توفیق عمل
نگاهی به نمونه‌های عملی موفق مجالس قانونگذاری
در گذشته‌های دور زمانی که جوامع مدرن به وجود نیامده و زندگی به صورت قبیله‌ای در جریان بود پیشوا یا شورایی مدیریت امور را در دست داشت و تصمیمات آن از سوی ریش‌سفیدان بررسی و ارزیابی می‌شد. به مرور زمان این شیوه حکمرانی با وسعت یافتن سرزمین‌ها و توسعه جوامع پایه و اساس نظام پارلمانی امروزی را شکل دادند. نظام پارلمانی به مثابه مفهوم مدرن آن اول‌بار در بریتانیای کبیر متولد شد و بعد از آن به ساختار حکمرانی کشورهای سوئد و فرانسه ریشه دواند.
در گذشته‌های دور زمانی که جوامع مدرن به وجود نیامده و زندگی به صورت قبیله‌ای در جریان بود پیشوا یا شورایی مدیریت امور را در دست داشت و تصمیمات آن از سوی ریش‌سفیدان بررسی و ارزیابی می‌شد. به مرور زمان این شیوه حکمرانی با وسعت یافتن سرزمین‌ها و توسعه جوامع پایه و اساس نظام پارلمانی امروزی را شکل دادند. نظام پارلمانی به مثابه مفهوم مدرن آن اول‌بار در بریتانیای کبیر متولد شد و بعد از آن به ساختار حکمرانی کشورهای سوئد و فرانسه ریشه دواند. چنانچه سخن از قانونگذاری، مجلس و نظام پارلمانی و نمونه‌های موفق آن در جهان باشد بی‌شک بررسی تجربه کشورهای بریتانیا و فرانسه به عنوان پیشروان قانونگذاری راهگشای یافتن رابطه توسعه و قانون خواهد بود. همچنین فرآیند قانونگذاری و مجلس در ایالات‌متحده آمریکا به عنوان کشوری با ساختار تمام ریاستی می‌تواند به تبیین این مساله کمک کند. از همین‌رو آنچه در ادامه می‌آید بررسی مختصری است از این سه نظام حکمرانی با تاکید بر نحوه قانونگذاری آنها.
پادشاهی متحد بریتانیای کبیر و ایرلند شمالی
نظام حکمرانی بریتانیا به عنوان کشوری با دموکراسی در چارچوب مشروطه سلطنتی، متشکل از مجلس به عنوان بازوی قانونگذار، پادشاه یا ملکه به عنوان حاکمیت و نظام قضایی مستقل است. به این معنا که پادشاه یا ملکه، به عنوان مقامی تشریفاتی ریاست حکومت را بر عهده داشته و نخست‌وزیر که عضو ارشد یا نخست پارلمان به حساب می‌آید رئیس دولت است. مقام سلطنت نقش نمادین آن ریش‌سفیدان روستایی را دارد و قدرت اجرایی در دستان دولت است و به نیابت و با رضایت سلطنت اعمال می‌شود.
قوه مقننه در بریتانیا یا پارلمان بریتانیا متشکل از دو مجلس با نام‌های مجلس عوام و مجلس اعیان و بالاترین نهاد قانونگذاری در بریتانیاست. اگرچه در اسکاتلند، ولز و ایرلند شمالی مجمع قانونگذاری محلی نیز وجود دارد. بالاترین مقام در پارلمان بریتانیا ملکه الیزابت دوم است، گرچه این مقام تشریفاتی است و ملکه از فعالیت سیاسی و هرگونه دخالت یا تصمیم‌گیری در امور کشوری منع شده است.
در مورد قانون اساسی بریتانیا باید گفت که چنین سند واحدی وجود ندارد. در واقع سند مکتوب و مدونی به نام «قانون اساسی» در بریتانیا وجود ندارد. قانون اساسی بریتانیا مجموعه‌ای از قوانین و اصول و معاهدات است که بدنه سیاسی و حکمرانی کشور را می‌سازد. قانونی نیمه‌نوشته و نامدون که برخاسته از چهار منبع است: مصوبات پارلمانی، میثاق‌ها، قوانین عرفی، سنت‌ها و مکتوبات ویژه. این ویژگی موجب می‌شود که قانون اساسی بسیار منعطف بوده و به راحتی قابل تغییر باشد. این انعطاف از آنجا می‌آید که پارلمان قدرت برتر را دارد و مصوبات پارلمان بریتانیا رجحان قانونی دارد.
در گذشته مقام سلطنت در بریتانیا قدرت بسیار و اختیارات وسیعی در زمینه تعیین و برکناری وزرا، تعیین مقررات خدمات عمومی، صدور گذرنامه، اعلام جنگ و صلح، صدور دستور برای اقدام نظامی، مذاکره و تصویب قراردادها، اتحادها و توافقات بین‌المللی داشت. این اختیارات در اصلاحات قانونی به مرور زمان از مقام سلطنت گرفته شد و امروز تمام اینها در اختیار نخست‌وزیر است. مقام سلطنت بریتانیا که اکنون در اختیار ملکه الیزابت دوم است دو نقش اصلی دارد. به عنوان رئیس حکومت وظایفی تشریفاتی دارد و گاه به گاه سخنرانی می‌کند و به صورت منظم با نخست‌وزیر دیدار می‌کند. اما در نهایت تصمیمات نخست‌وزیر و کابینه رجحان دارد و همچنین مجبور است تمامی مصوبات پارلمان را تحت عنوان «توشیح ملوکانه» تایید کند. به عنوان رهبر ملت نخ تسبیح هویت فردی و جمعی بریتانیاست که به ملت حس ثبات و تداوم می‌دهد.
نقش مجلس در حکمرانی بریتانیا
پارلمان بریتانیا به عنوان بالاترین نهاد قانونگذاری جدای از تصویب و اصلاح قوانین در مرکزیت نظام سیاسی کشور قرار دارد و قلب تپنده دموکراسی بریتانیاست و در لباس مهم‌ترین نماینده مردم نقشی محوری در تشکیل دولت دارد. در حکومت متمرکز بریتانیا دولت ریشه در پارلمان دارد و انتخابش نیز از همین طریق است. پارلمان مرکز اعمال حاکمیت و منبع اقتدار قانونی است. پارلمان به نهادهای دیگر حق اعمال قدرت را اعطا یا این حق را از آنان سلب می‌کند.
ساختار پارلمان بریتانیا از سه بخش تشکیل می‌شود؛ نهاد سلطنت (پادشاه یا ملکه)، مجلس عوام و مجلس اعیان. نقش‌آفرینی پادشاه یا ملکه در پارلمان پادشاهی ریشه در قرون گذشته دارد. سال‌هاست که حضور پادشاه یا ملکه در صحن پارلمان به مثابه تهدیدی مستقیم برای استقلال پارلمان و اعضای آن و دخالت در امر قانونگذاری تلقی می‌شود. اکنون حضور ملکه به سخنرانی در افتتاحیه نشست‌های سالانه پارلمان محدود شده است و تنها دلیل شرکت داشتن ملکه در نظام قانونگذاری نقش تشریفاتی توشیح ملوکانه مصوبات پارلمان است. پادشاه /ملکه از سال 1708 تاکنون از توشیح مصوبات پارلمان خودداری نکرده است.
بخش دیگر پارلمان بریتانیا مجلس عوام است و با 650عضوی که همه از طریق انتخابات (هر پنج سال یک‌بار) در حوزه‌های انتخابی مجزا انتخاب می‌شوند مهم‌ترین نهاد نمایندگی منافع عمومی مردم در بریتانیاست. اعضای دولت از مجلس‌اند و به آنها «جلونشین» می‌گویند و در مقابل اعضای ارشد حزب مخالف نیز جلونشین‌های آن حزب را می‌سازند. اعضایی را که جلونشین نیستند «عقب‌نشین» می‌خوانند. در فرآیند جلسات مجلس عوام یک رئیس بی‌طرف، بر مذاکرات و رویه مجلس نظارت می‌کند. وظایف مجلس عوام و مجلس اعیان شبیه هم است با این تفاوت که مجلس عوام به‌تنهایی قدرت تصویب لوایح مالی و مالیاتی جدید را داشته و می‌تواند در مورد مخارج دولت تصمیم‌گیری کند. در این موارد مجلس عوام می‌تواند ملاحظات خود را بازگو کند اما قدرت تصمیم‌گیری یا به تاخیر انداختن لوایح را ندارد.
بخش سوم و نهایی پارلمان بریتانیا، مجلس اعیان، اگرچه از مجلس عوام مجزاست اما مکمل آن است. مجلس اعیان متشکل از لردهای انتصابی و غیرانتخابی است و شیوه‌های انتصاب آنان سه‌گانه است. اعضای مادام‌العمر توسط ملکه و به توصیه نخست‌وزیر بر اساس دستاوردهای طول حیاتشان انتخاب می‌شوند. برخی از اعضای بازنشسته مجلس عوام نیز به عضویت مادام‌العمر مجلس اعیان درمی‌آیند. همچنین روند معمول این است که نخست‌وزیران بعد از استعفا به عضویت این مجلس درآیند.
بخش دوم انتصابات مجلس اعیان را 26 تن از اسقف‌های ارشد کلیسای انگلیس تشکیل می‌دهند و بعد از بازنشستگی یک اسقف اعظم، جایگزین وی به عضویت مجلس درمی‌آید. شیوه سوم انتصاب نیز مبتنی بر حق وراثت برای عضویت در مجلس اعیان است. اگرچه این شیوه انتخاب در سال 1999 ملغی شد، با این حال 92 تن از اعضای وراثتی پیشین برای عضویت دوباره در مجلس اعیان انتخاب شدند. در مجلس اعیان نیز یک رئیس بی‌طرف ناظر رویه‌های مجلس است.
برخلاف اینکه نام دیگر مجلس عوام و اعیان مجلس سفلی و علیاست مجلس اعیان در مرتبه پایین‌تری از مجلس عوام قرار داشته و قدرت کمتری دارد. از محدودیت‌هایی که بر مجلس اعیان اعمال می‌شود می‌توان به قانون پارلمان مصوب سال 1949 اشاره کرد که بیان می‌دارد اگر لایحه‌ای در مجلس اعیان رد شد در صورتی که مجلس عوام در نشست سال آتی همان مفاد را تصویب کند به صورت خودکار به قانون بدل خواهد شد. بر این اساس، مجلس اعیان در نهایت می‌تواند قانونگذاری بر سر یک مساله خاص را یک‌سال به تاخیر بیندازد. همچنین همان‌طور که گفته شد مجلس اعیان هیچ قدرتی در خصوص ترتیبات مالی دولت ندارد و تنها می‌تواند مصوبات مربوط به این موضوعات را یک ماه به تاخیر بیندازد. اعضای مجلس اعیان به صورت داوطلبانه موافقت می‌کنند که مانع از تصویب قانونی نشوند که به صراحت در برنامه انتخاباتی حزب پیروز عنوان شده است.
تشکیل دولت در بریتانیا
روند تشکیل دولت در بریتانیا به این‌گونه است که بعد از تشکیل پارلمان حزبی که در انتخابات بیشترین کرسی را در مجلس عوام به دست آورده و همچنین اکثریت (50 درصد به علاوه یک کرسی) را داشته باشد دولت جدید را تشکیل می‌دهد و رهبر حزب اکثریت که عضو ارشد پارلمان است نخست‌وزیر خواهد شد. اما اگر هیچ حزبی موفق به کسب اکثریت مجلس نشود پارلمانی معلق تشکیل خواهد شد و تشکیل دولت به دو صورت امکان‌پذیر خواهد بود. با تشکیل پارلمان معلق یک سناریو این است که دو یا چند حزب برای همکاری ائتلاف کرده و دولت را تشکیل دهند و سناریوی دوم اینکه حزب دارای اکثریت به‌تنهایی دولت اقلیت را تشکیل دهد که در این صورت ممکن است این حزب در رای‌گیری‌های مهم نتواند حمایت کافی دیگر اجزای مجلس را به دست آورد و وادار به برگزاری انتخاباتی زودرس شود.
بعد از تشکیل دولت اکثریت، ائتلافی یا دولت اقلیت و انتخاب نخست‌وزیر، با انتخاب دیگر وزرا هیات دولت تشکیل می‌شود. نخست‌وزیر به‌تنهایی مسوول اصلی تعیین خط‌مشی کشور و رئیس دولت است و در این جایگاه اختیار ایجاد ادارات و وزارتخانه‌های جدید یا انحلال وزارتخانه‌های موجود را دارد. نخست‌وزیر در مهم‌ترین مسوولیت خود وزرا را تعیین می‌کند و خود سخنگوی دولت بوده و فرمانده کل قوای مسلح است. وی همچنین خط‌مشی سیاست خارجی کشور را تعیین کرده و رهبر پارلمانی را بر عهده دارد.
هیات دولت که توسط نخست‌وزیر تشکیل می‌شود متشکل از شخص نخست‌وزیر و اعضای ارشد منصوب شده دولت است. در زمان برقراری پارلمان، اعضای کابینه شامل وزرای تمام وزارتخانه‌ها و برخی وزرای مشاور هر سه‌شنبه نشستی برگزار کرده و مهم‌ترین موضوعات دولت را مورد بحث و بررسی قرار می‌دهند. در این نشست‌ها معمولاً 22 وزیر دولتی و 11 تن دیگر از مقامات ارشد دولت شرکت می‌کنند.
به اکثر اعضای هیات دولت «وزیر» گفته می‌شود و هر وزیر تمامی امور یک وزارتخانه را مدیریت کرده و پیشرفت‌ها، کاستی‌ها و مسائل آن را گزارش می‌دهد. یکی از نکات شایان ذکر این است که در بریتانیا تمام تصمیمات هیات دولت باید به صورت جمعی گرفته و تایید شود. حتی اگر به صورت فردی با آن تصمیم موافق نبوده باشند یا در تدوین آن نقشی ایفا نکرده باشند باید در دید عموم به صورت جمعی آن را ابراز کنند.
در سلسله‌مراتب هیات دولت بریتانیا، پس از نخست‌وزیر سه رده وزیرِ دولت وجود دارد. ابتدا وزیر ارشد است که همان اعضای هیات دولت‌اند. بعد از وزرای ارشد، وزرای مشاورند که تحت نظارت وزرای هیات دولت عمل می‌کنند و در نهایت نیز معاون پارلمانی وزیر است.
فرانسه، نظام حکمرانی نیمه‌ریاستی و فرآیند قانونگذاری آن
یکی از مهم‌ترین نقاط عطف تاریخ فرانسه انقلاب کبیر فرانسه است که نقطه‌گذار این کشور از پادشاهی مطلقه و حرکت به سمت دموکراسی بوده است. اگر مبدأ تاریخ سیاسی مدرن فرانسه را انقلاب کبیر در سال 1789 و تحدید قدرت پادشاهی بدانیم با گذشت 10 سال پس از انقلاب کبیر آرام شدن شور و تب انقلابی عصر جمهوری‌های فرانسه آغاز شد. تا به امروز فرانسه پنج نظام جمهوری متفاوت را به خود دیده است و هر یک با تغییراتی در قانون اساسی کشور، نقش پارلمان را نیز متناسب با ساختار خود تغییر داده‌اند.
جمهوری اول فرانسه تا 1804 ادامه یافت. در این مدت بود که ناپلئون بناپارت ابتدا به عنوان کنسول اول و سپس به عنوان امپراتور تا سال 1814 بر فرانسه حکم راند. جمهوری دوم فرانسه در سال 1848 و در پی استعفای لوئی فیلیپ از پادشاهان فرانسوی آغاز شد و تا سال 1851 ادامه داشت. بعد از گذراندن این دوره‌های پرتلاطم بار دیگر در سال 1870 با فروپاشی امپراتوری دوم در پی جنگ فرانسه و آلمان جمهوری بر فرانسه حاکم شد؛ جمهوری سوم. پس از گذشت 70 سال در سال 1940 با اشغال فرانسه از سوی ارتش آلمان نازی پایان یافت. پس از گذراندن دو جنگ جهانی و بعد از گذشت چهار سال از انحلال جمهوری سوم فرانسه، در سال 1944 و پایان اشغال فرانسه جمهوری چهارم بنا نهاده شد و تا سال 1958 که جمهوری پنجم از سوی ژنرال دوگل بنیان نهاده شد ادامه یافت.
از آغاز انقلاب کبیر فرانسه تاکنون، این کشور تدوین و پایان 15 قانون اساسی و بیش از 20 نوع رژیم حقوقی را تجربه کرده است. در طول این سال‌ها رویارویی جدی میان دو جریان فکری اصلی یعنی طرفداران نظام پارلمانی و طرفداران حکومت اقتدارگرا برای تعیین نظام سیاسی فرانسه ادامه داشته است. نظام پارلمانی خواهان انتقال قدرت به یک مجلس قانونگذاری دموکراتیک و انتخابی و جمهور‌یخواه است. در این سیستم به خودمختاری‌های محلی، آزادی بیان و قلم توجه خاصی می‌شود. از دیگر ویژگی‌های نظام پارلمانی، دخالت نداشتن سازمان‌ها و نهادهای مذهبی در دستگاه‌های دولتی است. اما در حکومت اقتدارگرا برخلاف نظام پارلمانی توجه به نظم، ثبات و وحدت ملی از طریق ایجاد یک سیستم سیاسی متمرکز مدنظر است و کلیسای کاتولیک در انسجام آن نقش مهمی ایفا می‌کند. با توجه به عرف و تاریخ فرانسه می‌توان گفت که چپگرایان از نظام پارلمانی و راستگرایان از حکومت متمرکز حمایت کرده‌اند.
در تمام سال‌هایی که از انقلاب کبیر فرانسه گذشت تک‌تک نظام‌های مختلف سیاسی که بر فرانسه حاکم شدند بر دستاوردهای انقلاب تاثیر نهادند. قوانین اساسی تدوین‌شده در دوران مختلف تغییرات ریز و درشتی را به خود دید. برای مثال قانون اساسی سال 1848 فرانسه اهمیت بیشتری برای جمهوریت قائل بود و یک مجلس ملی قانونگذاری متشکل از 750 نماینده را در مقابل قوه مجریه قرار داده بود. پس از چنین ساختاری در سال 1851 ناپلئون سوم قدرت مجلس را برنتابید و با کودتایی نظامی قدرت آن را کاهش داد و بانفوذ خود در سال 1852 قانون اساسی جدیدی تدوین کرد که در آن قدرت نمایندگان مجلس کاهش یافته بود و قدرت قوه مجریه بسیار زیاد بود. این تکاپو به طرق متفاوت ادامه یافت تا سال 1958 و با شورش در ارتش فرانسه که فروپاشی جمهوری چهارم را سبب شد ژنرال دوگل پس از غیبتی 21ساله از سپهر سیاسی کشور سر برآورد. قانون اساسی جدید نظام سیاسی فرانسه را به نظام پارلمانی معقول تغییر داد. در این قانون اساسی جایگاه مجلس در نظام سیاسی به صورت دقیق‌تر تعریف شد که از آن جمله تعادل میان سه قوه مجریه، مقننه و قضائیه، تبدیل نشدن نظام سیاسی فرانسه به سیستم جمهوری با اختیارات مطلقه رئیس‌جمهور، عدم استقلال رئیس‌جمهور از پارلمان، تشکیل یک نظام پارلمانی مرکب از دو مجلس ملی و سنا و انتخاب رئیس‌جمهور با رای مستقیم مردم بود. بر اساس این قانون، رئیس‌جمهور دارای عنوان رئیس دولت و فرماندهی کل نیروهای مسلح است و نخست‌وزیر را تعیین می‌کند. پس از انتخابات مجلس ملی در سال 1986 احزابی که اکثریت مجلس را به دست آوردند با رئیس‌جمهور وقت همخوانی نداشتند و این سبب شد که رئیس‌جمهور نخست‌وزیر خود را از میان کسانی انتخاب کند که از حمایت مجلس برخوردارند. در پی این اتفاق واژه همزیستی سیاسی میان رئیس‌جمهور و نخست‌وزیر از دو جناح سیاسی مختلف وارد ادبیات سیاسی فرانسه شد.
فرآیند قانونگذاری در مجلس آمریکا
تولد قانونگذاری مدرن و آمریکای مدرن را می‌توان همزمان با تدوین قانون اساسی جدید ایالات‌متحده آمریکا در سال 1787 میلادی دانست. از همان زمان تاکنون مناقشات نظری و عملی زیادی بر سر اینکه مجلس راس امور است یا دولت وجود داشته است. هر بار که دولت رئیس‌جمهوری مقتدر به خود دیده، این دولت بوده است که لگام قانونگذاری را با حق وتو در دست گرفته و مجلس را به دنبال خود کشانده است. و هر زمان که دولت و رئیس‌جمهور در امر قانون و اجرای آن کفایت و اقتدار لازم را نداشته‌اند کنگره پا به میان نهاده و لگام سیاستگذاری کلان را در دست خود گرفته است. این روند پرفراز و نشیب حاکم بر قانونگذاری و سیاست‌های کلان ایالات‌متحده اگرچه ممکن است در مواردی تهدیدی برای منافع ملی‌اش محسوب شود در بسیاری از موارد بازیگر راهی بوده است که موجب امتیازگیری بیشتر در مذاکرات بین‌المللی شده است.
سیستم قانونگذاری ایالات‌متحده آمریکا نیز همانند فرانسه دومجلسی است و کنگره از دو مجلس نمایندگان و سنا تشکیل شده است. ساختار کنگره در آمریکا به گونه‌ای است که قطعنامه‌های مجلس نمایندگان یا مجلس سنای آمریکا در رای‌گیری‌های داخلی پارلمان یا خط‌دهی به فعالیت‌های حزبی و گروهی اهمیت خیلی زیادی دارند. اظهارنظرهای پارلمانی در آمریکا به گونه‌ای از انواع قانون‌اند. در کنگره سه نوع قطعنامه وجود دارد: قطعنامه ساده، قطعنامه مشترک و قطعنامه همزمان. هدف از این تقسیم‌بندی آن است که هر دو مجلس نمایندگان و سنا بتوانند بدون تغییر قوانین قبلی یا تصویب قانونی جدید نظر خود را در مورد یک مساله بیان کنند. پذیرش این قطعنامه‌ها از سوی دولت صورت قانونی مشخصی ندارد اما دولت آن را به مثابه نظر مجموع مجلس می‌پذیرد و بررسی می‌کند. به عبارت دیگر قطعنامه‌ها الزام‌آور نیستند ولی بستر روانی لازم برای تصویب قوانین را فراهم می‌کنند. قطعنامه‌ها به حدی قدرتمندند که به عنوان مثال اعلان جنگ با کشوری دیگر باید توسط قطعنامه مشترک دو مجلس صورت گیرد. قانونگذاری در ایالات‌متحده آمریکا انحصاراً در اختیار کنگره ایالات‌متحده آمریکاست و رئیس‌جمهور ایالات‌متحده آمریکا حق دخالت در فرآیند قانونگذاری را ندارد. نظارت نیز از طریق تایید مسوولان بلندپایه دولت و روند استیضاح در ایالات‌متحده آمریکا تحقق می‌یابد. در ایالات‌متحده آمریکا هیچ نهادی حق انحلال کنگره را ندارد در حالی که در اغلب نظام‌های حکومتی در اروپا، نخست‌وزیر یا رئیس‌جمهور از اختیار انحلال پارلمان و برگزاری انتخابات زودهنگام برخوردار است.
