نظام کارآمد چندلایه
چگونه می‌توان چالش صندوق‌های بازنشستگی را حل کرد؟
نهادسازی در حوزه رفاه اجتماعی عمدتاً نشات‌گرفته از نگاه دولت‌ها برای حمایت سازمان‌یافته از نیروی کار و حوادث ناشی از آن، پشتیبانی از آنان هنگام بازنشستگی، بیماری، سالخوردگی و مرگ و همچنین لزوم کمک و مساعدت دولت به اقشار آسیب‌پذیر است.
نهادسازی در حوزه رفاه اجتماعی عمدتاً نشات‌گرفته از نگاه دولت‌ها برای حمایت سازمان‌یافته از نیروی کار و حوادث ناشی از آن، پشتیبانی از آنان هنگام بازنشستگی، بیماری، سالخوردگی و مرگ و همچنین لزوم کمک و مساعدت دولت به اقشار آسیب‌پذیر است. چنین اقسام پشتیبانی نیازمند طراحی یک ساختار شفاف و منظم مالی است. در یک مدل عمومی، صندوق‌های بازنشستگی به‌عنوان یکی از مهم‌ترین نمودهای نظام رفاه اجتماعی با تجمیع ورودی‌ها (حق بیمه‌ها یا مالیات) در یک یا تعداد محدودی صندوق می‌تواند منابع مالی یا منافع سرمایه‌گذاری‌های ناشی از آن منابع را برای پرداخت مخارج مرتبط با رفاه اجتماعی استفاده کند. اگرچه طی دهه‌های گذشته، تجربه کشورهای مختلف موید آن است که به جای تمرکز صرف بر صندوق‌های بازنشستگی، اجرای نظام جامع چندلایه تامین اجتماعی کاراتر است و در کشور ما نیز قوانین توسعه همین امر را از مجریان طلب می‌کند.
اجرای لایه اول
در برنامه پنجم توسعه استقرار نظام چندلایه به‌عنوان یک تکلیف برای دولت معین شده بود که البته به آن عمل نشد. در برنامه ششم هم همان تکلیف دوباره تکرار و در ماده 96 اشاره شده است که «دولت مکلف است در اجرای بند 40 سیاست‌های کلی برنامه، نسبت به برقراری، استقرار و روزآمدسازی نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی چندلایه مشتمل بر حوزه‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌های اجتماعی به غیر از بیمه سلامت، با رعایت سطح‌بندی خدمات در سطوح پایه، مازاد و مکمل براساس غربالگری اجتماعی و آزمون وسع و نیازمندیابی فعال و مبتنی بر سطح دستمزد یا درآمد افراد و خانواده اقدام کند. به منظور ساماندهی منابع و مصارف مربوط به یارانه‌های اجتماعی، رفع هم‌پوشانی‌ها، دسترسی عادلانه به خدمات، اجرای این نظام از طریق ایجاد پایگاه اطلاعات، سامانه و پنجره واحد خدمات رفاه و تامین اجتماعی و مبتنی بر شکل‌گیری پرونده الکترونیک رفاه و تامین اجتماعی با در نظر گرفتن پرونده الکترونیک سلامت ایرانیان، موضوع ماده 89 همین قانون برای تمامی آحاد جامعه صورت می‌پذیرد و کلیه سازمان‌ها، صندوق‌ها، نهادها و دستگاه‌های اجرایی فعال در حوزه رفاه و تامین اجتماعی که به هر نحوی از انحاء از بودجه‌های دولتی و عمومی استفاده می‌کنند یا از دولت مجوز فعالیت دریافت می‌کنند، مکلف‌اند از این نظام تبعیت کنند».
هم‌اکنون لایه مساعدت و حمایت (به‌عنوان لایه اول نظام چندلایه) عملاً به‌صورت مستمری‌های بهزیستی و کمیته امداد برای جامعه هدف کوچک‌تر و یارانه‌های نقدی برای بخش بزرگ‌تری از جامعه وجود دارد. این لایه حمایتی نقایصی دارد که از جمله می‌توان به نبود سازوکارهای کارآمد برای ارزیابی نیازمندان، وجود صف انتظار و عدم پوشش بخش‌هایی از جامعه هدف، عدم پایش مستمر شرایط مستمری‌بگیران و نبود برنامه جامع برای شناسایی افراد نیازمند خارج از پوشش اشاره کرد.
اجرای لایه دوم
لایه دوم هم که بیمه‌های پایه است در حقیقت پوششی مشابه نظام بازنشستگی فعلی خواهد داشت که در طراحی نظام جدید به‌صورت نظام مزایای معین1 (که صندوق مربوطه به‌صورت بازتوزیع بین‌نسلی، سرمایه‌گذاری کامل2، یا تلفیقی از این دو کار می‌کند) یا حساب‌های پس‌انداز انفرادی3 (ذخیره‌سازی کامل4 یا حساب‌های صوری5) خواهد بود. البته حساب‌های صوری هم به‌نوعی نظام مزایای معین است و ریسک سرمایه‌گذاری را ندارد.
نکته قابل ذکر در راه‌حل سرمایه‌گذاری آن است که کوچک بودن و تلاطم بازار سرمایه در ایران و همچنین ریسک‌های سیاسی برای سرمایه‌گذاری خارجی، این گزینه را هم برای صندوق‌های مزایای معین با سرمایه‌گذاری کامل و هم برای حساب‌های انفرادی با ذخیره‌سازی کامل دارای مشکل می‌کند. از طرف دیگر ورودی صندوق‌ها با مشکلاتی مواجه است. سخاوتمندی بیش از حد نظام بازنشستگی در اجرای نظام مزایای معین، ورودی کم حق بیمه به صندوق‌ها که ناشی از بالا بودن نرخ بیکاری در کشور است و عملکرد ضعیف اقتصادی در رابطه با رشد تولید ملی وضعیت فعلی صندوق‌ها را دچار تزلزل کرده است. در صورت عدم تغییرات اساسی در شرایط صندوق‌ها نمی‌توان آینده روشن و امیدوارکننده‌ای برای صندوق‌های بازنشستگی تصور کرد. به خصوص که صندوق‌ها با توجه به شرایط سیاسی و ساختار حکمرانی نه‌تنها قادر به اخذ طلب‌های معوقه خود از دولت نیستند، بلکه گاهی طلب خود را در قالب تملک شرکت‌های مشکل‌دار دولتی (رد دیون) دریافت می‌کنند. این مساله با توجه به معضلات شرکت‌داری، مشکلات مضاعف برای صندوق‌ها ایجاد می‌کند. به عبارت دیگر، صندوق‌ها به جای سرمایه‌گذاری‌های حرفه‌ای در یک بازار رقابتی، به شرکت‌داری در فضای مبهم رو آورده‌اند که بخشی از آن هم ناشی از نبود نهاد تنظیم‌گر مقتدر است که اولاً می‌تواند برای بهبود حاکمیت شرکتی نهادهای تحت تملک موثر باشد و ثانیاً در جهت بازتوزیع عادلانه منابع صندوق کمک کند.
نوآوری‌های سیستم چندلایه
با توجه به نبود یک بازار سرمایه پویا و رقابتی و همچنین ناپایداری نسبی سیاست‌های اقتصادی در سطح کلان کماکان به نظر می‌رسد که سطح دوم نظام چندلایه که در حقیقت نظام بازنشستگی اجباری است و هدف آن تامین حداقل معیشت مستمری‌بگیران است، باید مبتنی بر مزایای معین باشد. مزیت اصلی عدم ورشکستگی و کاهش ریسک اجتماعی در مقایسه با حساب‌های انفرادی است. البته نوآوری در این لایه می‌تواند این باشد که اولاً ورودی‌های صندوق در یک ساختار تنظیم‌گری شده به سمت سرمایه‌گذاری‌های مناسب سوق داده شود، ثانیاً تعداد صندوق‌ها کم شود و یک یا نهایت دو صندوق مزایای معین در کشور فعال باشد. کم بودن تعداد صندوق‌ها هزینه مدیریت آنها را کاهش می‌دهد، دقت و صحت اطلاعات را بالا می‌برد و به شاغلان این امکان را می‌دهد که بدون دغدغه تغییر صندوق در بازار کار از شغلی به شغل دیگر جا‌به‌جا شوند. به عنوان نوآوری سوم در طراحی این لایه، این امکان وجود دارد که در تعیین مستمری‌های بازنشستگی تمام‌شماری به‌روز‌شده یا ایجاد حساب‌های صوری اعمال شود. طبیعی است که در طراحی گذار از نظام فعلی به حالت مطلوب باید کمترین حساسیت و ضرر برای بازنشستگان فعلی و کارمندان قدیمی (در شرف بازنشستگی) ایجاد شود.
لایه سوم شامل بیمه‌های مکمل است. حق بیمه اختیاری و پس‌اندازها در حساب‌های انفرادی و به‌صورت اندوخته‌گذاری جمع‌آوری می‌شود و از سوی نهاد شفاف و حرفه‌ای (عمدتاً خصوصی) سرمایه‌گذاری می‌شود. لایه سوم در حقیقت مکملی برای مستمری لایه دوم است چراکه فرض بر آن است که برخلاف حالت فعلی که میانگین دو سال آخر به عنوان مستمری تعیین می‌شود، در حالت بهینه لایه دوم میزان حقوق کمتر از حالت فعلی و بر اساس تمام‌شماری حقوق است و صرفاً معیشت حداقلی را برآورده می‌کند. با توجه به این نکته که شاغلان انگیزه دارند، مجبور هستند که در صورت دریافت حقوق‌های بالا در لایه سوم هم مشارکت بکنند. همان‌طور که ذکر شد، حداقل فایده نظام چندلایه مشارکت دادن آحاد اقتصادی جامعه در تهیه و تامین نیازهای زمان بازنشستگی و کاهش وابستگی صندوق‌ها به بودجه‌های عمومی است.
