، به‌گونه‌ای که دغدغه پیشرفت، توسعه‌یافتگی و ثبات هنوز یکی از مساله‌های اصلی است.