راه و چاه برنامه و بودجه

چند بار در طول مصاحبه یادآوری می‌کند من دکتر نیستم. اسم من مسعود روغنی‌زنجانی است. او برای نزدیک به 12 سال ریاست سازمان برنامه و بودجه کشور را بر عهده داشت. از سال 1360 تا 1374. برای همین در جلسه‌ها و نشست‌هایی شرکت کرده که کمتر کسی را به آنجا راه می‌دهند. اطلاعات ذی‌قیمتی در خصوص نقاط قوت و ضعف ساختار برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی سالانه کشور دارد. به ویژه که اخیراً کتابی درباره تاریخچه بودجه‌بندی و برنامه‌ریزی در آمریکا با نزدیک به 1500 دولت محلی، ایالتی و فدرال ترجمه کرده است.
شما به‌تازگی کتابی ترجمه کرده‌اید که درواقع ساختار برنامه و بودجه‌ریزی در آمریکا را با آن گستردگی و وسعتی که دارد نشان می‌دهد. برای خود من این ‌یک تجربه تازه‌ای بود. همواره سوال این بوده که اصولاً آمریکا برنامه‌ریزی دارد یا نه؟ هنوز بسیاری از کارشناسان ما در این مورد سوال دارند و نمی‌دانند در آمریکا چنین سیستمی وجود دارد. شما از سال 1360 تا دست‌کم سال 1374 در راس سازمان برنامه و بودجه بودید. با توجه به تجربه‌ای که شما در مدیریت کلان و در حوزه اقتصادی سیاسی ایران برای تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری داشتید، می‌خواهم نقبی بزنیم به نقاط ضعف و عدم شفافیت‌هایی که در برنامه‌ها و بودجه‌های ایران وجود دارد. حتی خیلی از نمایندگان مجلس ساختار برنامه و بودجه در ایران را نمی‌شناسند و هرازگاهی ردیف‌های بودجه را متوجه نمی‌شوند. درحالی‌که در غرب به این سمت ‌و سو می‌روند که آموزشی به شهروندان و مردم بدهند تا نظارت بیشتر بر نحوه هزینه‌کرد درآمدهای مالی دولت داشته باشند و فساد را به حداقل ممکن برسانند و شفافیت را در دولت افزایش دهند. ما اینها را در ادبیات و مفاهیم بودجه‌هایمان نمی‌بینیم. می‌خواهم از اینجا شروع کنید که این عدم شفافیت از کجا آمده است؟
نظام بودجه‌ریزی در ایران نقطه‌ضعف‌های متعددی دارد. به نظر من و با توجه به تجربه‌ای که داشتم و دیده‌ام برخی از آنها کلیدی‌ترین و محوری‌ترین هستند که من سعی می‌کنم به برخی از آنها اشاره کنم. بودجه، برنامه مالی یک‌ساله دولت است و منعکس‌کننده سیاست‌ها و برنامه‌های عملیاتی دولت است که در سالی که در پیش‌رو دارد می‌خواهد آنها را به اجرا بگذارد؛ در یک نظام سیاسی دموکراتیک رئیس‌جمهور در مبارزات انتخاباتی وعده‌هایی می‌دهد و بر اساس آن قدرت را به دست می‌گیرد، مهم‌ترین ابزاری که بتواند آن وعده‌ها و برنامه‌ها را عملی و اجرایی کند، بودجه است. بودجه دو طرف دارد؛ درآمدها و هزینه‌ها. بنابراین هم درآمد و هم هزینه و هم تراز یا عدم تراز این دو می‌تواند موضوع برنامه و سیاست یک دولت قرار بگیرد. به‌این‌علت که متغیرهای بودجه تاثیر عمیقی در اقتصاد کشور به‌خصوص روی رشد اقتصادی، سطح تولید ملی، قیمت‌ها، توزیع عادلانه منابع یا کاهش و افزایش شکاف طبقاتی یا افزایش سطح رفاه عمومی دارد، از این‌رو سیاست‌های دولت در مورد این سه متغیر می‌تواند موضوع مورد بررسی قرار بگیرد. ساختار هریک از این دو بخش بودجه می‌تواند تعیین‌کننده و محدودکننده یا تشویق‌کننده و تحریک‌کننده تحقق یک سیاست و یک برنامه باشد.

اینکه چگونه درآمدها را هزینه کند و اینکه چگونه در‌آمد کسب کند؟
بله، نوع و ماهیت درآمد چه باشد و با چه نرخی آنها را اخذ کند، پایه مالیاتی چه باشد، به کالای مصرفی ضروری باشد یا کالای لوکس، از واردات باشد یا صادرات، بر کالای مصرفی باشد یا واسطه‌ای، بر کالای صنعتی باشد یا کشاورزی، بر زمین باشد یا ساختمان و ملک باشد یا از محل صرفاً مالیات باشد یا از منابع طبیعی نه‌تنها اثرات متفاوتی بر متغیرهای اقتصادی می‌گذارد بلکه بر رفتار خانوارها و بنگاه‌ها و دولت‌ها اثرات متفاوتی می‌گذارد؛ برای نمونه در کشور ما مالیه عمومی در 70 سال گذشته صرفاً از محل مالیات تامین نشده و چون در شمار کشورهای نفت‌خیز مهم خاورمیانه بوده‌ایم، نفت در نظام تصمیم‌گیری سیاسی و مالی دولت‌ها نقش مهمی داشته است. ولی مثلاً در ترکیه تنها مالیات و سایر عوارض دولتی است که تامین‌کننده منابع بخش دولتی است. خب روش‌های درآمدی، ضمن اینکه رفتارهای مالی دولت‌ها را تعیین و در عین حال متفاوت می‌کند بر رابطه دولت با خانوارها و بنگاه‌ها تاثیر عمیقی می‌گذارد. برای نمونه وقتی دولت ناگزیر می‌شود از مردم مالیات ‌بگیرد، مردم هنگامی‌که پول پرداخت می‌کنند چشم‌شان هم دنبال نحوه هزینه‌کردنش است دولت بیشتر زیر ذره‌بین مردم قرار می‌گیرد. اما هنگامی‌که منبع نه از محل در‌آمد مردم (چه مستقیم و چه غیرمستقیم) بلکه از منابعی چون نفت تامین می‌شود حساسیت مردم به بعد نظارت و کنترل مصرف آن منابع و کارایی این منابع کمتر می‌شود. در تاریخ ایران اعتراض به اخذ مالیات را می‌توان دید ولی اعتراض به فروش یا مصرف درآمدهای نفتی را نمی‌توان دید. حتی همین درآمدهای نفتی باعث شده که مردم از بار سنگین هزینه‌های دولت اطلاع کمی داشته باشند و حساسیت کمی هم نشان دهند چون بار مالیاتی آنها در مقایسه با بار مالیاتی کشورهای غیر‌نفتی در قبال خدماتی که از دولت می‌گیرند کمتر است به عبارت دیگر در قبال پول کمتر (مالیات کمتر) خدمات و کالای بیشتری از دولت می‌گیرند. دولت‌ها هم که قدرت را به دست می‌گیرند درآمدهای نفت را به‌اصطلاح یک موهبت تلقی می‌کنند که بدون هیچ‌گونه واکنش مردمی در تامین آن بر اساس رجحان‌های سیاسی خود آن را هزینه می‌کنند. بنابراین ماهیت درآمدها و ماهیت هزینه‌ها بسیار مهم است؛ مثلاً در بخش هزینه‌ها یکباره دولت نقش باز‌توزیعی را بازی می‌کند. این ‌یک جور آثاری در اقتصاد کلان دارد. نقش رشد اقتصادی و فعال کردن تولید را هم‌ بازی می‌کند. گاهی اولویت را به هزینه‌های سرمایه انسانی می‌دهد مثل هزینه‌های آموزش و بهداشت و گاهی اولویت را به هزینه‌های نظامی و امنیت می‌دهد. هزینه‌های سرمایه‌گذاری و عمرانی دولت در رشد اقتصادی تاثیر زیادی دارد تا هزینه‌های جاری، البته غیر‌ از هزینه‌هایی چون آموزش و بهداشت. همان‌طور که ذکر شد قدرت مانور مالی دولت‌ها در ایران بدون پرداخت هزینه‌های سیاسی و اجتماعی زیاد در تامین درآمد مستقل از اینکه از کدام جریان فکری و سیاسی باشند، در مقایسه با کشورهای غیرنفتی زیاد است. و این باعث می‌شود که دولت‌ها در توهمی از مانور مالی در دوره رونق درآمدهای نفتی به‌سر ببرند و بر این اساس به دنبال پیاده کردن طرح آرمانی و اهداف و رجحان‌های سیاسی بدون توجه به آثار این نوع هزینه‌ها از محل درآمدهای نفتی و ایجاد تعهدات برای نسل‌های آینده و بحران‌های مالی عمیق با آثار اجتماعی و سیاسی در بلندمدت تصمیمات خود را اتخاذ می‌کنند. برای نمونه ژاندارم منطقه شدن شاه بدون درآمدهای نفت مگر امکان داشت؟ این نوع جاه‌طلبی‌های سیاسی و نظامی و آرمانی در صورتی که از محل درآمدهای مالیات باشد امکان‌پذیر نیست و مردم اجازه نمی‌دهند حاکمیت بدون توجه به رضایت مردم دست به چنین اقدامی بزنند البته منظورم مجموعه حاکمیت است؛ یعنی شامل دولت و مجلس و قوه قضائیه ما هم می‌شود.

و نظارت بر بودجه و چگونگی هزینه‌ها با مجلس است.
بله، همین قدرت مانور درآمدی کم‌هزینه (نفت و گاز) باعث شده است که دولت از این ابزار خوب استفاده نکند و باعث به‌هم‌ریختگی اقتصاد در کشور شود و موجب سلطه سیاست‌های مالی دولت بر سیاست‌های پولی کشور و سیاست‌های تجاری و ارزی کشور شده است؛ مهم‌ترین منشاء بحران‌هایی که در آن حوزه‌ها می‌بینیم به سیاست‌های مالی دولت برمی‌گردد که متاثر از درآمدهای نفت و گاز است.

می‌شود برای مشخص‌تر شدن بحث، در این مورد یک مثال بزنید؟
وقتی درآمدهای نفت و گاز بالا می‌رود، دولت‌ها یک فرصت طلایی برای پیاده کردن اهداف سیاسی خود و کسب محبوبیت بیشتر پیدا می‌کنند. معمولاً دولت‌های بعد از انقلاب در استفاده از این فرصت‌ها متفاوت عمل کرده‌اند. در دولت میرحسین که کمترین درآمدهای نفتی را داشت صرف جنگ و مایحتاج ضروری مردم شد. در دوره دولت آقای هاشمی‌رفسنجانی صرف باز‌سازی و اصلاحات اقتصادی و در دوره دولت آقای خاتمی توسعه سیاسی و اقتصادی و در دوره دولت آقای احمدی‌نژاد صرف سیاست‌های پوپولیستی شد.

که برای خودشان هم مشروعیت بیشتری ایجاد کند و توجیه‌پذیری لازم را داشته باشد.
از آنجا که ماندگاری دولت‌ها کوتاه و حداکثر هشت سال است، بنابراین در هزینه‌کردن‌ها بیشتر نگاهشان موقتی است و به دنبال نتیجه گرفتن فوری اقدامات و سیاست‌های خود هستند و کمتر آثار بلندمدت این هزینه‌ها را نگاه می‌کنند. این ‌یکی از آن گره‌های اساسی است که ما نظام بودجه‌ریزی و مالیه عمومی در ایران داریم. دولت‌ها موقت هستند و توهم قدرت مالی ناشی از درآمدهای نفت و گاز را هم دارند که می‌شود همه کاری کرد، و بدون توجه به آثار بلندمدت سیاست‌های هزینه‌ای اقدام به دادن وعده و تعهد می‌کنند. یکی از رهیافت‌هایی که در بودجه ایران به‌صورت علمی و نظام‌مند مطرح نشده و در ادبیات بودجه‌ریزی کمتر به آن پرداخته شده و اقدام اساسی هم در این زمینه انجام نگرفته مدیریت بدهی دولت‌هاست که دولت‌ها برای آیندگان ایجاد می‌کنند و بحران‌های مالی بسیار تلخی را برای آینده رقم می‌زنند مثال روشن آن همین دولت نهم و دهم است. ما 700، 800 میلیارد دلار درآمد ارزی داشتیم که یک فرصت تاریخی بود که می‌شد هم برای نسل فعلی و هم برای نسل‌های آتی بستر قابل قبولی برای رشد و توسعه و ارتقای سطح رفاه با هزینه‌های حاشیه‌ای فراهم کرد اما این دولت بدون توجه به پیامدهای هزینه‌های بدون برنامه این درآمدها، یکسری سیاست‌های پوپولیستی را به اجرا گذاشت و با شعار سر سفره آوردن درآمدهای نفتی زندگی مردم را با تورم‌های بالا کاهش داد و تعهدات بسیار زیادی برای دولت‌های آینده گذاشت. با این همه درآمد نفت به پس‌اندازهای مردم در نظام بانکی هم‌ دست‌درازی عجیب و غریبی کرد و آن را به‌صورت خزانه دولت درآورد و مدیریت نظام بانکی به‌خصوص بانک مرکزی را در انجام وظایف خود بی‌خاصیت کرد. البته ویژگی برجسته دولت‌های پوپولیستی برآمده از درآمد نفت، توهم قدرت مالی بالا است به طوری که مرزی میان منابع دولتی و خصوصی برای خود نمی‌شناسد و به منابع خصوصی در نظام بانکی هم‌دست درازی می‌کند. دولت نهم و دهم، برای اینکه وعده‌های کوتاه‌مدت و پوپولیستی خود را به اجرا بگذارد و مردم را راضی کند علاوه بر منابع دولتی از محل منابع بانکی پروژه‌ای چون مسکن مهر را به اجرا گذاشت. نتیجه این‌گونه رفتارهای مالی دولت به‌جا گذاشتن نزدیک به 100 هزار میلیارد تومان بدهی دولت به سیستم بانکی و بانک مرکزی است و این غیر از بدهی به تامین اجتماعی (60 هزار میلیارد تومان) و صندوق بازنشستگی و پیمانکاران و بدهی شرکت‌های دولتی به نظام بانکی است.

یعنی این 100 هزار میلیارد تومان بدهی در همین دولت نهم و دهم ایجاد شد؟
بله، بدهی دولت به نظام بانکی است.

بابت مسکن مهر؟
بخشی مربوط به پروژه مسکن مهر است و بخشی صندوق مهر امام رضا و... قدرت مانور مالی دولت‌ها با سلیقه‌های مختلف سیاسی در ایران، یک نظام اداری ناکارآمد با گسترش غیرمتعارف و تعدد مراجع تصمیم‌گیری و نبود یک تقسیم کار در سطح ملی و قانونمند میان دولت و سایر نهادهای غیردولتی فعال در عرصه توسعه کشور را موجب شده است. برای اینکه شاخصی در این رابطه داشته باشم به میزان کارکنان دولت به استثنای نهادها و شرکت‌های دولتی و نیروهای مسلح دولت که نزدیک به دو میلیون نفر است، توجه کنید. این تعداد به 76 میلیون نفر خدمات ارائه می‌دهد اما دولت ژاپن با 130 میلیون نفر جمعیت 310 هزار نفر در استخدام خود دارد. قرار بود با تصمیم دولت دهم 500 هزار نفر هم به این تعداد اضافه شود که دولت یازدهم جلوی آن را گرفت. این نظام ناکارآمد اداری بدون درآمد نفت امکان گسترش با این حجم را نداشته و نخواهد داشت. همین نظام اداری بخش اعظم بودجه دولت را به خود اختصاص می‌دهد و چسبندگی هزینه‌های دولت را بالا برده است. وقتی درآمد نفتی دولت بالا می‌رود بخشی از این درآمدها صرف ارتقای پرداخت‌ها و گسترش آن می‌شود. وقتی درآمدهای نفت پایین می‌آید امکان کاهش هزینه‌های اداری بسیار کم است و هزینه‌های عمرانی در ابتدا جور این کاهش را می‌کشد و اگر همچنان کمبود منابع باشد منابع بانکی برای ادامه حیات این نظام اداری به‌کار گرفته می‌شود. بنابراین در حال حاضر منافع بوروکرات‌ها در نظام بودجه‌ریزی اثرگذار است.

در ایران، چگونه مدیریت ناصحیح درآمد منابع نفتی و گازی به نحوی بد و نامناسب و تنها به دلیل منافع و اولویت‌های کوتاه‌مدت حاکمیت باعث ایجاد عدم توازن در حوزه‌های مختلف اقتصاد ملی، کاهش قدرت رقابتی اقتصاد، وابستگی بیشتر کشور به واردات و کاهش سرمایه‌گذاری و بهره‌وری و گسترش فساد می‌شود؟
وقتی درآمد نفت و گاز بالا می‌رود یک قدرت مالی بزرگ (ارزی و ریالی) به دولت می‌دهد، دولت امکان تاثیر‌گذاری در اقتصاد را پیدا می‌کند. اجرای برنامه‌های مختلف فرهنگی و اجتماعی و پروژه‌های مختلف به‌خصوص پروژه‌های بزرگ که از توان طراحی و مدیریت و اجرا و بهره‌برداری بالایی برخوردار نیست تقاضا را در اقتصاد بالا می‌برد. معمولاً تزریق این درآمد بیش از ظرفیت اقتصاد ملی انجام می‌گیرد که منجر به تورم می‌شود. خب اقتصاد ما کشش محدودی دارد و برای ایجاد تقاضا باید میان تقاضا و عرضه تعادلی برقرار شود، به این ترتیب باعث می‌شود که تقاضا به سرعت در اقتصاد ملی رشد کند و از طرف دیگر این سیاست باعث افزایش خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی یعنی تغییر پایه پولی کشور می‌شود. این هم به نوبه خود باعث افزایش نقدینگی در کشور می‌شود؛ یعنی یک پول پر‌قدرت در اقتصاد تزریق می‌شود. در نتیجه، این پولی که خرج می‌شود باعث افزایش قیمت‌ها می‌شود. ببینید، پس سیاست مالی دولت سایه سنگین خود را بر حوزه پولی و حوزه بازار کالا و خدمات گسترش می‌دهد. وقتی قیمت کالا و خدمات بالا می‌رود قدرت خرید مردم افت می‌کند، از آن طرف دولت به اقشار با قدرت خرید ثابت یا آسیب‌پذیر از طرق مختلف کمک می‌کند (یارانه و افزایش حقوق کارکنان دولت و کارگران و کمک‌های بلاعوض سازمان‌هایی چون کمیته امام و...) ولی سرعت افزایش قیمت اینقدر بالاست که آن قدرت خرید اولیه مردم به تدریج کاهش پیدا می‌کند. دولت برای جلوگیری از این افزایش قیمت‌ها چه کار می‌کند؟ معمولاً در داخل برای کالاهای ضروری قیمت‌گذاری می‌کند و به سرکوب قیمت‌ها در این بخش از تولید داخلی اقدام می‌کند. اقدام دیگر افزایش واردات اقلام مصرفی و موادی که قیمت آن بالا رفته، است. مردم معمولاً چه چیزی مصرف می‌کنند؟ غذا، پوشاک و... همه اینها قابل وارد شدن است. چنین می‌شود که تولیدکننده‌های داخلی ما نتوانند در قبال این واردات رقابت کنند و این باعث رکود در تولید داخلی می‌شود و رکود از اینجا شروع می‌شود. با افزایش نقدینگی قیمت ارز نیز به‌تدریج افزایش پیدا می‌کند. برای جلوگیری از تاثیر‌گذاری این افزایش اقدام به کنترل قیمت ارز می‌کند تا کالاهای وارداتی ارزان به دست مردم برسد، لذا با ارز کنترل‌شده بخشی از تولیدکننده‌ها از دور خارج می‌شوند چون امکان رقابت را از دست می‌دهند. پس سیاست هزینه‌ای دولت باعث می‌شود بازار ارز هم متلاطم و از تعادل خارج شود و با دونرخی شدن ارز زمینه رانت هم‌ شکل می‌گیرد. در چنین شرایطی کارآفرین هم بیشتر دنبال رانت می‌رود تا ایجاد خلاقیت در تولید. با سرکوب قیمت منابع، کارآفرین هم علامت غلطی از اقتصاد می‌گیرد. نتیجه این سیاست، رکود در بخش تولید و سرمایه‌گذاری است و موجب کاهش رشد اقتصاد و افزایش واردات و بیکاری می‌شود. از طرف دیگر، تورم هم چنان بالا می‌رود. در چنین شرایطی تنها جای امن برای سرمایه‌گذاری بخش مسکن می‌شود که یک کالای غیرتجاری است. از طرفی بخش دیگری از این نقدینگی بالا به دلیل سودآور نبودن فعالیت‌های حقیقی و انتظارات تورمی در جامعه به سوی دارایی‌های مالی می‌رود و به حبابی شدن دارایی‌های مالی دامن می‌زند. بانک مرکزی در این شرایط چه کار می‌تواند بکند؟ بانک مرکزی قدرت تنظیم بازار پولی و ارزی را از دست می‌دهد و به‌ عنوان یک نهاد مستقل امکان اعمال سیاست‌های ارزی را ندارد. چون از سیاست‌های مالی دولت عنان بازار پولی و ارزی را از دست بانک مرکزی خارج می‌کند و اگر هم مقاومتی از سوی بانک مرکزی انجام بگیرد با تغییر مدیریت جلوی اقدام مستقل این نهاد گرفته می‌شود چنان‌که در دولت نهم و دهم مشاهده شد. در کشورهای پیشرفته و اقتصادهای نوظهور سعی می‌شود نهاد بانک مرکزی را به‌عنوان یک نهاد پولی مستقل تعریف کنند ولی در ایران این نهاد مستقل تحت تاثیر سیاست‌های مالی و اقتصادی و تجاری دولت قرار می‌گیرد. جالب است بدانید به موجب ماده 88 قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه رئیس‌جمهور، ریاست مجمع بانک مرکزی را بر عهده دارد. برای اینکه بانک مرکزی از استقلال بیشتری برخوردار شود و امکان اتخاذ سیاست‌های مستقل را داشته باشد و تحت تاثیر فشار وزرا، وکلا و نیروهای سیاسی قرار نگیرد و شوربختی آنکه اتفاقاً در دولت نهم و دهم همین موضوع و نکته مثبت، به یک نقطه منفی برای بانک مرکزی تبدیل شد.

درحالی‌که در دولت پیش از آن، نقطه مثبت بود.
بله، مثبت بود. این باعث شد که دقیقاً یک خزانه دوم برای رئیس‌جمهور وقت ایجاد شود و یک بوروکرات بانکی هم آنجا بگذارد به عنوان رئیس بانک مرکزی که فقط دستور بگیرد و همان بلایی سر کشور آمد که نمی‌بایستی می‌آمد. نتیجه این سیاست علاوه بر بازار ارز در بازار پولی هم رخ می‌دهد. بنگاه‌های داخلی معمولاً برای سرمایه‌گذاری و برای تولید و سرمایه در گردش یا مواد اولیه خودشان از بانک وام می‌گیرند. اما چون به رکود برخورد می‌کنند و مشتری ندارند و فروش آنها با افت مواجه می‌شود، قدرت بازپرداخت بدهی‌شان به بانک‌ها کاهش پیدا می‌کند. در نتیجه بانک‌ها منابع لازم را برای ارائه تسهیلات به بنگاه‌هایی که به دلیل افزایش قیمت‌ها تقاضای تسهیلات می‌کنند از دست می‌دهند. این بانک است که منابع ندارد. چون منابعی که پیشتر داده برنگشته است. از سوی دیگر بانک‌ها برای اینکه خودشان را ایمن کنند، دست به بنگاهداری به ویژه در حوزه ساخت و ساز می‌زنند. در نتیجه مسکن در شرایط رکود تورمی یک جزیره با‌ثبات برای یک نوع سرمایه‌گذاری و حتی پس‌انداز برای بنگاه‌ها و خانوارها می‌شود.

و پس‌انداز برای بانک‌ها.
و برای بانک‌ها. این تصویری که من به شما دادم، تصویری است که منشاء آن در سیاست‌های مالی کشور است و از همین بودجه بیرون می‌آید؛ از نظر من اگر دولت بخواهد هم بودجه و هم اقتصاد کشور را اصلاح کند، پله اول اصلاحات، تجدید نظر در سیاست‌های مالی حول درآمدهای نفت و گاز است. به عبارتی تاثیر بودجه بر متغیرهای اصلی و کلیدی کلان اقتصاد باید اصلی‌ترین دغدغه در نظام بودجه‌ریزی و تصمیم‌گیری کشور و در راس آن دولت باشد. اصل اقتصاد کلان است تا اجرای چند برنامه یا پروژه در کشور آن هم به بهای عدم تعادل در اقتصاد کلان. لذا باید تاثیر مصرف درآمدهای بودجه و در راس آن درآمدهای نفت بر عرصه اقتصاد ملی ابتدا ارزیابی شود و آنگاه سیاست‌های مالی سازگار با رشد پایدار همراه با تعادل در بازارهای مختلف را اتخاذ کرد.

دولت بودجه 95 و برنامه ششم را به مجلس ارائه داده است و ظاهراً هم این مسائل و مشکلاتی که گفتید، همچنان وجود دارد. با این توصیف فکر می‌کنید این بودجه‌ای که ارائه شده چه تاثیراتی در اقتصاد سال آینده (سال 1395) و پس از آن خواهد داشت؟
ابتدا بگذارید این بحث را تمام کنم به آن هم می‌پردازم. همان‌طور که قبلاً گفتم هنگامی‌که درآمدهای نفتی پایین می‌آید، به دلیل اینکه چسبندگی هزینه‌های دولت بالاست، دولت نمی‌تواند هزینه‌های خود را به نسبت کاهش درآمدهای نفتی کاهش دهد و مجبور می‌شود به استقراض از بانک مرکزی رو بیاورد. دولت بدهی بالا می‌آورد و نتیجه آن تغییر در پایه پولی است که اثر آن همان تشدید افزایش قیمت است. برای جلوگیری و مدیریت آثار تکانه‌های ناشی از درآمدهای نفت و گاز در اقتصاد، حساب ذخیره ارزی به موجب ماده 60 قانون برنامه سوم توسعه، و نیز به منظور ایجاد یک جریان ثابت درآمد حاصل از صادرات نفت و تبدیل درآمد منبع فناپذیر نفت به انواع دارایی‌های ذخیره‌ای و سرمایه‌ای بین‌نسلی، به وجود آمد. بر اساس بند (ج) ماده قانونی مزبور، دولت می‌توانست تا سقف 50 درصد از منابع حساب را صرف تامین اعتبار فعالیت‌های تولیدی صادرات‌گرا کند. از سوی دیگر قرار شد بخشی از درآمدهای ارزی را در زمانی که درآمد ارزی ناشی از فروش نفت بالا باشد در این حساب بریزند. اگر در مراحلی بخشی از درآمدهای نفتی در سال‌های بعدی پایین‌تر آمد برای جبران کاهش درآمدهای نفتی از این صندوق برداشت شود و نگذارند کسری در بودجه ایجاد شود. پیش‌بینی می‌شد که این مکانیسم پایانی باشد بر سلطه سیاست‌های مالی بر مدیریت و سیاست‌های حوزه پولی و حساب ذخیره ارزی سبب تعدیل و هموار کردن آثار سرایتی نوسان شرایط اقتصاد جهانی به اقتصاد ایران شود. اما با افزایش درآمدهای نفتی و برداشت‌های مکرر بودجه‌ای از حساب ذخیره ارزی در قالب اصلاحات متعدد ماده (60) قانون برنامه سوم توسعه، فلسفه ایجاد حساب مذکور به طور جدی زیر سوال رفت و منشأ بسیاری از بی‌انضباطی‌های مالی شد. توجه کنید که دولت‌ها این برداشت‌های مکرر از صندوق را با تایید و تصویب مجلس انجام دادند و این بی‌انضباطی مالی که ادامه یکه‌تازی سیاست‌های مالی دولت‌ها در عرصه نظام بانکی و بازار پولی بود ادامه یافت.
این عملکرد نشان می‌دهد که نظام بودجه‌ریزی ما در وهله اول از ضعف کارشناسی یا توان فنی در بودجه‌ریزی و مالیه عمومی نیست که رنج می‌برد بلکه منطق و توان کارشناسی در نظام تصمیم‌گیری در مقابل رجحان‌ها و منافع نیروها و گروه‌ها و نهادها و حتی افراد نیرومند سیاسی موجود در حاکمیت رنگ می‌بازد. برای اینکه بودجه درست تنظیم شود و آثار مثبت آن در حوزه اقتصادی و ثبات اقتصادی و در توزیع درآمد مورد توجه قرار بگیرد، از نظر کارشناسی مشکل نداریم بلکه بحث بر سر حوزه نظام تصمیم‌گیری در کشور است و چرا این ابزارها در نظام تصمیم‌گیری ما کار نمی‌کند، شاید وارد حوزه اقتصادی و سیاسی بشویم و بگوییم که در حوزه سیاسی ما رجل سیاسی متفاوتی در نظام تصمیم‌گیری حاکم است. به عبارتی منافع گروه‌ها، احزاب، افراد و نهادها اجازه نمی‌دهد این ابزارها و مکانیسم‌هایی که در کشورهای دیگر کار می‌کند در اینجا همان کارکرد را داشته باشد. آیا وقتی بودجه سال 1395 به مجلس می‌رود، نماینده‌های محترم نمی‌توانند یا نمی‌خواهند بدانند که آثار چنین بودجه‌ای که به مجلس ارائه شده بر متغیرهای اقتصادی کلان در سال بعد چه خواهد بود؟ قاعدتاً این بحث‌ها آنجا انجام می‌گیرد. آیا نمی‌دانند که این بودجه در صورت تصویب با کسری روبه‌رو خواهد شد یا نه؟ قاعدتاً هم می‌دانند و هم کارشناسان به آنها توضیح می‌دهند. البته من خیلی وارد این بحث نمی‌شوم که در نظام بودجه‌ریزی ما در حوزه پارلمان که مرحله تصویب است چه مشکلاتی وجود دارد. اما یکی از اشکالاتی که ما در حوزه پارلمان در فرآیند تصویب بودجه داریم، عدم تجربه و دانش در این زمینه است. نماینده‌هایی که وارد می‌شوند تا بیایند یاد بگیرند و متوجه اعداد، ارقام و ردیف‌ها و همچنین آثار اجرای بودجه در اقتصاد ملی و در طول سال‌های بعد شوند، دوره آنها به پایان می‌رسد. چرا وقتی بودجه سنواتی در مجلس مورد بررسی قرار می‌گیرد، بیشترین وزن بررسی متوجه طرف هزینه‌هاست. حساسیت دولت هم بیشتر در بودجه متوجه هزینه‌ها و به دنبال عملی کردن وعده‌ها و اهداف و رجحان‌های سیاسی خود است. چرا میزان حساسیتی که پارلمان در عمل به بخش هزینه می‌دهد به آثار عملی بودجه در اقتصاد کلان نمی‌دهد. بیشتر وقت بحث‌های در صحن مجلس به تبصره‌ها و پیشنهادات طرف هزینه است. نباید سخنرانی‌ها و اعتراضات افراد در مورد اثرات سیاست‌های مالی دولت در بودجه را به عنوان نقش نمایندگان در هدایت منابع و مصارف در سطح کلان اقتصادی خیلی جدی گرفت، اینها در حد سخنرانی باقی می‌ماند و در زمان تقسیم منابع آنها نیز به دنبال منافع حزبی، گروهی، ایدئولوژی و منطقه‌ای خود هستند و قطعاً سهم‌خواهی می‌کنند. ما نزدیک به سه هزار پروژه نیمه‌تمام در کشور داریم. آیا نماینده‌ها متوجه عدم پیشرفت این پروژه‌ها در منطقه خود به خاطر نبود منابع نمی‌شوند؟ آیا این گزارش به آنها داده نشده است؟ پس چرا دوباره پروژه جدیدی اضافه می‌کنند؟ یا وزیر را تحت فشار قرار می‌دهند تا پروژه مورد نظرشان را در بودجه بگنجاند یا با هم تفاهم کنند که به هر نحوی خواسته‌های خودشان را به‌عنوان نماینده محقق کنند. مشکل ما در وهله اول در قسمت کارشناسی نیست، مشکل در ابزارها نیست. منافع و گرایشات موجود در ساختار قدرت اجازه استفاده درست از ابزار مالی و بودجه‌ای برای کشور را نمی‌دهد و لذا اگر بودجه در وهله اول متوجه اهداف ملی به معنی اهداف کلان اقتصاد شود فرصتی برای تحقق اهداف و سلیقه‌های گروهی، حزبی و منافع نهادهای موجود در حاکمیت شده است. بین دنبال کردن اهداف کلان بودجه و اهداف و سلیقه‌های سیاسیون بده‌بستان به نفع اهداف و سلیقه‌های سیاسیون انجام می‌گیرد. اولویت در بودجه اهداف کلان است تا اهداف هزینه. درآمدهای نفت هزینه این بده‌بستان را در کوتاه‌مدت پوشش می‌دهد و تاکنون هم داده است اما هزینه این بده‌بستان برای مالیه عمومی کشور در بلندمدت فاجعه است. روز به روز میزان چسبندگی هزینه‌های دولت افزایش پیدا می‌کند. این به این معنی است که کاهش هزینه‌ها در کوتاه‌مدت اصولاً امکان‌پذیر نیست و در بلندمدت هم اصلاح ساختار مالی دولت، هزینه‌های سیاسی و اجتماعی بالایی را متوجه کشور خواهد کرد. برای نمونه وضع مالی صندوق‌های بازنشستگی نمونه‌ای از این بحران‌هاست که پیش روی دولت‌ها قرار دارد.

و این همچنان وجود دارد.
بله، همچنان وجود دارد. من در مقدمه این کتاب گفته‌ام که تجربه این 36 سال نشان داد که ما در مورد مدیریت بدهی دولت به بانک مرکزی و نظام بانکی و استفاده بهینه از درآمدهای نفتی با وجود دولت‌های متفاوت و با وجود مدیریت متفاوت، موفق نبودیم. گرچه قدم‌هایی در مورد استفاده بهینه از درآمدهای نفت و گاز در برنامه‌های سوم و پنجم با ایجاد حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی برداشته شد ولی در عمل این طرح‌ها سرنوشت خوبی نداشتند. میزان ارز مانده در حساب ذخیره ارزی برای واریز به صندوق توسعه ملی در ابتدای دوره دولت آقای روحانی نزدیک به 140 میلیون دلار بود. البته این مشکل در کشوری چون آمریکا نیز در حال حاضر به شکل دیگر وجود دارد. من در این کتاب گفته‌ام حتی با اینکه نظام آمریکا یک نظام دموکراسی است و دولت‌ها و نمایندگان با رای مردم انتخاب می‌شوند و اطلاعات شفاف و در اختیار همه است، با وجود این، دو حزب پرقدرت دموکرات و جمهوریخواه هم به‌رغم کارشناسی قوی و پشتوانه کارشناسی پرقدرت نتوانستند درباره کنترل بدهی‌های (عمدتاً استقراض به‌صورت فروش انواع اوراق قرضه به خانوارها و بنگاه‌ها و دولت‌های خارجی تامین می‌شود نه استقراض از فدرال‌رزرو کاری که دولت‌ها در ایران می‌کنند یعنی از بانک مرکزی و نظام بانکی استقراض می‌کنند) دولت فدرال به تفاهم برسند و بدهی‌های دولت فدرال را کاهش دهند. به همین دلیل در آنجا طرح‌هایی را مطرح کردند که محدودیت‌هایی را در ایجاد بدهی از سوی دولت فدرال در قانون اساسی بگنجانند. من هم به این نتیجه رسیدم بهتر است خط قرمزهایی در قانون اساسی برای نحوه استفاده از درآمدهای نفت و استقراض دولت گنجانده شود تا یک استخوان‌بندی محکم برای سیاست‌های مالی داشته باشد. این ایده باید با دقت مطالعه شود و در موقع مناسب تصمیم‌گیری شود البته چه‌بهتر که حاکمیت به طور یکپارچه نگاه و اراده واحدی به موضوع درآمدهای حاصل از نفت و گاز داشته باشد، در حال حاضر در سیاست‌های مجموعه اقتصاد مقاومتی در مورد کاهش وابستگی اقتصاد به درآمدهای نفت تصریح شده که اگر به طور جدی پیگیری شود می‌تواند شروع خوبی باشد البته قبل از کل اقتصاد از بودجه باید این کار شروع شود گرچه تجربه 36‌ساله چیز دیگری به ما می‌گوید. پس به نظر من این کلیدی‌ترین مشکل بودجه‌ریزی در ایران است.

حالا با توجه به این مقدماتی که گفتید می‌خواهم یک نگاهی به بودجه سال 1395 داشته باشید. به نظر شما چه تاثیراتی خواهد داشت.
در بودجه 1395 با فرض قیمت هر بشکه نفت 40 دلار و صادرات روزانه یک میلیون و 740 هزار بشکه و نرخ برابری ریال با یک دلار معادل 29 هزار و 987 ریال، درآمد حاصل از نفت و گاز معادل 685 هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است. البته معادل 5 /6 میلیارد دلار هم برای صندوق توسعه ملی در نظر گرفته شده است. این پیش‌بینی رشدی معادل 21 درصد نسبت به درآمدهای نفت سال 1394 دارد. با نگاه به قیمت‌های نفت در حال حاضر و پیش‌بینی‌هایی که سازمان‌ها و نهادهای بین‌الملل ذی‌ربط عموماً از روند قیمت نفت می‌کنند و نبود وحدت و انسجام اعضای اوپک و پیش‌بینی نه‌چندان خوش‌بینانه از رشد اقتصاد جهانی، به نظر می‌رسد 40 دلار رقم قابل ‌اعتمادی نیست. در صورتی که افت در‌آمد به وجود آید، مساله کسری مطرح خواهد شد. البته نرخ برابری را نزدیک به سه هزار تومان گرفته‌اند که با نرخ برابری بازار آزاد به طور میانگین 500 تومان کمتر است و به احتمال یک‌نرخی شدن ارز، بخشی از کسری احتمالی را جبران خواهد کرد و اگر درآمدهای نفت بالا رفت هیچ معلوم نیست که دولت و مجلس همان رفتار همیشگی را ادامه داده و مجدد پایه پولی را تحت تاثیر قرار ندهند. از سوی دیگر با وجود اینکه سعی شده متوسط رشد هزینه‌ها را محدود کنند، ولی به دلیل شفاف نبودن میزان تعهدات واقعی دولت و یارانه‌ها از یک‌سو و برآورد‌های مربوط به مالیات و سایر درآمدها، مجدداً بودجه در اجرا با همان سیکل همیشگی که توضیح دادم ادامه پیدا می‌کند و این به علت چسبندگی هزینه‌های دولت طبیعی هم است. چون هیچ دولتی به تنهایی بار افزایش شدید درآمدهای مالیاتی یا کاهش هزینه‌ها برای جلوگیری از کسری بودجه و در نتیجه جلوگیری از تاثیر‌گذاری سوء در متغیرهای کلان را نمی‌خواهد و نمی‌تواند بر عهده بگیرد و راه‌حل‌ها بیشتر منجر به انتقال مشکلات به آینده می‌شود نه حل مشکل. ضمناً متاسفانه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی نیز هیچ گزارشی از آثار این بودجه بر متغیرهای کلان اقتصاد منتشر نکرده است.
تا اینجا به یکی از مشکلات موجود نظام بودجه‌ریزی در مرحله تهیه و تنظیم و تصویب بودجه اشاره کردم. حال به یک نقطه‌ضعف دیگر نظام بودجه‌ریزی ایران در مرحله اجرا اشاره می‌کنم. در مرحله تهیه و تنظیم بودجه و اجرا، این سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی است که مسوول اعمال و پیگیری سیاست‌ها و نظارت بر اجرای برنامه‌ یک‌ساله دولت در قالب بودجه است. اما در مرحله اجرا ابزاری برای کنترل و نظارت برای پیگیری هدایت و تحقق برنامه‌ها ندارد. نقطه‌ضعف خیلی بزرگ در اجرای بودجه در همین‌جاست که اولاً سازمان مسوول نظام حسابداری و کنترل مالی دولت از نظام تهیه و تنظیم برنامه و بودجه جداست و ثانیاً نظام کنترلی مالی در حال حاضر حول کنترل سنتی برخاسته از نظام حسابداری سنتی انجام می‌گیرد. به عبارت دیگر نظام حسابداری فعلی بر کنترل فرآیندهای مالی تکیه می‌کند تا بر کنترل نتایج حاصل از این فرآیندها. نظام حسابداری تنها بر پایه کنترل انطباق مخارج با قوانین و مقررات مالی و محاسباتی تنظیم شده است، نه بر اساس کنترل پیشرفت برنامه‌ها و قیمت تمام‌شده خدماتی که دستگاه‌های مختلف حاکمیتی ارائه می‌دهند. نظارت سنتی بر کنترل داده‌ها انجام می‌شود و نظام پیشرفته مالی برای کنترل و نظارت بر ستانده‌ها. حسابداری ما از نوع نقدی است؛ یعنی وقتی قراردادی برای اجرای طرح عمرانی بسته می‌شود یا برنامه جدیدی به اجرا گذاشته می‌شود، نظام حسابداری فعلی میزان هزینه‌هایی را که عملاً انجام می‌گیرد منعکس می‌کند نه کل تعهدات ناشی از اجرای این قرار‌داد یا برنامه تا پایان کار. لذا فقط اعتبار لازم سالانه هر طرح و برنامه مورد تصویب قرا می‌گیرد. در حالی که بار مالی ناشی از این قرار‌داد و برنامه تا اتمام اجرای آنها جزو تعهدات دولت خواهد بود. در نظام بودجه‌ریزی ما، گاهی با 100 میلیون تومان یک طرح و برنامه شروع می‌شود بدون اینکه سنگینی بار مالی آن برای بودجه‌های آینده و نسل‌های آینده روشن شود و این نوع فرآیند تصمیم‌گیری غیر‌شفاف، ضایع کردن و محدود کردن حق سیاستگذاری نسل‌های آینده بر منابع خودشان است. پروژه‌ای که در عمل چند صد میلیارد تومان هزینه برجا خواهد گذاشت.

تا اینکه تمام شود.
بله، تا تمام شود. بار مالی این نوع تعهدات حتی در حال حاضر، به‌وسیله نظام اطلاعاتی موجود روشن نمی‌شود. اقدامی که بر تراز مالی سال‌های آینده به‌صورت تعهدات گذشته تحمیل خواهد شد.

آیا این کار وظیفه حسابدار است؟
نظام حسابداری سنتی ما بر اساس قانون محاسبات سال 1366 عمل می‌کند و تنها تطبیق هزینه‌ها با مقررات را مورد توجه قرار می‌دهد. یعنی ذی‌حساب وظیفه‌اش این است که ببیند این هزینه‌ای که انجام شده است طبق قوانین و ضوابط و مقررات انجام گرفته و مراحل قانونی آن طی شده است یا نه؟ کاری ندارد که این کار درست انجام می‌گیرد، چقدر برای آینده تعهد دارد، اصلاً کارایی دارد، ندارد، قیمت تمام‌شده پایین است یا بالاست. ذی‌حساب به عملکرد و میزان کارایی دستگاه اجرایی هیچ‌گونه نظارتی ندارد. او فقط کنترل می‌کند که ریالی خارج از قوانین و مقررات جاری خرج نشود. اما اینکه از امکانات و تجهیزات و نیروی انسانی در راستای اجرای برنامه‌ها خوب استفاده می‌شود یا نه، بیکاری پنهان و‌جود دارد یا نه، بهره‌وری‌ها بالا و پایین است، آیا از اموال دولتی خوب نگهداری می‌شود و قیمت تمام‌شده یک واحد خدمات دولتی چه میزان است، یا تعهدات دستگاه برای سال‌های آتی چه میزان خواهد بود، وظیفه‌ای ندارد.

هیچ جای دیگری هم نیست که این کار را انجام دهند؟
همان‌طور که گفتم نظام حسابداری فعلی چنین ماموریتی را بر عهده ندارد و نمی‌تواند هم داشته باشد و اگر قرار باشد این کار انجام بگیرد باید در نظام حسابداری انجام بگیرد. چون در مرحله اجرا این نظام حسابداری است که آن نوع کنترل‌ها را انجام می‌دهد و استانداردهای فعلی حسابداری عاجز از این کار است.

در سازمان برنامه؟
ببینید در مرحله تنظیم بودجه سازمان مدیریت و برنامه باید گزارش توجیهی مالی و اقتصادی و برنامه‌ای هر طرحی را مورد مطالعه قرار دهد و در صورتی که با شاخص‌های مربوط در حوزه مالی و اقتصادی و برنامه‌ای سازگار باشد، طرح پذیرفته می‌شود. در این طرح توجیهی حتماً بار مالی ناشی از اجرای آن طرح یا برنامه تا پایان می‌آید ولی آنچه در بودجه منعکس می‌شود اعتبار یک سال آن است. در مورد طرح‌ها طبق قانون برنامه و بودجه باید بقیه اعتبارات در لایحه منعکس شود ولی به هیچ‌وجه به منزله تصویب باقی اعتبارات لایحه نبوده و تراز مالی سال‌های بعد هم وجود ندارد که در آنها منعکس شود. فرض کنید وزارت راه پیشنهاد می‌دهد که آزادراهی را که طول و زمان اجرا و هزینه‌های طول اجرا و مشخصات فنی آن معلوم است احداث کند، با بررسی معلوم می‌شود که اگر این آزادراه کشیده شود قیمت تمام‌شده هر کیلومتر این‌قدر می‌شود، عمر مفید آن این‌قدر می‌شود، هزینه نگهداری این‌قدر است. آثار این آزادراه باعث می‌شود مراکز تولید کشاورزی محورهای جاده به مراکز توزیع و مصرف نزدیک‌تر شوند، یا از آسیب‌های جاده‌ای که به‌صورت تعداد کشته و مجروح ارائه می‌شود، کم می‌شود با این توجیهات این طرح تصویب می‌شود اما در عمل چه اتفاقی می‌افتد جدا از اینکه پیشرفت فیزیکی را سازمان برنامه کنترل می‌کند و درنهایت مشخص می‌شود که جاده‌ای که قرار بود پنج‌ساله تمام شود، 10 سال طول کشیده است. الآن پیشرفت فیزیکی آن چقدر است؟ قرار بود این اندازه هزینه شود الان این اندازه بودجه خواسته است ولی در بودجه که می‌خواهد منعکس کند، فقط همان سال را منعکس می‌کند. معنی این حرف چیست؟ معنی این حرف این است که ما ده‌ها تعهد و صدها تعهد چه در حوزه عمرانی و چه در حوزه‌های برنامه‌های جاری داریم که صرفاً در سال تنظیم بودجه از میزان اعتبار مورد نیاز آنها برای سال می‌فهمیم، یعنی این طرحی که الان وزیر بهداشت به نام بیمه سلامت آورده و دارند آن را اجرا می‌کنند، تنها بار مالی یک سال منعکس می‌شود. چارچوبی از تراز مالی برای سال‌های پیش‌رو نداریم تا در تصمیم‌گیری‌ها حال آنها را مدنظر قرار دهیم، چون در عمل و در اجرای این طرح‌ها و برنامه‌ها اطلاعات تولید می‌شود. بسیاری از این اطلاعات در یک نظام حسابداری پیشرفته دولتی می‌تواند توسط ذی‌حسابان تولید شود لذا نظام تصمیم‌گیری در یک فضای اطلاعاتی غیرشفاف تصمیم می‌گیرد به‌خصوص که منافع و رجحان‌های سیاسی گروه‌ها در ساختار حاکمیت خیلی مایل به شفاف شدن این اطلاعات نباشند که نیستند چرا که راحت‌تر تصمیم می‌گیرند و بار بحران را متوجه نسل‌های آتی می‌کنند. پس مهم‌ترین نقطه‌ضعف ما آن است که در نظام مالی ما اطلاعات شفاف و مورد نیاز از تراز مالی دستگاه‌ها و عملکرد برنامه‌ها و قیمت تمام‌شده خدماتی که ارائه می‌دهند و تعهداتی که برای سال‌های بعد تولید نمی‌شود وجود ندارد تا در نظام بودجه‌ریزی بتوان در مورد سیاستگذاری‌های مالی و استفاده بهینه از منابع و ارزیابی مدیریتی از عملکرد دستگاه‌های اجرایی و چشم‌انداز رفتار مالی دولت چه در بخش درآمدها و چه در بخش هزینه‌ها به خصوص تعهدات تصمیم‌گیری شود. اخیراً رئیس سازمان برنامه و بودجه اعلام کرده که یکی از بحران‌های مالی دولت صندوق‌های بازنشستگی است و درست هم می‌گوید. در آینده این صندوق‌ها امکان پرداخت پول بازنشستگان را نخواهند داشت و این بحران درست می‌کند‌، بحران اجتماعی درست می‌کند، این بحران‌ها ناشی از تصمیماتی است که بدون داشتن تصویر روشن و یکپارچه از مجموعه جریان تعهدات و مصارف و منابع در یک چشم‌انداز زمانی اتخاذ شده است و این تازه جدا از مسائل جدیدی مثل بحران آب است که در آینده می‌تواند متوجه دولت شود. تعهدات گذشته دولت غیراز ‌تعهدات جدید است که هنوز به‌طور شفاف میزان آن معلوم نیست. همین طرح سلامت چه میزان تعهد روی دست دولت گذاشته است و برای چند سال، کجا این اطلاعات با شفافیت تولید و منعکس می‌شود. می‌دانیم تاسیسات زیربنایی ساخته‌شده یک‌عمر مفید دارند که بعد از آن مجدد باید سرمایه‌گذاری جدید شود و نیاز به منابع است، همین شبکه‌های آب‌رسانی که 30 سال از عمر آنها گذشته دچار فرسودگی شدند و نیاز به باز‌سازی دارند. جاده‌ها و مدارس و دانشگاه‌ها و... و سایر ظرفیت‌های زیربنایی نیز به همین نحو نیاز به نوسازی دارند و این نوع اطلاعات در نظام حسابداری سنتی ما تولید نمی‌شود. اینها نشان می‌دهد که در آینده اگر تصمیمات درستی اتخاذ نشود سلطه مالی دولت بر حوزه‌های بانکی و ارزی و بروز عدم تعادل در بازارها از طریق دست‌اندازی به منابع بانکی یا صندوق ملی توسعه ادامه خواهد یافت و فضای تنگ مالی را برای بخش خصوصی فراهم خواهد کرد. باید در تهیه و تنظیم و تصویب و اجرای بودجه این اطلاعات به‌روز توسط نظام حسابداری کشور تولید شود و باید به‌تدریج نظام حسابداری از نقدی به تعهدی تغییر پیدا کند تا بتواند این اطلاعات را تولید کند. وقتی شما یک نفر را استخدام می‌کنید تا آخر 30 سال کاری او باید محاسبه شود که چقدر تعهد برای کشور درست می‌کند. باید کارایی برنامه‌ها و نیروهای انسانی و مدیریت‌ها دائم مورد ارزیابی قرار گیرند، باید در تنظیم بودجه به ایجاد فرصت برای تصمیم‌گیری کم‌هزینه برای نسل‌های بعدی توجه کنیم و به حق تصمیم‌گیری نسل‌های آینده بر اساس رجحان‌های خود احترام گذاشته شود.

دولت‌ها الان این بحران‌ها را برای نسل‌های بعدی گذاشتند و در عین حال با مشکل بیکاری و کمبود فرصت‌های شغلی هم مواجه‌ایم، پس باید چه کار کنیم؟
من دو مشکل مهم از نظام بودجه‌ریزی را توضیح دادم، یکی مربوط به حوزه تصمیم‌گیری و مدیریتی در سطح کلان و دیگری مربوط به حوزه اجرایی و تکنیکی. در سطح دولت و در سطح پارلمان و سایر نهادهای موثر در بودجه‌ریزی اولویت اصلی باید استفاده مفید و موثر از سیاست مالی در ایجاد رشد با‌ثبات اقتصادی و کنترل تورم و اشتغال باشد و تاثیر یک‌سویه سیاست مالی بر نظام بانکی خط قرمزی برای تنظیم بودجه باشد، دولت اگر کسری هم داشته باشد و بخواهد استقراض کند نباید از بانک مرکزی یا نظام بانکی استقراض کند باید از خانوارها و بنگاه‌ها و از طریق اوراق قرضه باشد آن هم در حدی که بخش خصوصی را در تامین منابع در تنگنا قرار ندهد. می‌دانیم که اجزای تولید ناخالص داخلی از هزینه مصرفی خصوصی و دولت، خالص سرمایه‌گذاری و خالص صادرات واردات و خالص موجودی انبار است. سهم دولت از این تولید ناخالص هر چه بیشتر شود به این مفهوم است که منابع در اختیار بخش خصوصی کم خواهد شد؟ تجربه نشان می‌دهد که بخش خصوصی از منابع کاراتر از دولت استفاده می‌کند و تاثیر آن بر رشد اقتصادی بیشتر است، خب پس بهتر است در ادامه تا جایی که ممکن است میدان برای فعالیت‌های اقتصادی مردم بازتر شود. باید جدول منابع و مصارف (از جمله بدهی‌ها و تعهدات دقیق دولت) در یک چشم‌انداز مثلاً پنج‌ساله به‌صورت بخشی از لایحه بودجه سالانه تهیه شود و بازپرداخت تعهدات از اولویت بیشتری برخوردار شود.

این کار انجام نشده است؟
به لحاظ تکنیکی امکان‌پذیر است. البته برای استفاده از تکنیک‌های پیشرفته، باید اطلاعات بودجه اقتصادی تولید شود و طبقه‌بندی هزینه‌ها باید به نحوی انجام گیرد که با طبقه‌بندی حساب‌های ملی سازگاری داشته باشد که این کار بهتر انجام گیرد. البته همیشه آثار بودجه تنظیمی بر متغیرهای اقتصادی به مجلس ارائه می‌شود ولی به عنوان اینکه مبنایی برای هدف‌گذاری در سطح اقتصاد کلان باشد و در قالب آن هدف متغیرهای بودجه تعیین شود بها داده نمی‌شود و عملاً همچنان طرف هزینه جذاب‌تر از اهداف کلان برای تصمیم‌گیرهاست و جالب است اگر با اجرای بودجه تورم مثلاً افزایش پیدا کند، مسوولیت آن متوجه دولت می‌شود. برای نمونه در پروژه پرداخت یارانه سالانه که محصول مشترک دولت نهم و دهم و مجلس نهم بود، سالانه 45 هزار میلیارد تومان که بیش از هزینه‌های عمرانی سالانه است بر بودجه کشور اضافه شد و در اجرا هم دولت به دلیل ماهیت پوپولیستی خود به بی‌انضباطی پولی بیشتری دامن زد و مجلس هم در برابر بی‌انضباطی مالی منفعلانه عمل کرد و صرفاً به اعتراض و تذکر بسنده کرد. متاسفانه در حوزه نظام بانکی به‌رغم تلاش‌های قابل تقدیری که در دولت روحانی انجام گرفته، نقدینگی رشد کرده است و میزان نقدینگی به 950 هزار میلیارد تومان رسیده است.

در حالی‌ که با 650 هزار میلیارد تومان نقدینگی را تحویل گرفت. یعنی حدود 300 هزار میلیارد تومان اضافه شده است.
بله، اضافه شده است و نباید دولت کنترل رشد نقدینگی را رها کند که البته این رشد نه به خاطر افزایش بدهی دولت بلکه ناشی از افزایش خالص بدهی بانک‌هاست. اگر دولت بخواهد هم سیاست رشد اقتصادی را دنبال کند و هم کنترل تورم را حتماً باید رشد نقدینگی را در این راستا کنترل کند والا وعده رونق باثبات عملی نخواهد شد.

یعنی هیچ اتفاق خاصی در رشد اقتصادی نخواهد افتاد؟
بحث من این نیست. بحث من عدم تعادل‌ها در اقتصاد است. ممکن است رشدی هم داشته باشیم. البته مقامات پیش‌بینی رشد شش‌درصدی را برای سال جاری می‌کنند و در برنامه برای پنج سال پیش‌بینی رشد هشت درصد شده است ولی من معتقد نیستم که سال آینده ما رشد شش‌درصدی داشته باشیم، ممکن است رشد مثبتی هم باشد ولی در حد چهار درصد؛ آن هم به این دلیل که پایه که سال 1394 باشد رشد حدود صفر تا دو درصد خواهد بود و لذا امکان رشد حدود چهاردرصدی امکان‌پذیر است چرا که به دلیل اینکه تولید نفت 700 هزار بشکه اضافه می‌شود و ظرفیت تولید صنعتی نیز به دلیل امکانات و تسهیلاتی مالی، تجاری که در حوزه‌هایی چون خودرو، پتروشیمی و... بعد از برجام در حوزه بانکی و سیاست تجارت خارجی و نگاه مثبت طرف‌های خارجی به فعالیت در ایران و آزاد شدن منابع بلوکه‌شده و پایین آمدن هزینه مبادله به وجود آمده افزایش پیدا خواهد کرد اما همچنان بودجه 95 نشان می‌دهد که گشایش زیادی در منابع مالی ایجاد نخواهد شد که مثلاً دولت بتواند بدهی‌های خود را با نظام بانکی و پیمانکاران و... تسویه کند تا گشایشی در منابع بانکی برای دادن تسهیلات فراهم شود یا درآمدهای ارزی آنقدر بالا باشد که بتواند در حوزه مورد نیاز سرمایه‌گذاری کند یا سرمایه‌گذاری خارجی آنقدر بالا برود که جبران کمبود سرمایه‌گذاری‌های دولتی یا خصوصی داخلی را کند به ‌طور ی که رشد مثلاً شش‌درصدی یا بالاتر حاصل شود. آن چیزی که می‌تواند نگران‌کننده باشد این است که اگر یک مقدار اقتصاد رونق بگیرد در صورت عدم مدیریت نقدینگی به دلیل نیازهای مالی دولت یا تکلیف یکسویه به نظام بانکی برای دادن تسهیلات کنترل تورم هم از دست در برود. الان انتظارات مردم نسبت به آینده طوری است که رشد تقاضا کنترل‌شده است. اما همان‌طور که ذکر شد نقدینگی بالا رفته و در فضا و فرصت مناسب این نقدینگی به‌صورت فعال وارد عرصه اقتصاد خواهد شد. شما بازار بورس را ببینید، این پول از کجا آمد که بازار بورس را از رکود خود خارج کرد. قبلاً می‌گفتند پول نیست! پس پول هست و در فضای خاص فعال خواهد شد. من نگران این هستم که روزی همین اتفاق هم در بازار کالا و خدمات بیفتد و باعث رشد تورم شود؛ یعنی با افزایش سرعت معامله سطح عمومی قیمت‌ها افزایش پیدا کند.

احتمال این چقدر است؟
بستگی به تعهد و پایبندی دولت به انضباط مالی در وهله اول که در ابتدا توضیح دادم و انضباط پولی خواهد داشت.

احتمال اینکه چنین تحرکی اتفاق بیفتد چقدر است؟
قطعاً تحرک در اقتصاد اتفاق خواهد افتاد؛ مساله این است که افزایش تولید مثل همیشه کنترل تورم را تحت‌الشعاع خود قرار ندهد. نباید هزینه افزایش رشد تولید افزایش سطح عمومی قیمت‌ها باشد و کنترل تورم به محاق فراموشی سپرده شود.

تورم در همه عرصه‌ها؟
منظور همان سطح عمومی قیمت‌هاست.

به‌رغم اینکه دولت ادعا می‌کند تورم را پایین می‌آورد؟
بله، پایین آمده است اما این سیاست در کنار رکود اتفاق افتاده اما اگر اقتصاد بخواهد از رکود خارج شود در صورت بی‌انضباطی مالی و پولی احتمال برگشت تورم بالا وجود خواهد داشت و به‌طور بالقوه هم به دلیل اینکه پایه پولی رشد کرده این احتمال وجود دارد.
بگذارید در انتها به‌طور خلاصه بحث مربوط به مشکلات کلیدی بودجه و راه‌حل مربوط به آن را مطرح کنم:
1- نظام بودجه‌ریزی با مشکلات عدیده‌ای روبه‌رو است و من به دو مشکل مهم یکی در سطح سیاستگذاری و مدیریت راهبردی و دیگری در سطح فنی و سازماندهی اشاره می‌کنم.
2- رجحان اجرای برنامه‌ها و سیاست‌های هزینه‌ای در نظام تصمیم‌گیری مدیریت نظام سیاسی در عمل اولویت استفاده از این ابزار مالی برای تحقق اهداف اقتصاد کلان چون رشد پایدار، کنترل تورم و رشد اقتصاد را نادیده گرفته است و عملاً موج عدم تعادل در اقتصاد ایران از این حوزه شکل گرفته و سایر ابزارهای کنترلی و تنظیم‌کننده را از خاصیت انداخته است.
3- درست است که طبق قانون اساسی، بودجه ایران بودجه اجرایی است و بر عهده دولت است و باید بازتاب برنامه‌ها و سیاست‌های دولت باشد اما با توجه به ساختار قدرت در ایران نظام بودجه‌ریزی ما تحت تاثیر رجحان‌های مراکز قدرت قرار دارد لذا هرگونه اصلاح در این نظام به‌خصوص در مورد مدیریت درآمدهای نفت منوط به وحدت نظر و پذیرش لوازم و آثار این اصلاح در مراکز قدرت است. صرفاً نباید به شعار یا تایید سیاسی بسنده شود و زمانی که نیاز به پرداخت هزینه اجرای سیاست باشد از کنار آن عبور شود. دولت به تنهایی این جراحی را نمی‌تواند انجام دهد. این جراحی می‌تواند تغییرات مهمی در اولویت‌های سیاست راهبردی کشور ایجاد کند.
4- باید اولویت هدف‌گذاری به تاثیر‌گذاری بودجه در متغیرهای کلان باشد تا اولویت در اجرای برنامه یا پروژه. همه سه متغیر بودجه (درآمدها، هزینه‌ها، کسری یا مازاد) باید تابع اهداف اقتصاد باشند. در مورد درآمدهای نفت به‌رغم خواست مسوولان نظام برای قطع وابستگی بودجه به نفت که در حد شعار باقی ‌مانده بهتر است هم برای درآمدهای نفت و هم برای استقراض دولت خط قرمز‌هایی تعیین شود و بهترین محل آن شاید در قانون اساسی باشد.
5- نظام حسابداری فعلی که به شکل سنتی نیاز اطلاعاتی خزانه را تامین می‌کند نمی‌تواند نیاز‌های بودجه‌ریزی مدرن را که بر عملکرد و قیمت تمام‌شده خدمات دولتی و آثار سیاست‌ها و اجرای برنامه‌های دولت و... تاکید دارد تامین کند. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بودجه را برحسب سیاست‌ها و برنامه‌ها تنظیم می‌کند ولی به دلیل اینکه ابزار تولید اطلاعات و کنترل آن را ندارد بودجه‌ریزی مدرن در ایران ابتر مانده است. قانون محاسبات باید در قالب و در راستای تکالیف قانون برنامه و بودجه تنظیم شود نه صرفاً در قالب نیازهای خزانه. از نظر سازمانی نظام حسابداری دولتی و استانداردهای مربوط باید جزو مجموعه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی باشد.
6- نظام اطلاعاتی فعلی اطلاعات لازم را برای اتخاذ تصمیم در مورد دو مشکل ذکر‌شده و همچنین بدهی‌ها و تعهدات بلندمدت دولت تولید نمی‌کند و لذا شفافیت اطلاعات که اصلی است اساسی برای پاسخگو بودن دولت در قبال منابع عمومی، در حاشیه قرار گرفته است. ضمناً به دلیل بحران تعهدات و بدهی در آینده و تنگناهای مالی دولت باید در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی مدیریت بدهی به وجود بیاید و روی سیاست و برنامه کنترل تعهدات و بدهی‌های دولت در سال‌های در پیش مطالعه کند و پیشنهادهای لازم را به دولت ارائه کند.

آقای زنجانی یک مقدار ادبیات خود بودجه هم شفافیت ندارد؛ مثلاً فهم و درک آن برای خیلی از کارشناسان هم سخت است. برای همین ردیابی بودجه و هزینه‌های صورت‌گرفته هم گاه سخت و غیرممکن می‌شود.
اصل پاسخگویی و شفافیت در بودجه ناشی از دموکراسی است؛ یعنی اصل پاسخگویی حاکمان به مردم ایجاب می‌کند که نظام اطلاعات مالی حکومت تغییر کند. نظام اطلاعات مالی نباید فقط برای تصمیم‌گیری در مراحل مختلف تصمیم‌گیری در حاکمیت تولید شود. درست است که نماینده یک نوع اطلاعات برای تصمیم‌گیری می‌خواهد، دولت نوع دیگری از اطلاعات برای خودش می‌خواهد و بودجه شهرداری برای شورای شهر یک نوع اطلاعات یا ادبیات می‌خواهد؛ اطلاعات باید طوری ارائه و طرح و تعریف شود که مردم عادی هم از مساله بودجه دولت یا شهرداری یا هر ارگان حکومتی دیگر شناخت قابل قبولی را پیدا کنند. به طوری که بتوانند از منتخبان خود ارزیابی داشته باشند. در کشورهای پیشرفته نه‌تنها دولت‌های مرکزی بلکه شهرداری‌ها در حد شهرها اطلاعات مالی قابل فهم عموم مردم را منتشر می‌کنند و به صورت برخط برای همه قابل دسترسی است. این اطلاعات، گراف‌ها، نمادها، نمایش‌های گرافیکی گوناگون، جداول، اعداد و ارقام هم در اینترنت و هم در رسانه‌های عمومی و روزنامه‌ها در اختیار مردم گذاشته می‌شود. از کارهایی که انجام می‌گیرد در ابتدای هر گزارش مفاهیم فنی به زبان ساده و قابل فهم عموم بیان می‌شود تا فردی که می‌خواهد گزارش را مطالعه کند فهم درستی از اعداد و ارقام داشته باشد. این ‌یکی از آن نواقصی است که در نظام اطلاع‌رسانی بودجه‌ریزی در سطح کلان و دستگاه‌های اجرایی و شهرداری‌ها وجود دارد.

و این تبدیل به تقاضا هم نشده است که به دولت فشار بیاورد.
شاید و تا حدی هم درست است. شاید به این دلیل باشد که مردم چون بخش کمی از هزینه‌های خدماتی را از دولت می‌گیرند و بقیه را نفت تامین می‌کند زیاد حساسیت از خود نشان نمی‌دهند و شاید به همین دلیل هم دولت‌ها بدون گرفتن کل مالیات از قشر‌هایی (که هزینه سیاسی برای دولت دارد و باعث حساسیت آنها در مورد کارایی هزینه‌های دولت می‌شود) و پرداخت آن به‌صورت خدمات دولتی به قشرهای دیگر به همه اقشار از منابع نفت وعده می‌دهند و در عمل تعهدات‌شان بالا می‌رود. به همین دلیل برخی اندیشمندان معتقدند بهتر است درآمدهای نفت به‌طور یکسان بین همه جامعه توزیع شود بعد به‌صورت مالیات بر درآمد از آنها با نرخ‌های مختلف مالیات گرفته شود. این هم باعث انضباط مالی می‌شود و هم نظارت مردم بر دولت و پاسخگو بودن آنها افزایش پیدا می‌کند چون وقتی از درآمد مردم پول گرفته شود بیشتر از خود حساسیت نشان می‌دهند و خواهان پاسخگویی دولت در قبال آن درآمدها می‌شوند. لذا در ایران خدماتی که دولت ارائه می‌دهد با توجه به میزان مالیات در تامین آن مثلاً 50 درصد، این خدمات در کل برای مردم ارزان تمام می‌شود و کمتر به کارایی هزینه‌های دولت یا سیاست‌های او در این مورد حساسیت نشان می‌دهند. البته فرهنگ‌سازی هم نقش خاص خود را دارد. نهادینه شدن دموکراسی و داشتن حق دانستن جوامع مدنی نیاز به فرهنگ‌سازی دارد.

همان کاری که دولت نهم و دهم انجام داد تا بین مردم سهام توزیع کند.
به‌ نوعی شاید بله. ولی بعد از توزیع، مالیاتی گرفته نشد و از طرفی در واقع مربوط به درآمد نفت نبود. وقتی مالیات بر درآمد توزیع‌شده گرفته می‌شود شخص احساس می‌کند قدرت خرید او کاهش پیدا کرده است (اثر موهبتی). موهبتی آمده و حالا دولت آن را گرفته است. آن‌وقت مردم دنبال نحوه هزینه و خدماتی که دولت باید بدهد می‌روند؛ یعنی به قول شما تبدیل به تقاضا می‌شود و اطلاعات هم تولید می‌شود.