حرمت امامزاده با متولی است
محمدجواد فتحی ریشه‌های کاهش اعتبار قانون در جامعه ایران را بررسی می‌کند
محمدجواد فتحی می‌گوید: اگر قانون با واقعیات جامعه و حیات اجتماعی ملت هماهنگ نباشد، قبل از هر چیز مردم نسبت به آن نافرمانی نشان می‌دهند. در علم حقوق این نوع قوانین را «قوانین متروکه» می‌نامند؛ به این معنا که با وجود تصویب در مرجع قانونی، اساساً امکان اجرا ندارند.
محمدجواد فتحی به حکم نمایندگی مردم تهران و عضویت در کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس شورای اسلامی مستقیماً در کار قانونگذاری دخیل است، اما علاوه بر این به عنوان یک حقوقدان و عضو هیات علمی دانشگاه تهران، در حوزه آکادمیک علم حقوق نیز صاحب‌نظر به شمار می‌رود. در ریشه‌یابی کاهش اعتبار قانون در جامعه ایران، فتحی بیش از هر چیز بر ضعف ساختار قانونگذاری تاکید می‌کند که به اعتقاد او ناشی از نقایص قانون اساسی است. با این حال تردیدی در این مساله وارد نمی‌داند که «حرمت امامزاده را متولی باید نگه دارد و نباید پیام غیرمستقیم رفتار مسوولان به مردم این باشد که می‌توانید هر طور میل دارید و بر اساس مصلحت خودتان عمل کنید.»
♦♦♦
اخیراً و بعد از فیلترینگ تلگرام، وزیر ارتباطات در مصاحبه‌ای گفته بود: «کاربران شبکه‌های اجتماعی مقابل دستور قضایی مقاومت می‌کنند.» علاوه بر این، این روزها موقعیت‌های زیادی مشاهده می‌شود که شهروندان به دلایل مختلف در برابر اجرای قوانین مقاومت می‌کنند. به نظر شما به عنوان یک حقوقدان که در تصویب قانون هم دستی دارد، آیا می‌توان گفت اعتبار قانون در ایران کاهش یافته است؟
متاسفانه بله. فکر می‌کنم جنبه آمره قانون در میان طبقات مختلف مردم کمرنگ شده است. این موضوع معلول عوامل متعددی است. اولاً قانونگذاری هم یک فن است، هم یک علم و هم یک هنر؛ و مرجع تقنین باید به همه جوانب امر قانونگذاری واقف باشد، اما متاسفانه این‌گونه نیست. بخشی از این موضوع هم ناشی از آن است که نظام قانونگذاری ما از لحاظ ساختاری ایراد دارد و مادامی که با این ساختار قانونگذاری کنیم، قوانین مصوب غیرمتقن و بعضاً غیرقابل دفاع خواهند بود. نمونه‌های بسیاری از این قوانین وجود دارد، هرچند، اصلاً مثال لازم نیست؛ همین که هر روز اصلاح یک ماده قانونی در دستور کار مجلس قرار می‌گیرد، نشان می‌دهد قانونگذار در روند تصویب قانون دقیق عمل نکرده که بلافاصله بعد از ابلاغ و اجرا، نیاز به اصلاح آن احساس شده است. چند روز قبل یکی از تبصره‌های قانون بودجه 1397 (که تنها دو ماه از تصویب آن می‌گذشت) در مجلس اصلاح شد. مشخص است که نوع قانونگذاری ما به لحاظ ساختاری ایراد دارد. این ساختار ناکارآمد، ناقص و دارای ایرادات اساسی است.
شما به نقش قانونگذاران در کاهش اعتبار قوانین اشاره کردید. اما آیا مجریان یا ناظران نیز در بی‌اعتباری نهاد قانون موثر نیستند؟
حتماً آنها هم در جایگاه خود نقش دارند، اما اگر قانون صریح، شفاف، بی‌نیاز از تفسیر و قابل دفاع باشد، به خودی خود قابلیت اجرا پیدا خواهد کرد. در مقابل، اگر قانون با واقعیات جامعه و حیات اجتماعی ملت هماهنگ نباشد، قبل از هر چیز مردم نسبت به آن نافرمانی نشان می‌دهند. در علم حقوق این نوع قوانین را «قوانین متروکه» می‌نامند؛ به این معنا که با وجود تصویب در مرجع قانونی، اساساً امکان اجرا ندارند. وقتی قانون با واقعیات جامعه هماهنگ نبوده یا برآیند اراده عمومی مردم نباشد، مردم نسبت به آن التزام عملی احساس نمی‌کنند و آن قانون متروک می‌ماند. متاسفانه در نظام حقوقی ایران از این دست قوانین بسیار وجود دارد.
در مجموع به نظر من اولین ایراد به ساختار قانونگذاری وارد است و پس از آن نوبت به بررسی چرایی عدم اجرا و عدم نظارت می‌رسد.
منظورتان از ساختار قانونگذاری دقیقاً چیست؟
مجلس ما متشکل از نمایندگانی است که اولاً دغدغه قانونگذاری ندارند (یعنی به مسائل نگاه کلان ملی ندارند، بخشی‌نگر هستند و صرفاً دغدغه اداره امور حوزه انتخابیه خود را دارند)، ثانیاً اگر با جسارت بیشتری حرف بزنم- تخصصی در امر قانونگذاری ندارند.
قانونگذاری امری تخصصی است. علم حقوق، علم تفسیر قوانین است و وقتی برای تفسیر قانون، علم گسترده و متقنی به نام حقوق وجود دارد، به طریق اولی خود قانونگذار باید به منطق، علم، فن، هنر و نوع استدلال‌هایی که در علم حقوق مطرح است، مجهز باشد.
مجلس ما توان تهیه و تصویب قوانین شفاف، دقیق و جامع را ندارد. این در حالی است که تجربه بشری در کشورهای پیشرفته دنیا به سمت قانونگذار دوم رفته است. در این کشورها، مجلس نمایندگان یا مجلس شورا عمدتاً نقش طرح مساله را دارد. یعنی نمایندگان این مجالس با توجه به نفوذی که در ابعاد مختلف جامعه دارند، مسائل را رصد می‌کنند و ضرورت قانونگذاری در خصوص برخی مسائل را پررنگ می‌کنند، اما آنچه مورد قانونگذاری قرار می‌گیرد، نهایتاً توسط قانونگذار دوم انجام می‌شود که قانونگذاری عالم و ذوالفنون است.
شبیه مجلس سنا که در برخی کشورها وجود دارد.
بله، مثل مجلس سنا در آمریکا، یا مجلس لردها در بریتانیا. البته آمریکایی‌ها حتی به سمت مجلس سوم هم رفته‌اند. آنها از مجموع مجلس نمایندگان و مجلس سنا، مجلس سومی به نام کنگره ایجاد کرده‌اند.
قانونگذار دوم در همه کشورهای پیشرفته دنیا تحت عناوین مختلف وجود دارد. این مجلسی است که از متخصصان تشکیل می‌شود. طبیعی است که وقتی یک قانون از دو مجلس بگذرد، دقیق‌تر و قابل اجراتر خواهد بود.
علیرضا جمشیدی، سخنگوی سابق قوه قضائیه زمانی گفته بود در ایران بیش از 1800 عنوان مجرمانه داریم، در حالی که فرانسه به عنوان مهد حقوق تنها 300 عنوان مجرمانه دارد. نقش تعدد عناوین مجرمانه و به طور کلی تکثر قوانین در ایران را در این زمینه چگونه ارزیابی می‌کنید؟
این هم نکته مهمی است. اغلب کشورهای پیشرفته به سمت جرم‌زدایی رفته‌اند. همین فرانسه به عنوان مهد «حقوق نوشته» یا «حقوق رومی-ژرمنی» به سمت جرم‌زدایی و حتی قضازدایی حرکت کرده است. آنها لیست جرائم را تقلیل داده‌اند تا نقاط ممنوعه و خط قرمزها آنقدر زیاد نباشد که هر عمل را با برخورد کیفری و مجازات مواجه کند. اما نظام قانونگذاری ما دائماً برای هر گونه فعل یا ترک فعلی که به نظر قانونگذار رسیده، ضمانت اجرای کیفری پیش‌بینی کرده است؛ از زندان و شلاق گرفته تا جزای نقدی. این ایراد به نظام قانونگذاری ما وارد و ناشی از عدم فهم دقیق قانونگذار از سیاهه جرائم است. نتیجه چنین نگاهی این بوده که جمعیت کیفری و تعداد زندانیان ما با رشد بسیار زیادی مواجه شده است. رشد شدید جمعیت کیفری ناشی از قوانین فاسدی است که متاسفانه توسط یک مجلس ناکارآمد در امر قانونگذاری وضع می‌شود و برای جامعه هزینه ایجاد می‌کند.
می‌گویند «الناس علی دین ملوکهم»؛ اقدامات غیرمستند به قانون یا فراقانونی مسوولانی که خود را پایبند قواعد قانونی نمی‌دانند، در بی‌اعتباری قانون چه سهمی دارد؟
تردیدی نیست که حرمت امامزاده را متولی باید نگه دارد. ولی فکر می‌کنم دلیل اینکه جامعه ما با این معضل مواجه است، نقایص قانون اساسی است. قانون اساسی برای مقابله با این نوع گریز از قانون ترتیباتی پیش‌بینی کرده است؛ هم در دستگاه قضایی و هم در نهادهای نظارتی دیگر. اولین ایرادی که از این منظر به قانون اساسی وارد است، به وظایف مجلس بازمی‌گردد. مجلس دو وظیفه عمده دارد: اول قانونگذاری و دوم نظارت بر اجرای قوانین. در بعد قانونگذاری، اشاره کردم که نقص مهم این است که قانون اساسی اجازه تشکیل مجلس قانونگذاری دوم را نداده است. در بعد نظارت هم، مجلس ابزارهای لازم برای انجام وظیفه‌اش را در اختیار ندارد. می‌دانید که قانون اساسی برای نظارت بر مسائل مالی، دیوان محاسبات عمومی را پیش‌بینی کرده که ذیل قوه مقننه کار می‌کند و بر نحوه هزینه‌کرد بودجه عمومی نظارت دارد. اما در خصوص نظارت بر عملکرد اجرایی دستگاه‌ها، متاسفانه ابزار دقیقی در دست مجلس وجود ندارد و این ابزار که سازمان بازرسی کل کشور است، به اشتباه ذیل قوه قضائیه قرار گرفته است.
نتیجه بازرسی‌های سازمان بازرسی کل کشور نهایتاً تحت عنوان اعلام جرم یا شکایت یا گزارش تدوین شده و کارشناسان این سازمان به عنوان شاهد در محاکم حاضر می‌شوند. منطقی نیست که شاکی و شاهد را زیرمجموعه دستگاه قضایی قرار دهیم. سازمان بازرسی کل کشور به عنوان بازوی نظارتی در امور اجرایی کشور باید ذیل قوه مقننه قرار بگیرد. وقتی این اتفاق بیفتد، اگر قوه مقننه خواست وزیری را استیضاح کند، این استیضاح به شکلی متقن، مدلل و مستند به مدارک بازرسی کل کشور انجام می‌شود؛ و اگر خواست انحرافی را اصلاح کند، با یک استدلال دقیق و قابل استماع این کار را انجام می‌دهد. آن وقت است که بازرسی کل کشور به مجموعه‌ای کارآمد بدل می‌شود و نسبت به انحراف از قانون نقشی اساسی ایفا می‌کند. امروزه نه‌تنها این نقش در سازمان بازرسی مشاهده نمی‌شود، بلکه ورود نمایندگان مجلس به موضوعات مختلف هم مستند به شنیده‌ها و حرف و حدیث‌های رسانه‌ها یا شبکه‌های اجتماعی است و آنها ابزاری برای راستی‌آزمایی این گزارش‌ها در اختیار ندارند.
بد نیست کمی بیشتر به نقش قوه قضائیه در این حوزه بپردازیم. برخی معتقدند در سال‌های اخیر احساس بی‌عدالتی و نابرابری در مقابل قانون -و از جمله در برابر دستگاه قضایی- بیشتر شده است. به نظر شما گسترش فساد و «احساس فساد» که بعضاً مهم‌تر از اصل وجود فساد است، چه تاثیری در قانون‌گریزی شهروندان دارد؟
نکته‌ای که به آن اشاره کردید، نکته بسیار دقیقی است. معتقدم احساس عدالت از خود عدالت مهم‌تر است. کما اینکه احساس ظلم از اصل ظلم بدتر و زجرآورتر است. به نظر من تنظیم‌کنندگان قانون اساسی در زمان تدوین متن این قانون در مورد دستگاه قضایی دچار یک اشتباه راهبردی شدند. آنها قوه قضائیه را مستقل تعریف کردند، در حالی که آنچه در بحث استقلال قوا مدنظر علمای حقوق عمومی است، استقلال قاضی است، نه استقلال دستگاه قضایی. وظیفه دستگاه قضایی تدارکات دادگاه‌ها و دادسراهاست. رئیس قوه قضائیه بعد از صدور ابلاغ قضایی برای زید و عمرو و انتصاب آنها به منصب قضا، دیگر نباید حق دخالت در امر قضا را داشته باشد. امروز تقریباً در تمام کشورهای دنیا، قوه قضائیه با عنوان وزارت دادگستری ذیل قوه مجریه انجام وظیفه می‌کند؛ وزارتخانه‌ای که صرفاً نقش یک تدارکاتچی را بر عهده دارد. مهم، استقلال قاضی است. قاضی یک شخصیت مستقل است که با اتکا به وجدان خود، استقلالش را حفظ می‌کند و زیر بار هیچ توصیه‌ای از قوه مقننه یا قوه مجریه نمی‌رود. ما متاسفانه به جای استقلال قاضی، به دنبال استقلال دستگاه قضایی رفته‌ایم و در عوض استقلال قضات را تضعیف کرده‌ایم. این یک ایراد اساسی است.
اشکال دیگر در دادسراهاست. قانون اساسی برای دادستان کل کشور و رئیس قوه قضائیه شرط اجتهاد پیش‌بینی کرده است. من معنای این شرط و کارکرد آن را نمی‌فهمم. دادستان در اصطلاح حقوقی «مقام تعقیب» است، یعنی مکلف به تعقیب کسانی است که به هر شکل از قوانین و مقررات عبور کرده و قانون‌شکنی می‌کنند. کسی که قرار است این وظیفه را بر عهده بگیرد، چه نیازی به اجتهاد دارد؟ این شرط فقط باعث می‌شود گاه افرادی به عنوان دادستان کل کشور منصوب شوند که نسبت به مسائل دستگاه قضایی ورود لازم را ندارند و تا بخواهند در این منصب جا بیفتند و علم و اشراف لازم را پیدا کنند، زمانی را از دست خواهند داد. این یک آفت بسیار مهم است.
اگر دادستان وظیفه خود را دقیق و درست انجام دهد، بسیاری از ناهنجاری‌ها و نابسامانی‌های موجود در جامعه -اعم از اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی و سیاسی- رنگ می‌بازد و حتی حل می‌شود. اما اگر دادستان نتواند به وظایف خود عمل کند و دقت لازم را نسبت به قوانین و مقررات نداشته باشد تا بتواند هنجارشکنان و ناقضان قانون را شناسایی کرده و تحت تعقیب قرار دهد، چه؟ قطره قطره جمع گردد، وانگهی دریا شود.
نکته دیگر اینکه همین امروز دادستان‌های شهرستان‌ها وظایفی را انجام می‌دهند که کسری از وظایف دادستان کل کشور است. چرا شرط اجتهاد درباره آنها وجود ندارد و آنها از میان قضات و حقوقدان‌های قوه قضائیه انتخاب می‌شوند؟ به نظر من دادستان کل کشور هم نیازی به شرط اجتهاد ندارد. همچنان که وجود این شرط درباره رئیس قوه قضائیه هیچ ضرورتی ندارد. من هرچه دقت می‌کنم، می‌بینم در قضاوت قضات از فتوا و اجتهاد رئیس قوه قضائیه بهره‌ای برده نمی‌شود. پس این چه شرطی است که تعیین شده؟ این شرط فقط دست ما را می‌بندد و مجبورمان می‌کند کسانی را به عنوان مسئول قوه قضائیه انتخاب کنیم که هرچند همه عمر خود را صرف تحصیل علوم فقهی کرده‌اند اما معمولاً قبل از انتصاب در دستگاه قضایی حتی یک روز نه به عنوان شاهد، نه به عنوان متهم، نه به عنوان مطلع و نه به عنوان قاضی در هیچ دادگاه یا دادسرایی حضور پیدا نکرده‌اند. طبیعی است که وقتی چنین فردی در این جایگاه منصوب شود، در کنار مزایایی که دارد اما نتیجه مطلوب به بار نخواهد آمد. برخی قضات فعال دستگاه قضایی از جمله قضات دیوان عالی کشور 40 تا 50 سال سابقه کار قضایی دارند. چنین افرادی گاه این مساله را برنمی‌تابند که شخصی از بیرون دستگاه قضایی بدون اشراف نسبت به مسائل خاص قوه قضائیه بر آنها اشراف مدیریتی پیدا کند. به نظر من، این هم ایراد مهمی است که باید از طریق قانون اساسی نسبت به اصلاح آن اقدام شود.
مساله بعدی اینکه وقتی شما پیچ رادیو یا تلویزیون را باز می‌کنید تا گزارش صداوسیما از جلسات هیات رئیسه قوه قضائیه را دنبال کنید، می‌بینید که عمده مسائل مطروحه سیاسی و دور از وظایف آنهاست. قوه قضائیه آنقدر مسائل انباشته دارد که به نظر من باید صرفاً به آنها بپردازد. فکر می‌کنم این مسائل «کوچک‌های بزرگ» هستند؛ یعنی مسائلی هستند که شاید به ظاهر کوچک و جزئی به نظر برسند، اما بسیار عمیق و مهم‌اند. باید نهایت دقت در این مسائل صورت بگیرد تا اعتبار قانون نزد افکار عمومی بازسازی شده و به عنوان یک برند جلوه کند.
و اگر این اتفاق نیفتد، تبعات اجتماعی آن برای کشور چیست؟
فروریختن ابهت قانون نزد مردم این احساس را ایجاد می‌کند که هیچ الزامی نسبت به اجرای قوانین و مقررات وجود ندارد. اگر این احساس به یک درک عمومی تبدیل شود، باعث آسیب جدی به حیات اجتماعی می‌شود و امور را از مجرای اصلی و طبیعی خود خارج می‌کند. زندگی اجتماعی مستلزم این است که هر عضو جامعه بخشی از منافع خود را فدای مصالح جمعی کند. وقتی پیام غیرمستقیم رفتار مسوولان به مردم این باشد که می‌توانید هر طور میل دارید و بر اساس مصلحت خودتان عمل کنید، ضمانت اجرای فدا کردن مصالح فردی به پای مصالح جمعی از بین می‌رود. وقتی ما با عملکرد خودمان مردم را به سمت نقض قوانین هدایت کنیم، همه جامعه متضرر می‌شوند و در همه ابعاد زندگی اجتماعی جامعه عقب‌مانده‌ای خواهیم داشت. بنابراین حفظ شأن و ابهت قانون یک ضرورت است؛ و تامین این ضرورت با عملکرد مسوولان، تصویب قوانین متقن و دادگستری مستقل و صالح انجام می‌شود. ضمن اینکه بهترین نوع تشویق و تبلیغ برای اجرای قانون، عملکرد مسوولان است.
