آشفتگی در تئوری و عمل

کارکردهای متعارف دولت در ادبیات بخش عمومی در دو مورد خلاصه می‌شود: عرضه کالای عمومی و بازتوزیع منابع. کارکرد اول بر وجود یک تعادل کارا در نظام اقتصادی مبتنی بر بازار رقابتی استوار بوده و به نقش اثباتی دولت در موارد شکست بازار یعنی مواردی که بازار رقابتی وجود نداشته یا سازوکار قیمت قادر به تخصیص بهینه منابع نیست، مربوط می‌شود. علاوه بر این ممکن است از نگاه دولت عملکرد نظام بازار به لحاظ ضوابط ارزشی و ملاحظات هنجاری قابل قبول نبوده و دولت با هدف تغییر در سازوکار تخصیص منابع در جهت موردنظر خود به مداخله در بازار اقدام کند. توزیع عادلانه امکانات و مواهب اقتصادی و تامین «عدالت اجتماعی» غالباً اصلی‌ترین ملاحظه هنجاری دولت‌هاست که می‌توان آن را به عنوان دومین کارکرد متعارف دولت در نظر گرفت. عدالت اجتماعی مفهومی سهل و ممتنع است که گرچه کمتر کسی در شمول آن در ارزش‌های اجتماعی جوامع تردید دارد، اما چه در مقام تعریف و چه در مقام سیاست‌سازی همواره با ابهام زیادی همراه بوده است. تفاوت نگرش جمع‌گرایانه سنتی و رویکرد مدرن به عدالت اجتماعی به تحول در ساختار قدرت سیاسی و چگونگی اعمال آن در جامعه بازمی‌گردد. بر خلاف جوامع سنتی که در آنها اعمال اقتدار حاکمیت، کلیه حوزه‌های زندگی فردی از جمله تصمیم‌گیری‌های اقتصادی را شامل می‌شد، در جوامع مدرن ساخت اقتدار سیاسی دولت با نهادهای قانونی محدود می‌شود.

بررسی چگونگی نقش‌آفرینی نهادهای قانونی در محدود کردن ساخت قدرت در ادبیات بخش عمومی که در آن دولت به صورت یک جعبه سیاه در نظر گرفته می‌شود، ناممکن است. در مقابل، پارادایم اقتصاد سیاسی با تعمیم منطق تصمیم‌گیری در مقام «انسان اقتصادی» به مقام «انسان سیاسی» و با در نظر گرفتن دولت به عنوان مجموعه‌ای از سیاستمداران، بوروکرات‌های دولتی و گروه‌های ذی‌نفع اقتصادی-اجتماعی واجد انگیزه‌های متضاد که همانند مدیران بنگاه‌های صنعتی، مصرف‌کنندگان و سایر آحاد اقتصادی، منافع فردی خود یا بخش‌هایی از جامعه را دنبال می‌کنند که نمایندگی آنها را بر عهده دارند، امکان تبیین تفاوت نگرش جمع‌گرایانه سنتی به عدالت اجتماعی با رویکرد مدرن را فراهم می‌آورد. امکان‌پذیری پیگیری منافع اقتصادی-سیاسی و انگیزه‌های شخصی یا گروهی از سوی بازیگران سیاسی، مستلزم برخورداری از قدرت در نظام سیاسی است. نقش نهادهای قانونی در این چارچوب، با تعیین قواعد حاکم بر رقابت‌های سیاسی معطوف به دستیابی به قدرت تعریف می‌شود. در یک نظام مردم‌سالار مدرن، رقابت‌های سیاسی در میدان سیاسی انتخابات صورت می‌پذیرد و از آن مهم‌تر، ساختارهای قانونی حافظ استقلال نظر و عمل فرد در تمامی زمینه‌ها به‌ویژه فعالیت‌های اقتصادی است.

به‌رغم پیشینه طولانی مبارزات عمومی در ایران که با انقلاب مشروطه آغاز شده و به انقلاب اسلامی منتهی شده است، ساختار سنتی سیاسی در جامعه ما همچنان ادامه یافته و در حوزه مفاهیمی نظیر «عدالت اجتماعی» همچنان با نوعی آشفتگی فکری دست به گریبان هستیم. پیروزی انقلاب اسلامی نه‌تنها در سایه توجه به باورهای اسلامی به وقوع پیوست بلکه دستیابی به خواسته‌هایی همچون آزادی، برابری و عدالت اجتماعی نیز از ابتدا در کانون توجه آن قرار داشت. گنجانده شدن تعداد زیادی وعده‌های مردم‌دارانه در قانون اساسی نیز از همین امر ناشی می‌شود. اصول بیست‌ونهم و سی‌ام قانون اساسی، برخورداری از تامین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بی‌سرپرستی، در راه ماندگی، حوادث و سوانح، همچنین خدمات بهداشتی و درمانی و مراقبت‌های پزشکی و آموزش و پرورش رایگان را حق همه شهروندان دانسته است. تهیه مسکن متناسب با نیاز، نابودی فقر، بیکاری، فساد اخلاقی، رشوه‌خواری، رباخواری، احتکار، انحصارات خصوصی، نابرابری، ایجاد خودکفایی در بخش‌های کشاورزی و صنعت، امر به معروف و نهی از منکر و کمک به مستضعفین جهان در مبارزه با مستکبرین از دیگر نکات ذکرشده در این قانون است. قانون اساسی در بخش اقتصادی، ساختار اقتصاد ملی را به سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی تقسیم می‌کند. 

روی دیگر وعده‌های سخاوتمندانه قانون اساسی در حوزه عدالت اجتماعی و تعریف این قانون از ساختار اقتصاد ملی، تغییر ساختار مالکیت به نفع گسترش مالکیت دولتی / مالکیت حاکمیتی غیردولتی، افزایش مخارج بودجه از طریق افزایش دارایی‌های خارجی بانک مرکزی یا تامین پولی آن، مداخلات وسیع دولت در بازارهای انرژی، ارز و محصول و شکل‌گیری اقتصادی دستوری، انحصاری و درون‌گرا همراه با گسترش اقتصاد غیررسمی بوده است. به عبارت دیگر، خروجی کاربست یک نگرش سنتی به دولت و کارکردهای آن، یک دولت فربه با فهرست بلندی از وظایف و مسوولیت‌ها بوده که نه‌تنها با مداخلات بی‌حد و مرز خود، استقلال نظر و عمل آحاد جامعه در حوزه تصمیم‌گیری‌های اقتصادی را به‌شدت دچار خدشه کرده و کارکرد بازار را در عمل از میان برده، بلکه امکان پاسخگویی چابک و کارای دولت به رویدادها را از تصمیم‌سازان سلب کرده و در نهایت تصمیم‌سازی‌های دولت را به تمشیت امور روزمره تقلیل داده است. به عبارت دیگر، عامل اصلی عدم موفقیت دولت در اتخاذ و اجرای سیاست‌های کارای اقتصادی را باید در تلقی ناصحیح از تعریف دولت و حدود نقش‌آفرینی آن و به‌صورت بنیادین‌تر در آشفتگی فکری در زمینه مفهوم عدالت اجتماعی و راه‌های نیل به آن جست‌وجو کرد. آشفتگی در ارائه یک تعریف مدرن از حوزه عمل دولت و عدالت اجتماعی تنها به کارکردهای نهاد سیاستگذار به عنوان سمت عرضه فرآیند سیاستگذاری محدود نمی‌شود، بلکه این آشفتگی در سمت تقاضای سیاست، یعنی در میان آحاد مردم و رای‌دهندگان نیز مشاهده می‌شود. مسکن دولتی، انرژی دولتی، ارز دولتی و... در عمل از نگاه مردم به معنای مسکن ارزان، انرژی ارزان، ارز ارزان و‌... بوده و از همین‌رو اصطلاح «دولتی» در میان عامه مردم لزوماً واجد بار معنایی منفی نیست. این نگاه تاییدآمیز مردم نسبت به مداخلات دولتی در بازارهای مختلف را باید یکی از میوه‌های درخت توسعه‌نیافتگی ناشی از وابستگی بلندمدت اقتصاد ایران به نفت دانست که بررسی آن خود مجال دیگری می‌طلبد. به هر حال، سیاست‌های اقتصادی نظیر پرداخت یارانه‌های آشکار و غیرآشکار، تامین انرژی ارزان، تثبیت نرخ ارز و‌... به‌رغم تاثیرات مخرب اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی تجربه‌شده آنها همچنان در سمت تقاضا از سوی عامه مردم درخواست می‌شوند که تن ندادن دولت به این درخواست‌ها عملاً به معنای چشم‌پوشی از برخورداری آرای گروه‌هایی از شهروندان و باختن میدان رقابت سیاسی به حریف است. گذر از معضلات اقتصادی و بازتعریف جایگاه دولت مستلزم پرداخت هزینه برای سیاستمداران است و از همین‌رو نیز غالباً به آینده نامعلوم موکول می‌شود.

عامل دیگری که در عدم موفقیت دولت در ایفای کارکردهای اصلی متعارف آن در ایران نقش اساسی دارد، تعدد بازیگران سیاسی و عدم مرزبندی شفاف و روشن میان وظایف و مسوولیت‌های بخش‌های مختلف حاکمیت است. ایده اصلی تفکیک قوا مبتنی بر این نظریه است که تنها قدرت می‌تواند قدرت را محدود کند. توازن قوا در صورتی امکان‌پذیر است که نهادهای قانونی تعیین‌کننده قواعد حاکم بر میدان سیاست قادر باشند حوزه وظایف و مسوولیت‌های بخش‌های مختلف حاکمیت را به صورت روشن و شفاف معین و محدود کنند به‌گونه‌ای که مسوولیت‌ها به صورت مستقیم متناسب با وظایف تعریف‌شده باشند و از آن مهم‌تر قوانین از ضمانت اجرایی کافی برخوردار باشند؛ بدین معنی که همه بخش‌های حاکمیت در صورت خروج از حوزه مسوولیت‌ها و وظایف خود ناچار به پاسخگویی باشند.

یک نکته کلیدی در قضاوت در مورد عملکرد دولت، تمایز قائل شدن میان قدرت رسمی و غیررسمی است. قدرت رسمی مبتنی بر قوانین رسمی یک کشور است؛ حال آنکه آنچه در عمل میزان نفوذ و حوزه اثرگذاری بازیگران سیاسی را تعیین و محدود می‌کند، قدرت غیررسمی آنهاست. بازیگران سیاسی در عمل از این قدرت غیررسمی برای اثرگذاری بر سیاستگذاری‌های دولت که واجد قدرت قانونی است، استفاده می‌کنند و گاه نیز در صورت ضعف نهادهای قانونی، قدرت خویش را به صورت عریان نمایش داده و مستقیماً در حوزه تصمیم‌سازی وارد می‌شوند. ساختار نهادی غیرشفاف، فساد و دسترسی گروه‌های ذی‌نفع فاقد مسوولیت به مواهب مادی از طریق افزایش قدرت غیررسمی این گروه‌ها، هزینه تصمیم‌سازی‌های صحیح اقتصادی در جهت شفافیت و محدود کردن قدرت غیررسمی را به‌شدت افزایش می‌دهند. ایستادگی دولت در برابر فشارهای قدرت‌های غیررسمی به معنای صرف انرژی و زمان دولت برای مقابله با بحران‌های غیرواقعی به‌جای پیگیری مشکلات اساسی کشور است. در مقابل، هزینه عقب‌نشینی دولت در برابر این فشارها، علاوه بر کاهش بیش از پیش حوزه نفوذ و اقتدار دولت، از دست رفتن اعتماد عمومی خواهد بود.