زمان را از دست ندهیم

روز یکشنبه مورخ 30 اردیبهشت 1397 وزیر امور خارجه، وزیر امور اقتصادی و دارایی و دبیر شورای عالی امنیت ملی در جلسه‌ای غیرعلنی با نمایندگان مجلس شورای اسلامی، موضوع لوایح مرتبط با مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم را مورد بررسی قرار دادند؛ لوایحی که به طور مستقیم شبکه بانکی کشور را متاثر می‌کند. اکنون این سوال مطرح می‌شود که آیا موضوع روابط کارگزاری بانکی یا بانکداری بین‌المللی، اساساً موضوعی فنی است یا سیاسی؟

اگر این سوال در سال 1380 از کارشناسان پرسیده می‌شد، به احتمال خیلی زیاد جواب این بود که موضوعی کاملاً فنی است. بانک‌ها، برحسب تجربه، دریافته بودند که برای ایجاد و حفظ روابط کارگزاری با بهترین بانک‌های دنیا، باید بانک‌شان از حسن شهرت -‌در سطح داخلی و بین‌المللی- برخوردار بوده، به تعهدات خود در سطح بین‌المللی و نسبت به کارگزاران خود پایبند باشد، از نیروی انسانی متخصص و کارآمد بهره ببرد (نیروی انسانی که به مقررات بین‌المللی UCP و URDG و سایر استانداردهای بین‌المللی مشابه مسلط باشد) و مواردی دیگر از همین جنس و ماهیت. در همان سال‌ها، به تدریج و به صورت فزاینده، پرسشنامه‌های مبارزه با پولشویی از بانک‌های کارگزار دریافت می‌شد؛ پرسشنامه‌ای که پرسش‌های آن نسبتاً ساده بود و نهایتاً در دو صفحه خلاصه می‌شد. به‌طور مثال، از بانک‌های ایرانی پرسیده می‌شد که: آیا در کشور شما قانون مبارزه با پولشویی وجود دارد؟ آیا فردی مسوولیت کنترل رعایت قوانین و مقررات مبارزه با پولشویی در بانک شما را بر عهده دارد؟ آیا مشتری خود را شناسایی می‌کنید؟ اسناد را حداقل به مدت پنج سال نگهداری می‌کنید؟ و سوالاتی از این دست.

هنوز در آن سال‌ها (تا قبل از سال 1386) قانون مبارزه با پولشویی در کشور تصویب نشده بود لذا جواب برخی سوالات منفی بود. بانک‌های ایرانی هر کدام به سبک خود تلاش می‌کردند این موضوع را مدیریت کنند. برخی سوالات پرسشنامه‌ها را یک به یک جواب نمی‌دادند بلکه مجموعه‌ای از سوالاتی را که برایش جواب مثبت داشتند احصا کرده و آن را به عنوان پاسخ بانک ارسال می‌کردند. مشکلی نیز پیش نمی‌آمد و اعتراضی از سوی بانک‌های بین‌المللی دریافت نمی‌شد. آن زمان، پاسخ دادن به این سوال که آیا روابط کارگزاری بانکی، موضوعی فنی است یا سیاسی، آسان بود.

تحریم‌ها که شروع شد، بانک‌های ایرانی از گردونه بانکداری بین‌المللی کنار گذاشته شدند. راه‌های ارتباطی آنها با دنیا محدود شد به وب‌سایت نهادهای سیاستگذاری مانند کمیته بال یا گروه ویژه اقدام مالی. مقررات و رویه‌های جدید به سرعت منتشر می‌شد و شبکه بانکی کشور بدون آنکه امکان بهره‌برداری از آموزش‌های تخصصی بین‌المللی را داشته باشد و از نحوه اجرایی شدن این مقررات در بانک‌های بزرگ بین‌المللی مطلع باشد، بر اساس برداشت خود از این تحولات، اقدام می‌کرد.

 قانون مبارزه با پولشویی و آیین‌نامه اجرایی آن و سپس دستورالعمل‌های مربوطه، مطابق استانداردهای بین‌المللی تدوین شدند. البته آنچه در عمل در بانک‌های ایرانی اجرا می‌شد، با آنچه بانک‌های بین‌المللی -‌در راستای اجرای استانداردهای بین‌المللی- اعمال می‌کردند، تفاوت‌هایی داشت و این تفاوت‌ها تنها زمانی مشخص شد که بعد از برجام، قفل محکمی که بر در‌های بانکداری بین‌المللی کشور زده شده بود، باز شد. دیدارهایی بین بانک‌های کشور و بانک‌های سایر کشورها برگزار شد و در همان دیدارهای اول مشخص شد که گویا مشکلی وجود دارد! مانند فردی که سال‌ها در خانه بوده و پس از ترک خانه، با دیدن تغییرات در معماری، زیرساخت‌ها و تغییرات بصری شهر شگفت‌زده می‌شود، بانک‌های ایرانی نیز شگفت‌زده شدند. به نظر می‌رسید ارزش‌ها تغییر کرده‌اند یا حداقل اولویت آنها جابه‌جا شده است. به طور مثال، پرسشنامه‌های مبارزه با پولشویی که پیش از این به نظر چندان مهم نبود و حتی می‌شد پاسخ برخی از سوالات آن را نداد، تبدیل به اسناد مفصلی شده بودند که با مطرح کردن سوالات متعدد، به موارد بسیار جزئی نیز می‌پرداختند. این پرسشنامه‌ها اولین و مهم‌ترین سندی بودند که تکمیل کامل آنها توسط بانک‌های ایرانی، شرط لازم برای ایجاد روابط کارگزاری بود. «مامور تطبیق» که طی این سال‌ها نامش در مقررات و استانداردهای بین‌المللی تکرار شده بود، از چنان قدرتی برخوردار شده بود که مدیرعامل یک بانک بزرگ بین‌المللی، پس از انجام مذاکرات و رایزنی با بالاترین مقامات بانکی کشورمان و حتی پس از فشارهای سیاسی کشور خود، ایجاد روابط کارگزاری را منوط به تایید وی (مامور تطبیق بانک) می‌دانست. او باید در تمام جلسات حاضر بود و در نهایت همه نگاه‌ها خیره به او و تصمیم وی بود.

شبکه بانکی کشور به تکاپو افتاد. رفع تحریم‌ها موقعیتی نبود که راحت به دست آمده باشد که بتوان آن را راحت از دست داد. بانک‌ها تلاش کردند بهترین چهره خود را به نمایش بگذارند. در سطح مقررات مبارزه با پولشویی، وضعیت نسبتاً خوب بود یا حداقل آن‌گونه که گمان می‌رفت بد نبود. مقررات مذکور احصا شد و در مذاکرات مورد استناد قرار گرفت. تلاش شد نقاط قوت کشور و شبکه بانکی و هر بانک شناسایی شود و با ادبیات فنی به طرف‌های مقابل ارائه شود. همزمان اراده بانک‌ها بر این امر استوار شد که ایرادات خود را رفع کنند. واحدهای تطبیق تشکیل شدند و اقدامات متعددی برای اطمینان از حسن اجرای مقررات مبارزه با پولشویی و بعدها مقررات مبارزه با تامین مالی تروریسم و همچنین سایر مقررات مربوط به حوزه بانکی به عمل آمد؛ مقرراتی که مطابق شرع اسلام، تدوین و بر اساس اصول جمهوری اسلامی ایران، بانک‌ها ملزم به رعایت آن بودند و هستند. فضا به نحوی پیش می‌رفت که دیگر حتی نیازی به اصرار و تاکید بانک مرکزی به عنوان رگولاتور و ناظر شبکه بانکی نبود. بانک‌های ایرانی که حیات خود را در شبکه بانکی بین‌المللی منوط به اعمال شفافیت و رعایت مقررات می‌دیدند، داوطلبانه و در برخی موارد فراتر از الزامات قانونی، تلاش می‌‌کردند تا بهترین رویه‌های شناخته‌شده بانکی را در بانک خود به‌کار گیرند. اما تلاش بانک‌ها به‌تنهایی کافی نبود. بانک‌های ایرانی پس از ارائه اقدامات خود به بانک‌های کارگزار در جلسات، با یک سوال روبه‌رو می‌شدند: تعامل ایران با گروه ویژه اقدام مالی به کجا رسید؟ لذا همزمان و در سطح سیاستگذاری نیز اراده بر این امر استوار شد که موانع پیش‌روی احیای روابط کارگزاری بانکی برطرف شود. انجام روابط تجاری از کانال‌های بانکی به معنای هزینه عملیاتی، تقلب و فساد کمتر و همچنین امنیت و شفافیت بیشتر است و اینها همه آنچنان ارزشمند بودند که جای اهمال‌کاری نبود.

کم‌کم مشخص شد جایگاه گروه ویژه اقدام مالی در نظر کشورها و بانک‌ها، به جایگاهی فراتر از آنچه در سال‌های 80 تا 86 داشت صعود کرده است. 

شاید قدرت آن از مهر تایید سازمان ملل متحد بر توصیه‌هایش می‌آمد یا شاید از تعداد 200‌کشوری که پذیرفته بودند توصیه‌های آن را اجرا کنند؛ اعضایی که گفته می‌شود تعدادشان از تعداد اعضای سازمان ملل متحد بیشتر است. گروه ویژه اقدام مالی یک نهاد بین‌الدولی است که ادعا دارد کاملاً فنی است لیکن چه کسی باور می‌کند که 200 کشور جهان یا 37 عضو اصلی گروه ویژه با رویکردهای سیاسی متفاوت دور یک میز بنشینند و دیدگاه‌های سیاسی خود را پشت در بگذارند؟ اما نکته‌ای که در خصوص این گروه وجود دارد این است که این نهاد، حداقل در ظاهر، دارای نقاب «فنی» است. 

ملاک تصمیم‌گیری، 40 توصیه گروه است و فراتر از آن نمی‌توان از کشوری درخواست یا سوال داشت. این ژست فنی بودن سبب می‌شود نتیجه ارزیابی آمریکا -به عنوان یکی از اعضای مهم گروه ویژه- منتشر و رسماً اعلام شود این کشور چهار توصیه از مجموع 40 توصیه را (در سطح فنی) مطلقاً اجرا نمی‌کند و کسی نتواند مانع انتشار این گزارش شود. لذا به نظر می‌رسد گروه ویژه اقدام مالی یک گروه ماهیتاً سیاسی است که گفتمان فنی، دست و پایش را برای اعمال آشکار سیاسی‌بازی بسته است و این دقیقاً نقطه قوتی است که کشورهایی مانند ایران می‌توانند در مقابل دشمنان خود از آن بهره ببرند. این‌گونه شد که ایران پس از جرم‌انگاری تامین مالی تروریسم که در 13 اسفند 1394 بعد از چند سال به تصویب شورای نگهبان رسید، اقدامات خود برای خروج از فهرست سیاه این گروه را آغاز کرد و توانست 

از فهرست کشورهایی که باید علیه آنها «اقدامات تقابلی» به عمل بیاید، خارج شود (البته این اتفاق متاسفانه همزمان با برهه‌ای از تاریخ بانکداری رخ داده است که به نام «ریسک‌زدایی» معروف شده است. «ریسک‌زدایی» به این معناست که بانک‌های به ویژه بزرگ بین‌المللی، به دلیل جریمه‌های کلانی که به خاطر اهمال در رعایت مقررات مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم با آن روبه‌رو شده‌اند، تمایلی به همکاری با بانک‌هایی را که به هر دلیل ریسک آنها بالا تلقی می‌شود ندارند و به جای مدیریت ریسک‌ها، تلاش می‌کنند اصولاً از روبه‌رو شدن با هر ریسکی اجتناب کنند و در نتیجه این اتفاق، ایران نتوانست از دستاوردهای به‌دست‌آمده در این خصوص بهره کافی را ببرد).

امروزه اگر بپرسیم موضوع روابط کارگزاری بانکی، موضوعی فنی است یا سیاسی، دیگر نمی‌توان به راحتی و قاطعیت پاسخ این سوال را داد. در گذشته حتی کارمندانی که در بخش بانکداری داخلی کار می‌کردند نیز نام سوئیفت را نشنیده بودند. کسانی که می‌دانستند گروه ویژه اقدام مالی چیست، افراد معدودی بودند. اما امروزه مردم عادی در گفت‌وگوی روزانه خود از سوئیفت، اف‌ای‌تی‌اف، فناوری بلاک‌چین و بیت‌کوین صحبت می‌کنند. تقریباً مشخص شده است که موضوع بانکداری بین‌المللی، موضوع صرفاً فنی نیست که تنها متخصصان موضوع بتوانند در خصوص آن تصمیم بگیرند. پشت تصمیم متخصصان، باید اراده سیاسی کشورشان باشد تا حرف‌شان به رسمیت شناخته شود.

البته این به هیچ‌وجه به این معنا نیست که بخش فنی موضوع کمرنگ شده است. کماکان هدف غایی اجرای بهترین استانداردها و رویه‌های بین‌المللی است که با مقررات کشور همخوانی داشته باشد و شبکه بانکی کشور را از فساد و مشکلات مالی محافظت کند. هدف، ارتقای سطح بانکداری کارگزاری و اطمینان دادن به بانک‌های بزرگ بین‌المللی است، مبنی بر اینکه همکاری با ایران برای ایشان ریسک و هزینه‌ای به همراه نخواهد داشت. امروزه بانک‌ها خوب می‌دانند برای اینکه بتوانند به جامعه بین‌الملل بپیوندند یا در آن بمانند، ناگزیر باید گزارش‌های سالانه خود را به‌روز کنند، وام‌های معوقه خود را به نحوی مدیریت کنند که کاهش یابد، آمار فساد و اختلاس خود را به صفر برسانند، طبق اصول نوین حسابرسی مورد ارزیابی قرار بگیرند، مقررات مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم را رعایت کنند، کفایت سرمایه و سایر موضوعات معرفی‌شده توسط کمیته بال را جدی بگیرند و... .

اما هم‌اکنون مشخص شده است که کار در سطح فنی متوقف نمی‌شود. بانک‌های ایرانی که بعضاً توانستند بعد از برجام اقدامات ارزشمندی انجام دهند، باز به دلیل قرار داشتن نام کشورشان در فهرست عمومی گروه ویژه اقدام مالی نتوانستند از میوه اقدامات خود بهره ببرند. اکنون بیش از پیش مشخص شده که اگر قرار است ایران به شبکه بانکی بین‌المللی بپیوندد، باید متخصصان و سیاستمداران آن دست به دست یکدیگر بدهند. متخصصان اطلاعات لازم را در اختیار سیاستمداران قرار دهند و سیاستمداران نیز به متخصصان اعتماد کرده و مجموعاً به یک استراتژی واحد ملی برسند.

گواه این ادعا، بازخوردهایی است که از بانک‌های بزرگ بین‌المللی دریافت شده است: برخی از این بانک‌ها تنها از ترس جریمه‌های کلانی که ناظران یا بانک‌های مرکزی بر آنها اعمال می‌کنند، از شروع فعالیت با ایران هراس داشته و یکی از شروط ایجاد روابط کارگزاری را خروج نام ایران از فهرست‌های عمومی گروه ویژه اقدام مالی (در کنار برخی دیگر اقدامات) عنوان می‌‌کنند. این دسته از بانک‌ها، بانک‌های ایرانی را با همین شکلی که هستند پذیرفته‌اند و تنها منتظر تصمیم سیاستمداران هستند. برخی از این بانک‌ها با کشورهایی همکاری دارند که حداقل از نظر ایران، از استانداردهای پایین‌تری برخوردارند و تنها مزیتی که دارند این است که نام کشورشان در هیچ فهرست سیاه یا تحریمی نیست. گروه دوم اما بانک‌هایی هستند که به واقع دغدغه اجرای استانداردهای بین‌المللی را دارند. این دسته از بانک‌ها، حتی اگر نام ایران به‌طور مثال از فهرست سیاه نیز خارج شود، کماکان به دنبال این هستند که اطمینان حاصل کنند بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور به واقع و به صورت شایسته وظایف مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم خود را انجام می‌دهند و بانک مورد نظر از شرایط مالی و اعتباری خوبی برخوردار باشد.

لذا در صورتی که بانک‌های ایرانی تمایل داشته باشند تعاملات خود را با بانک‌های اروپایی و سایر کشورها حفظ کنند، باید تلاش کنند در حوزه‌های اعتباری، حسابرسی و... خود را به‌روز کنند، در چارچوب قوانین و مقررات کشور، شفافیت را در بانک خود افزایش دهند، مشتریان خود را به خوبی شناسایی کنند و امکان سوءاستفاده مفسدان از خود را به حداقل ممکن برسانند. بانک‌ها باید دستورالعمل‌ها و رویه‌های داخلی خود را -تا جایی که محرمانگی آنها اجازه می‌دهد- روی وب‌سایت‌های خود قرار دهند تا بانک‌های کارگزار در سطح مطالعه کتابخانه‌ای، شناخت اولیه درستی از آنها داشته باشند. هیات مدیره بانک‌های ایران باید نسبت به وظایف خود آشنایی داشته باشند. بانک‌های ایرانی باید با ادبیات فنی موضوع آشنا باشند و اطلاعات مفید، جامع و کافی را در مذاکرات رو‌در‌رو ارائه دهند. نهادهای سیاستگذار یا ناظر، مانند بانک مرکزی، بیمه مرکزی، سازمان امور مالیاتی، سازمان بورس و اوراق بهادار و... نیز باید با بهترین رویه‌های بین‌المللی موجود آشنا بوده و در چارچوب قوانین و مقررات کشور، نسبت به اعمال آنها اقدام کنند. به‌طور مثال خاطرنشان می‌شود که یکی از ملاک‌های ارزیابی بانک‌های بین‌المللی برای شروع همکاری با بانک‌های دیگر کشورها، اطمینان از نظارت موثر و به‌روز بانک مرکزی آن کشور است. اگر بانک مرکزی یک کشور، جایگاه قانونی قوی برای نظارت نداشته باشد، در عمل ریسک‌های پولشویی و تامین مالی تروریسم شبکه بانکی خود را نشناسد و تلاش نکند تا با نظارت مبتنی بر ریسک، ریسک‌ها را کنترل یا مدیریت کند و نتواند از رعایت مجموعه قوانین و مقررات -‌به ویژه مقررات احتیاطی- اطمینان حاصل کند، بانک‌های کارگزار نمی‌توانند بر صداقت و صحت ادعاهای اعلامی از سوی بانک متقاضی روابط کارگزاری اعتماد کنند. 

اعمال جریمه از سوی نهاد ناظر، در خصوص بانک‌هایی که مقررات را به صورت شایسته اجرا نمی‌کنند نیز علامتی از حاکم بودن قانون و جدی بودن ناظر در اجرای قانون است. همچنین برخی بانک‌های مرکزی کشورها، اسامی بانک‌هایی را که مجازات شده‌اند برای عموم اعلام می‌کنند که البته این موضوع بستگی به شرایط کشورها دارد و هر کشور بر اساس ویژگی‌های کشور خود در این خصوص تصمیم می‌گیرد.

علاوه بر بانک‌ها، افرادی که در نهادهای تصمیم‌گیر از جمله دولت، قوه مقننه، قوه قضائیه و شوراها و نهادهای فرادستگاهی، خدمت می‌کنند نیز باید با ادبیات فنی موضوع در حد نیاز آشنا باشند، تجارب و رویه‌های سایر کشورها را مورد بررسی قرار دهند، نسبت به آثار و تبعات تصمیم‌های خود آگاه باشند و با عزمی ملی، نسبت به اتخاذ تصمیم‌هایی که در کوتاه‌مدت و همچنین بلندمدت حافظ منافع کشور باشد، اقدام کنند.

ایجاد فضای مناسب و کارشناسی برای برقراری دیالوگ بین متخصصان و افراد تصمیم‌گیر در این حوزه -فارغ از ملاحظات سیاسی- می‌تواند به رفع ابهام و خلأهای موجود کمک کند و در نهایت چهره‌ای از کشور نمایش داده شود که شایسته نام ایران و نظام بانکی آن باشد. 

نظام بانکی‌ای که طی سال‌های طولانی با خوشنامی در عرصه بین‌المللی فعال بوده و ان‌شاءالله مجدداً در همان سطح و بالاتر از آن فعال خواهد شد.