ریشه‌های ناامیدی

در ابتدای دهه 90، از یک طرف تحریم‌های گسترده بین‌المللی و از سوی دیگر تورم بالا، روند نزولی سرمایه‌گذاری، رشد اقتصادی پایین و بی‌ثباتی بازارها، شرایط اقتصاد کشور را با وضعیت بی‌سابقه‌ای مواجه کرده بود. وضعیت اقتصادی کشور در آن دوره،‌ نتیجه سیاست‌ها و عملکرد دولت وقت بود و از این‌رو مردم در انتخابات سال 1392، دولتی را انتخاب کردند که وعده اصلاح و تغییر شرایط داده بود. دولت روحانی در شرایط بسیار دشواری مسوولیت اداره کشور را بر عهده گرفت. با این حال در سال‌های ابتدایی دولت یازدهم، پیشرفت مذاکرات هسته‌ای و ثبات اقتصاد کلان و مطرح کردن برخی برنامه‌ها و وعده‌ها، امیدی به بهبود اوضاع بین مردم ایجاد کرد. با گذر زمان و بروز نشانه‌هایی از تداوم سیاست‌های اقتصادی دولت قبل و تکرار خطاهای سیاستگذاری، نگرانی‌هایی بین اقتصاددانان و کارآفرینان ایجاد شد. با این حال، امید به اصلاح امور و بهبود سیاست‌های اقتصادی باعث شد مردم در انتخابات سال 1396 به تداوم دولت یازدهم رای دهند به امید آنکه اقدامات انجام‌نشده به سرانجام رسد.

اکنون با سپری شدن پنج سال از عمر دولت، نگرانی‌های چند سال گذشته اقتصاددانان، یکی پس از دیگری به صورت رکود سرمایه‌گذاری، رشد اقتصادی پایین، کسری فزاینده تراز عملیاتی دولت، بحران آب، بی‌ثباتی نرخ ارز و نظایر آن رخ می‌نماید.

در ماه‌های اخیر، بیش از همیشه، طعنه و ملامت رقبای دولت به گوش می‌رسد. نه‌تنها انتقادات حامیان دولت و اقتصاددانان طرفدار دولت نسبت به قبل بسیار صریح‌تر شده است، بلکه حتی برخی مدیران ارشد دولت و وزرا نیز زبان به انتقاد از دولت گشوده‌اند تا جایی که رئیس‌جمهور، وزرای خویش را به دو گروه امیدوار و ناامید تقسیم کرده است. در این یادداشت این موضوع مورد بررسی قرار گرفته است که ریشه‌های عدم توفیق دولت در این چند سال چه بوده و برای بهبود شرایط در سال‌های باقیمانده دولت چه می‌توان کرد؟

پیچیدگی و همزمانی چالش‌ها

پیچیدگی و همزمانی چالش‌های بزرگ اقتصادی را می‌توان یکی از علل اصلی ناکامی‌های دولت و روند نامطلوب اصلاحات اقتصادی دانست. برخی از چالش‌های موجود در اقتصاد ایران، به گونه‌ای از پیچیدگی و گستردگی برخوردارند که مواجه شدن با آنها با استفاده از ابزارهای متعارف سیاستگذاری مقدور نیست. شاید بتوان در مواردی مانند رکود تقاضا، شوک‌های ارزی، شوک‌های نفتی و نظایر آن با واکنش به ‌موقع و بهره‌گیری از ابزارهای سیاستگذاری مناسب بر آن چالش‌ها فائق آمد ولی در مواردی مانند ناپایداری ساختاری بودجه، چالش محیط زیست، مساله تله رشد یا چالش نظام بانکی، حل مساله به سادگی و با ابزارهای متعارف سیاستگذاری میسر نیست. علاوه بر آن، اقتصاد ایران به طرز بی‌سابقه‌ای با همزمانی چالش‌های اقتصادی مواجه شده است که بر دشواری موضوع می‌افزاید. برای روشن‌تر شدن مساله، نمونه‌هایی از این چالش‌ها ذکر می‌شود.

یکی از کلیدی‌ترین متغیرهای اقتصادی، تشکیل سرمایه ثابت در اقتصاد است. رشد تشکیل سرمایه در اقتصاد ایران از سال 1388 کاهش یافت و در سال‌های 91 و 92 با افت بسیار شدید مواجه شد. این متغیر حتی در سال‌های اخیر نیز به روند بلندمدت خود بازنگشته است. کاهش تشکیل سرمایه به کاهش مستمر رشد موجودی سرمایه خالص، به عنوان اصلی‌ترین عامل تعیین‌کننده رشد اقتصادی منجر شده است. از این‌رو رشد اقتصادی ایران در میان‌مدت چشم‌اندازی بی‌ثبات و ناپایدار دارد. رشد اقتصادی پایین، منجر به کاهش پس‌انداز ملی، کاهش درآمدهای دولت و در نهایت کاهش سرمایه‌گذاری می‌شود. چنین چرخه‌ای، اقتصاد ایران را در تله رشد قرار داده است. شواهد نیز نشان می‌دهد با وجود افزایش رشد اقتصادی در سال 1393، در سال بعد از آن، رشد اقتصادی کاهش شدیدی پیدا کرد. رشد اقتصادی سال 1395 هم که رشدی بالا بود، پایدار نماند و در سال 1396 مجدداً کاهش یافت. مخصوصاً که روند تغییرات فصلی رشد نشان می‌دهد که با وجود رشد اقتصادی مناسب نیمه اول سال، رشد اقتصادی در سه‌ماهه سوم 1396 به یک درصد کاهش یافت. پیش‌بینی‌ها نشان می‌دهد رشد اقتصادی پنج سال آینده به میزان معنی‌داری کمتر از میانگین بلندمدت اقتصاد ایران خواهد بود. خروج از این وضعیت، الزامات دشوار دارد و در این پنج سال نیز دولت نتوانست آن الزامات را فراهم کند. از یک‌سو کشور به سرمایه‌گذاری‌های بسیار کلان در زیرساخت‌ها نیاز دارد و از سوی دیگر بخش عمده منابع عمومی صرف تعهدات برجای مانده از قبل و صرف پرداخت‌های جاری می‌شود و منابع اندکی برای پرداخت‌های عمرانی باقی می‌ماند. از طرف دیگر، با وجود نیاز شدید کشور به سرمایه‌گذاری‌های خارجی، عواملی مانند تحریم‌های خارجی و محدودیت‌ها و موانع داخلی مانع جذب سرمایه‌های خارجی شده است. جدای از متغیر سرمایه‌گذاری، موانع متعدد دیگری از قبیل بی‌ثباتی اقتصاد کلان، فضای کسب‌وکار نامساعد و ضعف بنگاهداری خصوصی نیز مانع رشد اقتصادی بالا شده است. بنابراین، دولت برای سیاستگذاری مناسب به منظور رسیدن به رشد اقتصادی بالا، با یک مساله ساده مواجه نیست. فراهم کردن شرایط رشد اقتصادی بالا و خروج اقتصاد از تله رشد، نیازمند اصلاحات بسیار گسترده‌ای است که عملاً خارج از توان دولت بوده و تاکنون نیز دولت موفق به آن نشده است.

به عنوان یک نمونه دیگر از معضلات پیچیده اقتصاد ایران، می‌توان به مساله ناپایداری بودجه و ریشه‌های ناپایداری بودجه اشاره کرد که از جمله مهم‌ترین آن ریشه‌ها، سیاست‌های حمایتی و سیاست‌های بازار انرژی است. سیاست پرداخت یارانه نقدی سیاستی پرهزینه و ناپایدار است ولی تغییر آن به سادگی میسر نیست. چندین سال پرداخت ماهانه یارانه نقدی، به عنوان یک درآمد ثابت برای خانوار تلقی شده و الگوی مصرف دهک‌های پایین را تغییر داده است و آنان را به این پرداخت‌ها وابسته کرده است. در چنین شرایطی تغییر یک سیاست رفاهی که میلیون‌ها ذی‌نفع مستقیم دارد، برای دولت به لحاظ سیاسی بسیار پرهزینه است و حذف یکباره چنین طرحی امکان‌پذیر نیست. اصلاح این طرح، مستلزم طراحی و اجرای یک طرح جایگزین است و چنین برنامه گسترده‌ای نیازمند توان کارشناسی و اجرایی بسیار بالایی است. دولت یازدهم و دوازدهم، در این مدت نسبت به پذیرش هزینه‌های سیاسی و اجتماعی جایگزینی طرح پرداخت یارانه نقدی تمایلی نداشته است. این را هم باید افزود که مجلس و افکار عمومی هم آمادگی همراهی با دولت برای اصلاح این طرح را نداشته است. با این وصف، دولت در این پنج سال، به رغم آنکه به نواقص این طرح و آثار مخرب آن واقف بود، نتوانست نسبت به اصلاح و جایگزینی آن اقدام کند. پرداخت یارانه نقدی، طرحی است که سالانه ده‌ها هزار میلیارد تومان منابع بودجه را صرف رفاهی ناپایدار و کم‌اثر و بودجه را دچار ناترازی می‌کند و فرصت سرمایه‌گذاری در طرح‌های بزرگ ملی و زیرساخت‌های اساسی را از دولت سلب می‌کند و در نهایت هم نارضایتی مردم را به دنبال داشته است. با این حال به دلیل پیچیدگی بیش از حد این موضوع، دولت توان و اراده‌ای برای اصلاح و تغییر آن ندارد و هزینه‌های تداوم آن را می‌پردازد.

در مورد سیاست‌های بازار انرژی نیز باید گفت با وجود آنکه دولت توان پرداخت یارانه‌های هنگفت انرژی را ندارد و کاملاً بر عوارض مخرب اقتصادی و محیط‌زیستی سرکوب قیمت انرژی واقف است، ولی این مساله مهم و حیاتی را کاملاً رها کرده است. اصلاح بازار انرژی، به برنامه‌ریزی‌های پیچیده و توان اجرایی بسیار بالا نیاز دارد که کمتر می‌توان سراغی از آن در دولت یافت. اصلاح بازار انرژی نیازمند مجموعه‌ای از برنامه‌ها و اقدامات از قبیل آزادسازی و شناور کردن قیمت سوخت، توسعه حمل و نقل عمومی، توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر و جلب مشارکت خصوصی در توسعه زیرساخت‌های حمل و نقل است. چنین حجمی از برنامه‌ریزی‌های پیچیده و اقدامات اجرایی گسترده، تناسبی با ظرفیت دستگاه‌های اجرایی ندارد و از این‌رو دولت در این سال‌ها از ورود به اصلاح بازار انرژی اجتناب کرده و ترجیح داده است کماکان به توزیع ارزان حامل‌های انرژی و جلب رضایت مردم حتی به بهای تشدید ناپایداری بودجه عمومی و تخلیه منابع زیرزمینی ادامه دهد.

در مورد چالش‌های بزرگی مانند اصلاح نظام بانکی، صندوق‌های بازنشستگی، بحران آب، مساله اشتغال و نظایر آن، دولت با مشکلات چندوجهی و پیچیده مواجه است که این مساله بر کاهش میزان موفقیت دولت تاثیر گذاشته است.

نقش گروه‌های ذی‌نفع

اصلاحات اقتصادی و حل چالش‌های بزرگ اقتصاد ایران، اگرچه در بلندمدت منافع اکثریت جامعه را تامین خواهد کرد ولی به علل مختلف، مخالفانی هم دارد. به عنوان مثال، اصلاحات اساسی و زیربنایی مانند خصوصی‌سازی واقعی، اصلاح نظام بانکی، اصلاح سیاست‌های ارزی، تجارت آزاد و کاهش موانع تجاری، هدفمند کردن سیاست‌های حمایتی، افزایش سلامت و شفافیت مالی و نظایر آن، بدون تردید در بلندمدت منافعی عاید کل جامعه خواهد کرد ولی همزمان ممکن است منجر به کاهش منافع گروه‌هایی از جامعه نیز باشد. در این شرایط گروه‌های ذی‌نفع، به طرق مختلف مانع پیشبرد این اصلاحات می‌شوند یا حتی ممکن است مسیر برنامه‌ها را نیز به طور کلی منحرف کنند. در همین دوره پنج سال اخیر، تلاش‌هایی برای کاهش موانع تجاری، اصلاح نظام بانکی، جذب سرمایه‌گذاری و منابع مالی خارجی و برخی اصلاحات دیگر صورت گرفت ولی فشارهای مختلف از جوانب متعدد، دولت را از ادامه راه بازداشت. مشاهدات بسیاری وجود دارد که برخی رسانه‌ها و جریان‌های سیاسی، نه‌تنها در مواجهه با نقاط ضعف دولت، که حتی در برابر اقدامات موثر و مفید دولت نیز موضع‌گیری کرده و شهروندان را نسبت به برنامه‌های دولت بدبین می‌کنند.

در این زمینه، تضاد بین منافع کوتاه‌مدت و بلندمدت جامعه نیز قابل طرح است. ممکن است برخی اصلاحات مانند اصلاح سیاست‌های حمایتی، اصلاح سیاست‌های کشاورزی،‌ اصلاح بازار انرژی، اصلاح سیاست‌های مالیاتی و نظایر آن در کوتاه‌مدت هزینه‌هایی برای شهروندان به دنبال داشته باشد ولی در بلندمدت منافع بیشتری را عاید جامعه کند ولی شهروندان، منافع کوتاه‌مدت سیاست‌های جاری را بر منافع احتمالی در بلندمدت ترجیح دهند. این مساله تا حد زیادی تحت تاثیر اعتبار دولت‌ها و حافظه تاریخی مردم از اصلاحات ادوار گذشته است. فشارهای سیاسی و فضاسازی‌های رسانه‌ای علیه دولت و فشار گروه‌های ذی‌نفع، هزینه برنامه‌ریزی بلندمدت و اصلاحات اساسی را برای مدیران ارشد دولتی افزایش می‌دهد. در چنین شرایطی ممکن است برخی مدیران دولتی، اعتماد به نفس خود را برای مواجه شدن با چالش‌ها از دست بدهند و به‌جای تمرکز بر مسائل و اولویت‌های اساسی و بلندمدت کشور، منابع دولت و توان خود را متمرکز بر اقدامات کوتاه‌مدت و زودبازده کنند. در چنین شرایطی، بر ابعاد چالش‌ها و معضلات اقتصادی افزوده می‌شود و به تدریج زمینه سرخوردگی و ناامیدی مدیران دولتی و در نهایت شهروندان فراهم می‌شود.

خطا در تشخیص اولویت‌ها

یکی از عواملی که به تشدید معضلات و چالش‌های اقتصادی منجر شده است، خطا در تشخیص اولویت‌ها‌ست. دولت یازدهم مواردی مانند مذاکرات هسته‌ای، ثبات اقتصاد کلان و توسعه زیرساخت‌های حمل و نقل را به درستی به عنوان یک اولویت تشخیص داد و بر آن متمرکز شد. ولی در موارد بسیار دیگری، تشخیص درستی از اولویت‌های اساسی اقتصاد کشور وجود نداشت و در نتیجه زمان مناسب برای اصلاح سیاست‌ها از دست رفت. به عنوان مثال، در ابتدای دولت یازدهم، تحلیل نادرستی نسبت به وجود ظرفیت‌های خالی گسترده در اقتصاد وجود داشت که این تحلیل منجر به تمرکز دولت بر سیاست‌های تحریک تقاضا شد. حال آنکه همان موقع نیز قابل اثبات بود که عواملی مانند رکود سرمایه‌گذاری سال‌های قبل، فرسودگی ماشین‌آلات، منسوخ شدن برخی فناوری‌ها و رقابتی نبودن برخی محصولات باعث کاهش توان عرضه اقتصاد ایران شده بود و در آن مقطع چالش اصلی اقتصاد ایران، کاهش شدید ظرفیت تولید و مشکلات طرف عرضه اقتصاد بود. این تشخیص نادرست منجر به غفلت دولت از ظرفیت‌سازی و توسعه زیرساخت‌ها شد که نتیجه آن، رشد اقتصادی پایین فعلی و نرخ بالای بیکاری و چشم‌انداز ناپایدار رشد در آینده است.

در مواردی دیگر نیز خطا در تشخیص اولویت‌ها، زمینه گسترش بحران را به وجود آورده است. یکی از اولویت‌های اساسی اقتصاد ایران که لازم بود از همان ابتدای دولت، نهایت توجه و تمرکز بر آن صورت گیرد، مساله تعهدات برجای مانده از قبل و شکاف منابع و مصارف بودجه و اصلاح سیاست‌های مالی بود. دولت باید اصلاح ساختار بودجه و کاهش تعهدات خود را به عنوان یکی از اصلی‌ترین اولویت‌های خود در دستور کار قرار می‌داد ولی از این مساله غفلت شد. شکاف فزاینده منابع و مصارف بودجه و نحوه تامین کسری بودجه و ایجاد بدهی‌های انباشته برای دولت، به معضلی اساسی برای اقتصاد ایران تبدیل شده است و عوارض آن در سال‌های آینده می‌تواند حتی منجر به افزایش بسیار شدید تورم و بی‌ثباتی اقتصاد کلان شود.

در مورد اصلاح نظام بانکی، جلب سرمایه‌گذاری خارجی، رفع موانع تعاملات مالی با جهان، سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های نفت و گاز و اصلاح سیاست‌های حمایتی نیز تا حد زیادی غلفت شد و همین مساله بر ابعاد مشکلات و چالش‌های اقتصادی افزوده است. دولت به‌جای تشخیص درست اولویت‌ها و تمرکز بر آنها، توان و منابع خود را صرف تعهدات غیرموجه دولت قبل از قبیل توزیع یارانه نقدی، پرداخت یارانه انرژی و تکمیل طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام فاقد توجیه کرده است. علاوه بر خطا در تشخیص اولویت‌ها، مساله بخشی‌نگری و جزئی‌نگری در سیاستگذاری‌های اقتصادی نیز از کارایی دولت کاسته است. موارد بسیاری را می‌توان مشاهده کرد که دستگاه‌های اجرایی، سیاست‌هایی را اجرا می‌کنند بدون آنکه توجه کنند آن سیاست‌ها هزینه‌هایی برای کل کشور دارد یا حتی در تضاد با برنامه‌های سایر دستگاه‌ها‌ست. چنین پدیده‌ای نه‌تنها مابین دستگاه‌های مختلف اجرایی و حاکمیتی، که حتی در داخل یک دستگاه اجرایی نیز به وفور مشاهده می‌شود. به عنوان مثال، در شرایطی که کاهش تورم به عنوان سیاست اصلی بانک مرکزی دنبال می‌شود، همزمان در خلاف جهت، تحت فشار سایر دستگاه‌ها، طرح‌هایی مانند پرداخت تسهیلات برای احیای بنگاه‌های کوچک و متوسط تعطیل و نیمه‌تعطیل اجرا می‌شود یا از منابع بانک مرکزی بابت خرید تضمینی گندم هزینه می‌شود. روشن است که اهداف متناقض به طور همزمان محقق نمی‌شود.

ظرفیت کارشناسی و اجرایی دستگاه‌ها

قابل انکار نیست که در اثر سیاست‌ها و رویه‌های دولت‌های قبل، از توان و ظرفیت کارشناسی و اجرایی دستگاه‌های اجرایی و سیاستگذاری کشور به میزان قابل توجهی کاسته شده است. تفاوت بین ظرفیت کارشناسی و اجرایی دستگاه‌های دولتی بین دو مقطع زمانی حال و ابتدای دهه 1380، بسیار معنی‌دار است و برای کسانی که مستقیماً با دستگاه‌های سیاستگذاری و اجرایی سروکار دارند، این تفاوت کاملاً قابل لمس است. به وضوح می‌توان دید کیفیت برنامه‌ها و طرح‌هایی که دستگاه‌های اجرایی برای حل مشکلات اقتصادی کشور ارائه می‌کنند از کفایت و جامعیت لازم برخوردار نیست. علاوه بر آن، بسیاری از سیاست‌ها و برنامه‌های اقتصادی، صرفاً به علت ضعف یک دستگاه اجرایی یا اداری، در مرحله اجرا متوقف شده یا به شکل موثری اجرا نشده‌اند. اغلب دستگاه‌های اجرایی به‌جای شناسایی و ریشه‌یابی چالش‌ها و بررسی تجربه‌های موفق جهانی و تدوین نقشه راه و برنامه‌های عملیاتی موثر و قابل اجرا، صرفاً بسته‌های سیاستی مبتنی بر توزیع تسهیلات یا توزیع کمک‌های مالی از محل منابع عمومی ارائه می‌کنند. این چنین است که در اغلب حوزه‌های اقتصادی کشور، به ندرت می‌توان یک طرح ابتکاری یا یک نقشه راه جامع و قابل دفاع یافت.

دولت چه باید بکند؟

دولت دوازدهم سه سال تا پایان دوره خود فرصت دارد. در صورتی که دولت مصمم به بهبود اوضاع و اصلاح امور کشور باشد، به اندازه کافی ابزار و امکانات در اختیار دارد.

مهم‌ترین گام دولت برای عبور از چالش‌ها و حل معضلات پیچیده اقتصاد ایران، تبیین دقیق شرایط و ریشه‌یابی چالش‌های اقتصادی است. اگرچه بیان این مساله خوشایند مسوولان نیست ولی باید اذعان داشت تحلیل اغلب مدیران ارشد اقتصادی از شرایط اقتصادی کشور، دقیق و جامع نیست. ریشه‌یابی نادرست چالش‌ها و تحلیل ناقص شرایط کشور منجر به سیاستگذاری‌های نادرست می‌شود. بنابراین، گام نخست عبور از شرایط فعلی، تحلیل دقیق شرایط موجود و ریشه‌یابی چالش‌ها و مسائل اقتصاد ایران است. گام بعدی، اولویت‌بندی مسائل است. دولت همزمان با چالش‌های متعددی مواجه است که حل همزمان آنها غیرممکن است. باید توان و تمرکز دولت بر اصلاح ریشه‌های اصلی چالش‌ها متمرکز شود. مساله بعدی، تلاش دولت برای ایجاد اجماع در سطوح تصمیم‌گیری است. بدون شکل‌گیری اجماع بین همه ارکان حاکمیت، حل مسائل و چالش‌های اساسی بسیار دشوار است. علاوه بر آن، مساله همراهی افکار عمومی نیز بسیار تعیین‌کننده است. دولت باید بتواند با ارائه گزارش‌های شفاف و صادقانه و تشریح برنامه‌های آتی خود، اعتماد و همراهی عمومی را جلب کند. گام مهم بعدی دولت، افزایش ظرفیت اجرایی و کارشناسی دولت است. رئیس‌جمهور بدون هیچ ملاحظه‌ای باید مدیران خود را وادار به پاسخگویی کند و مدیرانی را که به اهداف تعیین‌شده نرسیده‌اند جایگزین کند. کابینه به طور جدی نیاز به ترمیم و تقویت دارد. رئیس‌جمهور نباید از تغییر مدیران ناکارآمد و بی‌برنامه، واهمه داشته باشد. ظرفیت و انگیزه برخی از مدیران دولتی در سال‌های گذشته به حد کافی محک خورده است و نیازی به تحمیل هزینه‌های بیشتر به کشور از محل ناکارایی برخی مدیران دولتی وجود ندارد. به کارگیری مدیران با برنامه، باانگیزه و باتجربه، زمینه تقویت بدنه اجرایی و کارشناسی دستگاه‌ها را نیز فراهم خواهد کرد.