بار ابرچالش‌ها روی دوش فقرا
چالش‌های حاکمیت در مبارزه با فقر و نابرابری در میزگردی با حضور محمد وصال و محمد حسینی
در میزگردی با دکتر محمد وصال، عضو هیات علمی دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف و دکتر محمد حسینی، عضو هیات علمی موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی به گفت‌وگو نشسته‌ایم و سعی کرده‌ایم به این سوالات بپردازیم که در ایران، چرا دولت نتوانسته آن‌طور که باید و شاید، با فقر و نابرابری مبارزه کند. اینکه چرا به‌رغم وجود نهادهای متعدد دولتی برای حمایت از فقرا، هزینه‌های صرف شده ثمره چندانی نداشته و حاکمیت برای گذر از سیاستگذاری ناکارا، باید کدام مسیر را پیش گیرد.
مرتضی مرادی: فقر و نابرابری، مسائلی هستند که سیاستمداران در ایران، امکان ندارد بدون توجه به آنها وارد گود مبارزه با رقبای انتخاباتی خود شوند. این در حالی است که سوءاستفاده از وعده‌های کاهش فقر و نابرابری در شرایطی داده می‌شوند که سیاستمداران، درک چندان درستی از علت و معلول‌های فقر و نابرابری، چگونگی حمایت کارا از فقرا و چگونگی سیاستگذاری درست برای کاهش این دو چالش ندارند. از این‌رو در میزگردی با دکتر محمد وصال، عضو هیات علمی دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف و دکتر محمد حسینی، عضو هیات علمی موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی به گفت‌وگو نشسته‌ایم و سعی کرده‌ایم به این سوالات بپردازیم که در ایران، چرا دولت نتوانسته آن‌طور که باید و شاید، با فقر و نابرابری مبارزه کند. اینکه چرا به‌رغم وجود نهادهای متعدد دولتی برای حمایت از فقرا، هزینه‌های صرف شده ثمره چندانی نداشته و حاکمیت برای گذر از سیاستگذاری ناکارا، باید کدام مسیر را پیش گیرد.
♦♦♦
در ایران با ابرچالش‌هایی همچون بحران صندوق‌های بازنشستگی، نظام بانکی، بودجه و... مواجه هستیم. آیا در ایران فقر و نابرابری را نیز می‌توان یک ابرچالش به شمار آورد؟
محمد وصال: اگر منظورتان از فقر، فقر مطلق یا همان چیزی باشد که طبق تعریف خط فقر بانک جهانی مفهوم می‌یابد، یعنی جمعیتی که روزانه زیر یک مقدار مشخص، مثلاً زیر یک دلار در روز درآمد دارند؛ به نظر من نمی‌توان این نوع از فقر را در ایران یک ابرچالش به شمار آورد. در واقع طبق این شاخص، ایران جزو کشورهای با درصد کم فقراست. همچنین باید میان فقر و نابرابری کاملاً تمایز قائل شد. نابرابری به وضعیتی گفته می‌شود که میان افراد، شکاف درآمدی یا شکاف برخورداری وجود دارد. افرادی از مواهب زیادی برخوردار هستند و افرادی از مواهب کم. در واقع در نابرابری، شکاف موجود مساله است. ممکن است فردی در بحث نابرابری از مواهب کمتری نسبت به افراد دیگر برخوردار باشد، اما فرد بهره‌مندی به شمار رود و فقیر نباشد. از طرفی ممکن است در یک جامعه، سطح برابری بسیار بالا باشد، اما اکثر افراد آن جامعه فقیر باشند. از این‌رو در ابتدا باید تعریفمان از فقر و اینکه می‌خواهیم روی فقر یا نابرابری صحبت کنیم را مشخص سازیم.
محمد حسینی: قبل از اینکه به این سوال بپردازیم که آیا فقر و نابرابری ابرچالش هستند و اینکه تاثیر ابرچالش‌های شناخته‌شده روی آنها چیست، همان‌طور که دکتر وصال گفتند باید فقر را از نابرابری تفکیک کنیم. اگر شما به شاخص‌های فقر کشورهایی همچون افغانستان یا اتیوپی نگاه کنید، می‌بینید که تعداد فقرا در آنها بسیار بالاست. اما این کشورها جزو 10درصد با نابرابری پایین در دنیا به حساب می‌آیند. از طرف دیگر در کشوری همچون آمریکا، تعداد فقرا پایین است، اما این کشور سطح نابرابری بسیار بالایی دارد. در ایران، اگرچه فقر مطلق خیلی شدید نیست، اما فقر نسبی و نابرابری موجود، در صورت تداوم، می‌توانند اعتراضات و بحران‌های اجتماعی را به وجود آورند. از این جهت شاید بتوان فقر نسبی را در ایران یک ابرچالش به حساب آورد. در واقع اگر از دید فقر مطلق، یعنی تعداد افرادی که زیر خط فقر یک دلاری زندگی می‌کنند به مساله نگاه کنیم، این عدد خیلی بالا نیست. اما اگر بخواهیم از این دید نگاه کنیم که در ایران طبقه‌ای هستند که روزبه‌روز مرفه‌تر می‌شوند و طبقه‌ای هستند که خودشان را با این طبقه مرفه مقایسه می‌کنند، بحث فقر نسبی و نابرابری می‌تواند جنبه‌های اجتماعی داشته باشد و یک ابرچالش به شمار آید که سرمایه اجتماعی را از بین می‌برد. این نابرابری در واقع هم محقق نشدن انتظارات مردم از کاهش نابرابری و هم وجود احساس اغراق‌شده نابرابری در مردم است. در این راستا باید توجه کنیم که معیارهای اخلاقی یک جامعه نقش مهمی در میزان تحمل‌پذیری نابرابری در بین افراد دارند و در کشورهای توسعه‌یافته به‌رغم نزدیک بودن درآمد سرانه و سطح میانگین رفاه تفاوت زیادی در زمینه نابرابری مشاهده می‌شود. برای مثال ضریب جینی در کشورهای حوزه اسکاندیناوی چیزی حدود 25 /0 درصد و در آمریکا حدود 40 /0 درصد است. این موضوع می‌تواند منعکس‌کننده این باشد که آمریکایی‌ها حساسیت کمتری نسبت به نابرابری دارند، اما مردم کشورهای حوزه اسکاندیناوی نابرابری را کمتر تحمل می‌کنند. بنابراین در انتخابات کشورهای اسکاندیناوی معمولاً حزبی رای می‌آورد که بحث کاهش نابرابری بیشتر برایش دغدغه است در حالی که در آمریکا شاید خیلی این‌گونه نباشد. در واقع سطح نابرابری بهینه چیزی نیست که تابع رفاه اجتماعی در اقتصاد خرد یا اقتصاد بخش عمومی به آن پاسخ دهد. به عبارت دیگر سطح نابرابری بهینه در اقتصاد، به معیارهای هر جامعه وابسته است. در ایران نیز اگر به فرهنگ مردم، معیارهای جامعه و مذهب توجه کنیم، می‌بینیم که بحث نابرابری برای جامعه ایران از اهمیت بالایی برخوردار است. اما ایران به‌رغم شباهت از نظر معیارهای اجتماعی با کشورهای حوزه اسکاندیناوی، وضعیتی مشابه با آمریکا از نظر ضریب جینی دارد. پس این شکاف موجود میان انتظارات مردم و آنچه در عمل رخ داده است، می‌تواند زمینه‌ای برای بروز بحران‌های اجتماعی باشد و از این جهت می‌توان نابرابری را یک ابرچالش به حساب آورد. از طرفی احساس مردم از نابرابری که ممکن است با آنچه در آمارها مشاهده می‌شود متفاوت باشد نیز بسیار حائز اهمیت است. برای مثال در نظرسنجی ارزش‌ها و نگرش‌های ایرانیان که از سوی وزارت فرهنگ و ارشاد انجام شده است، از مردم پرسیده می‌شود که «شما جزو کدام‌یک از طبقات جامعه هستید؟» که مصاحبه‌شوندگان می‌توانستند بین سه گزینه ضعیف، متوسط و ثروتمند یکی را انتخاب کنند. حدود 35 درصد از مردم ایران اظهار کرده بودند که جزو طبقه ضعیف هستند و حدود 63 درصد نیز اظهار داشتند که عضو طبقه متوسط هستند و تنها بخش کمی اظهار کردند که ثروتمند هستند. در حالی که نمونه‌گیری انجام‌شده از تمامی اقشار بوده و انتظار می‌رود سهم هرکدام از گروه‌ها در حدود یک‌سوم باشد. بنابراین می‌توان گفت که مردم نسبت به وضعیت واقعی خود، احساس نابرابری بیشتری دارند. این موضوع در ایران تشدیدکننده اثر کاهنده نابرابری بر سرمایه اجتماعی است و از این جهت حاکمیت را در سیاستگذاری‌هایش با مشکل مواجه می‌سازد.
جدای از اینکه فقر را یک ابرچالش به حساب آوریم یا نه، اثر دیگر ابرچالش‌ها روی فقر چیست و فقر چگونه روی این ابرچالش‌ها اثر می‌گذارد؟ آیا ارتباط تنگاتنگی میان ابرچالش‌های شناخته‌شده و فقر وجود دارد؟
وصال: به طور قطع، اثر ابرچالش‌های شناخته‌شده دیگر را می‌توان روی فقر به بحث گذاشت. ممکن است فقر مطلق یا فقر غذایی در ایران کم باشد، اما به هر حال در بعضی از مناطق فقر نسبی بیشتر است یا مناطقی وجود دارند که از آن سطحی از خدمات که به نظر می‌رسد مناسب باشد، بهره‌مند نیستند. از ابرچالش‌هایی که به آنها اشاره کردید، مثل بحران بدهی‌های بانکی، صندوق‌های بازنشستگی، بودجه، آب، محیط زیست و بیکاری، بعضی از آنها خودشان موجد فقر هستند. مثلاً وقتی کسی بیکار می‌شود و احتمالاً درآمد خود را از دست می‌دهد، به یک فرد فقیر تبدیل خواهد شد. البته به این نوع از فقر باید به عنوان یک فقر گذرا نگاه کرد، مگر اینکه بیکاری فرد، تداوم پیدا کند. اما بعضی از این ابرچالش‌ها، اثرات نامتوازنی روی فقرا دارند. به عنوان مثال در بحران محیط زیست، فرض کنید که ما آلودگی کلانشهرها یا آلودگی ناشی از فعالیت‌های صنعتی را داشته باشیم. این آلودگی روی قیمت واحدهای مسکونی یا زمین در بعضی از مناطق اثرگذار است. مثلاً قیمت واحدهای مسکونی همجوار با واحدهای صنعتی پایین‌تر است. تحت این شرایط چه کسانی حاضر می‌شوند در آن مناطق زندگی کنند؟ فقرا. یا به عنوان مثالی دیگر، در مناطقی که ممکن است کوه رانش کند یا سیل محتمل است، فقرا سکنی خواهند گزید. جنبه دیگر بحث این است که فقرا، ابزار ضعیف‌تری برای مقابله با پیامدهای ابرچالش‌ها دارند. مثلاً فقرا در روزهای بسیار آلوده، جای دیگری برای رفتن ندارند و این در حالی است که افراد بهره‌مندتر می‌توانند در روزهای به شدت آلوده، محل زندگی خود را تغییر دهند. در نتیجه از این جهت می‌توان روی این قضیه بحث کرد که اقشار مختلف، به چه جهات و تا چه حدودی از ابرچالش‌ها متاثر می‌شوند.
حسینی: با آقای دکتر وصال موافق هستم. هر کدام از این ابرچالش‌ها روی گروه‌های آسیب‌پذیر خاصی اثر می‌گذارند. مثلاً اگر بحران صندوق‌های بازنشستگی را در نظر بگیریم، کسانی که درآمد آنها وابسته به این صندوق‌هاست بیشتر متاثر خواهند شد. یا در بحث ابرچالش آب، فقرای مناطق روستایی و شهری تاثیر متفاوتی خواهند دید. من فکر می‌کنم این ابرچالش‌ها همگی باعث فقر می‌شوند و ما فقر را به عنوان پیامد این ابرچالش‌ها در اقتصاد مشاهده می‌کنیم.
در ایران فقر به شدت در کانون توجهات قرار دارد. در واقع هر دولتی که می‌خواهد روی کار بیاید، حتماً یکی از شعارهایش را به مساله فقر گره می‌زند. اما چرا در پایان دوره این دولت‌ها، همواره آنها در معرض این نقد قرار دارند که نتوانسته‌اند با فقر مقابله کنند؟ چرا دولت‌ها نمی‌توانند کارآمد عمل کنند؟
وصال: قبل از پاسخ به این سوال، باید ابتدا ببینیم که سیاست‌های مقابله با فقر چه اجزایی دارند. سیاست‌های مقابله با فقر از دو جزء تشکیل می‌شود. یکی شناسایی (targeting) فقرا و دیگری شکل و شیوه حمایت از آنهاست. در بحث شناسایی به یکسری زیرساخت‌ها نیاز داریم. معمولاً در دنیا شناسایی به این صورت است که خوداظهاری انجام می‌شود و این خوداظهاری از طریق نظام اطلاعات موجود، صحت‌سنجی می‌شود. حاکمیت در ایران در بحث شناسایی فقرا و صحت‌سنجی با مشکل مواجه است. زیرا نظام‌های لازم برای صحت‌سنجی وجود ندارند. در کشورهای پیشرفته، نظام رفاهی و نظام مالیات‌ستانی یا در دست یک نهاد است یا اطلاعات آنها در دسترس نهادهای ذی‌ربط قرار دارد. از این‌رو زمانی که یک فرد برای دریافت خدمات رفاهی، اظهار فقیر بودن می‌کند، با توجه به سابقه کاری و اظهارنامه مالیاتی‌اش صحت‌سنجی می‌شود. اما در ایران بخش غیررسمی بسیار بزرگ است، نظام مالیات‌ستانی منسجم و محکمی وجود ندارد و به علاوه، در ایران نظام رفاهی و نظام مالیاتی با یکدیگر تعامل اطلاعاتی ندارند و هر یک کار خودش را انجام می‌دهد. البته اصلاحاتی همچون حرکت به سمت دولت الکترونیک رخ داده است، اما در ایران هنوز شرایط مساعد برای صحت‌سنجی درست وجود ندارد. از نظر شیوه حمایت برنامه‌های حمایت از فقرا می‌تواند مشروط یا غیرمشروط باشد. مشروط به این معنا که به فرد گفته شود اگر کاری را که مورد نظر دولت است انجام دهد (مثلاً ثبت‌نام فرزند در مدرسه با شرط حضور مستمر سر کلاس)، مقدار مشخصی یارانه نقدی به صورت ماهانه به او داده می‌شود که این حمایت‌های مشروط (conditional cash transfer) بسیار در دنیا رایج است. سیاستگذار از این طریق، هم سعی می‌کند از فقرا حمایت کند و هم پیامدهای مطلوب را تشویق کند. مورد دیگر حمایت مشروط، کمک به فرد در قالب اعتبار مالیاتی (tax credit) مشروط به مشارکت در بازار کار است. به این صورت که اگر فرد فقیر مقدار مشخصی در ماه کار کرد و کار او تایید شد، اعتبار مالیاتی دریافت خواهد کرد. این شکل از حمایت جلوی کاهش عرضه نیروی کار به خاطر دریافت کمک را می‌گیرد. در برابر حمایت‌های مشروط، حمایت‌های غیرمشروط وجود دارد که به فقرا، بدون هیچ شرطی، امتیازهای خاصی داده شود. همچنین حمایت از فقرا می‌تواند نوعی یا موردی (in-kind) باشد. مثلاً دولت، فقرا را شناسایی کرده و اظهار کند که خدمات درمانی برای فقرا رایگان است. بر این اساس یکی از دلایلی که نتوانسته‌ایم سیاست‌های موثر کاهش فقر را در ایران به طور موثری اجرا کنیم نبود یک طراحی منسجم و کارا برای برنامه‌های حمایتی است. یک‌بار سبد کالا داده‌ایم، یک‌بار حقوق مستمری‌بگیران کمیته امداد را زیاد کرده‌ایم، یک‌بار هم برای حمایت از اشتغال جوانان، حق بیمه آنها را پرداخته‌ایم. اما تا چه حد این سیاست‌ها و ارتباط آنها با فقر و میزان اثرگذاری آنها ارزیابی شده است؟ این مساله نیز بخشی مهم از چالش‌هایی است که حاکمیت در مقابله با فقر با آنها روبهرو است.
حسینی: دلیل اینکه در همه دولت‌ها شعار رفع نابرابری داده می‌شود، اما در عمل اتفاق خاصی رخ نمی‌دهد این است که راه‌حل‌هایی که پیش گرفته‌ایم، چندان مناسب نبوده‌اند. مثلاً اگر به بحث حمایت که به آن اشاره شد توجه کنیم، می‌بینیم که ارگان‌های مختلفی برای حمایت از فقرا در ایران وجود دارد که پوشش گسترده‌ای نیز دارند. از طرفی دولت‌ها در ایران همواره سعی کرده‌اند که همه را راضی نگه دارند که تحت این شرایط و با توجه به قید بودجه محدود، ناکارایی به وجود خواهد آمد. وقتی حرف از بازتوزیع به میان می‌آید، یعنی مبلغی از ثروتمندان گرفته شود و به افراد نیازمند داده شود. اما در ایران دولت‌ها چندان به فکر تامین مالی این کمک‌های مالی از کانال گرفتن از ثروتمندان نبوده‌اند. قدم اول در اصلاح نظام بازتوزیع و در نتیجه کاهش فقر و نابرابری، این است که حاکمیت باید نظام مالیاتی و نظام حمایتی را یکپارچه بداند. یعنی اینکه از یک طرف از کسانی که ثروتمندتر هستند مالیات گرفته شود و از طرف دیگر به کسانی که فقیر هستند پرداخت شود. حاکمیت در ایران، این دو نظام را دو جزیره جدا از هم تصور کرده است و نتیجه آن نیز کارا نبودن نظام بازتوزیع است. در واقع ما یکسری سازوکارهای حمایتی در کشور تعریف کرده‌ایم که به پول نفت متصل بوده‌اند. در نتیجه زمانی که درآمدهای نفتی زیاد بوده است، این حمایت‌ها را گسترده‌تر کرده‌ایم و مردم نیز راضی بوده‌اند، اما در مواقع رکود درآمدهای نفتی، با مشکل مواجه شده‌ایم و دولت نتوانسته تعهدات حمایتی خود را به درستی به انجام برساند.
عدم توجه کافی به مساله فقر و نابرابری، یا موثر نبودن برنامه‌های ضدفقر، تا چه حد به کارا نبودن هر یک از قوای سه‌گانه مرتبط است؟ کارایی هر یک از این سه قوا چگونه ممکن است؟
وصال: به نظرم ابتدا بهتر است به این موضوع بپردازیم که حاکمیت، به طور یکپارچه، چه کاری می‌توانست انجام دهد و چه کاری باید انجام دهد و سپس برای هر یک از سه قوا، اهدافی را مشخص کنیم که چطور باید با یکدیگر هماهنگ شوند. نکته بسیار مهم این است که در قدم اول، سیاستگذار نگاه خود را به مساله اصلاح کند. اینکه در ابتدا بحث کمبود و کمیابی منابع را قبول کند و سپس به ارزیابی چرخه سیاستگذاری‌هایش بپردازد. در ایران چندان مشخص نیست که نتایج خط‌مشی‌های دولت در مقابله با فقر و کاهش نابرابری چه بوده است. یک سیاستگذار می‌گوید که فلان کار را کرده که فلان نتیجه حاصل شود. اما سوال این است که آیا نتیجه مورد نظر حاصل شده است یا خیر. این سوالی است که سیاستگذار در پاسخ به آن ناتوان است. من فکر می‌کنم برای سیاستگذاری‌ها، در ابتدای امر باید یک چرخه مشخص شود که تاکنون این اتفاق نیفتاده است. در واقع در مرحله اول، حاکمیت باید به درک درستی از روابط علت و معلولی میان پدیده‌ها برسد. اینکه حاکمیت به این نتیجه برسد که چه چیزهایی موجد فقر است، چه چیزهایی فقر را از بین می‌برد و چه پارامترهایی از سوی حاکمیت قابل کنترل است و می‌تواند برای کاهش فقر مورد استفاده قرار گیرد. در ادامه باید یک طراحی اولیه از سیاست انجام شود و در غالب اجرای آزمایشی، مورد آزمون قرار گیرد. اجرای آزمایشی از آن جهت مهم است که ما ممکن است در طراحی اولیه، ریزه‌کاری‌هایی را در نظر نگرفته باشیم و این ریزه‌کاری‌ها خودشان را در نتیجه اجرای آزمایشی و مقیاس کوچک نشان خواهند داد. پس از آن باید ارزیابی دقیقی از سیاستی که اجرا می‌شود صورت گیرد. این‌گونه می‌توانیم به این نتیجه برسیم که آیا باید سیاست مورد نظر را در مقیاس گسترده‌تر پیاده کنیم یا نه. البته این فرآیند ارزیابی و اصلاح، مستمر است و قطع نمی‌شود. نکته دیگر اینکه بحث مشخص کردن ایده‌آل‌ها از سوی حاکمیت بسیار حائز اهمیت است. اینکه پیامدهای اجتماعی مطلوب ما چیست؟ آیا هدف برابری مطلق است؟ اگر این ایده‌آل مدنظر ما باشد، آنگاه دیگر افراد انگیزه‌ای برای تلاش کردن نخواهند داشت، زیرا پاداشی که دریافت می‌کنند با کسانی که تلاش نمی‌کنند یکسان است. آیا وضعیت مطلوب ما این است که مقداری از نابرابری را تحمل کنیم؟ آیا برابری در فرصت‌ها هدف است؟ در واقع حاکمیت باید ابتدا ایده‌آل‌های خود را مشخص کند و سپس به چگونگی دسترسی به آنها فکر کند. آقای دکتر حسینی بحثی را با موضوع احساس نابرابری و پیامدهای اجتماعی آن مطرح کردند. من هم موافق هستم که در ایران، احساس نابرابری از واقعیت نابرابری بیشتر است. یکی از دلایل این احساس نابرابری، می‌تواند نابرابری در فرصت‌ها باشد. چون به دلیل عواملی مانند فساد اداری، نابرابری در فرصت‌ها وجود دارد و افراد احساس می‌کنند به آنها اجحاف شده و به آن چیزی که حقشان بوده است، نرسیده‌اند و از این‌رو احساس نابرابری می‌کنند. بنابراین سوال اینجاست که پیامد اجتماعی مطلوب حاکمیت چه باید باشد؟ حال به اینجا می‌رسیم که طراحی نهادهایی که می‌خواهیم ما را به وضعیت مطلوبمان برسانند چگونه باید باشد. آیا نیاز داریم که وزارت رفاهی داشته باشیم که به طور مستقل عمل کند؟ آیا به یک اداره مالیات زیرمجموعه وزارت اقتصاد نیاز داریم؟ یا اینکه اینها باید با هم ترکیب شوند و به صورت یکپارچه عمل کنند؟ بنابراین وقتی به بحث نقش قوای سه‌گانه می‌رسیم، باید به سوالات فوق جواب دهیم. اما از آن جهت که حاکمیت در ایران ایده‌آل و وضعیت مطلوب خود را مشخص نکرده است، جواب اینکه نقش قوا باید چه باشد نیز سخت به دست می‌آید. نکته دیگر بحث تعدد نهادهای حمایتی است. مثلاً ما کمیته امداد و بهزیستی را داریم که حوزه عملکرد آنها تا حدودی مشخص است. اما اگر به طور دقیق‌تر به مساله نگاه کنیم، می‌بینیم که یک فرد یا خانواده می‌تواند در تعاریف مختلف این نهادها قرار گیرد و از چند طریق حمایت دریافت کند. همچنین وقتی در یک نهاد از گروه خاصی حمایت می‌کنیم، انتظار داریم که بعد از مدتی، سطحی از توانمندسازی در آن طبقه رخ دهد. در صورتی که این مساله چندان در نهادهای حمایتی لحاظ نمی‌شود. نکته مهم‌تر از همه اینکه عملکرد این نهادهای حمایتی را چه کسی یا نهادی باید ارزیابی کند؟ حاکمیت ایران نمی‌داند که برنامه‌هایی که از ابتدای انقلاب تا الان برای مقابله با فقر اجرا شده، موثر بوده است یا خیر.
حسینی: طی سال‌های گذشته، چندین نوع بیمه تصویب شده است که هر کدام طبقات خاصی را پوشش می‌دهند. مثل بیمه رانندگان، بیمه قالی‌بافان، بیمه کارگران ساختمانی و.... بررسی‌ها نشان داده است که در بخش بیمه کارگران ساختمانی، بخش قابل توجهی از بیمه‌شدگان، افرادی هستند که به لحاظ درآمد در دهک‌های بالایی قرار دارند. در واقع افرادی که مالک ساختمان‌ها بوده‌اند و آنها را بساز‌بفروش می‌نامیم، با پول بسیار ناچیزی خودشان را نیز بیمه کرده‌اند. یا در بحث بیمه روستاییان و عشایر، بسیاری از افرادی که از این نوع بیمه استفاده می‌کنند، یا در شهرها ساکن هستند یا در دهک‌های درآمدی بالایی قرار دارند. اینها هم از جمله مشکلاتی هستند که حاکمیت در ایران با آنها روبهرو است و همین باعث می‌شود کارایی سیاست‌های حمایتی از فقرا به شدت کاهش یابد. اما در بحث اینکه قوای سه‌گانه هر یک چه نقشی در مقابله با فقر دارند، می‌توان بحث را با مقایسه ایران و کشورهایی که سطوح نابرابری در آنها بسیار پایین است آغاز کرد. ما مطالعاتی با این هدف انجام داده‌ایم که ببینیم کشورهای حوزه اسکاندیناوی، چه ویژگی‌هایی داشته‌اند که به چنین سطحی از نابرابری رسیده‌اند و در نتیجه حاکمیت در ایران باید چه راهکارهایی برای کاهش نابرابری در پیش گیرد. این راهکارها را می‌توان در چهار محور خلاصه کرد. اول اینکه در ایران، مالیات بر درآمد به صورت پراکنده اخذ می‌شود مثل مالیات بر مشاغل، حقوق، سود و.... نکته مهم این است که مالیات‌های مستقیم در ایران چه به صورت مستقیم و چه به صورت غیرمستقیم، از درآمد بنگاه‌هاست. در صورتی که در کشورهایی که در رفع نابرابری موفق هستند، بدون استثنا بخش اصلی مالیات‌های مستقیم بر جمع درآمد خانوار اخذ می‌شود. در واقع هر خانوار هر سال یک اظهارنامه مالیاتی پر می‌کند که در آن مجموع درآمد خانوار ذکر می‌شود و بر اساس آن تعیین می‌شود که خانوار مورد نظر، جزو قشر فقیر، متوسط یا ثروتمند به شمار می‌رود. سپس این اظهارنامه حسابرسی شده و مالیات بر درآمد خانوار بر مبنای اینکه هر خانواده در کدام طبقه درآمدی قرار می‌گیرد، وضع می‌شود. محور دوم این است که نرخ مالیات در این کشورها به صورت تصاعدی اخذ می‌شود. در حالی که در ایران این‌گونه نیست و در تمام گروه‌های درآمدی، نرخ مالیاتی که تقریباً یکسان است اخذ می‌شود. نکته سوم اینکه در این کشورها، فرار مالیاتی بسیار پایین است که این موضوع از طریق دسترسی سازمان مالیاتی به حساب‌های بانکی و اطلاعات دارایی افراد حاصل شده است. محور دیگری که ما در نظام حمایتی خود آن را نداریم این است که میزان حمایت در کشورهای موفق در زمینه کاهش نابرابری، متناسب با نیاز افراد است. در صورتی که در کشور ما نهادهای حمایتی، خیلی کار با این موضوع ندارند که فرد یا خانوار مورد نظر، تحت چه شرایطی مشمول طرح‌های حمایتی می‌شود و در صورت شمول مستمری یا یارانه ثابتی به تمام افراد مشمول پرداخت می‌شود. اگر ما این چهار محور را بخواهیم در نظر بگیریم، لازم است که قوه قانونگذاری به این سمت حرکت کند که با تنظیم درست قوانین مالیاتی و حمایتی در محورهای ذکرشده، دولت را به سمت اجرایی شدن این قوانین سوق دهد. از طرفی دولت نیز باید به شکلی ارتباط نهادها و سازمان‌های ذی‌ربط را تنظیم کند که اجرا شدن کارای قوانین قوه قانونگذاری ممکن شود. در طرف سوم نیز قوه قضائیه قرار دارد که در بحث فرارهای مالیاتی و جرائم مرتبط، باید سازوکارهای برخورد مناسب را تنظیم کند که در نتیجه سیاست‌های مجموعه حاکمیت، برای رسیدن به چهار محور مذکور، مفید واقع شود.
بارها دیده شده است که عدم ثبات در مقررات و سیاست‌ها و تغییرات بی‌قاعده در خط‌مشی‌های ضدفقر، منجر به این شده که سیاست‌ها به نتیجه‌ای که در پس آنها بوده نرسند. اهمیت نظام سیاسی باثبات و تغییرات قاعده‌مند در تعیین سیاست‌های ضدفقر مناسب چیست و حاکمیت، چگونه می‌تواند به این ویژگی‌ها در مساله فقر دست یابد؟
وصال: من از جهاتی با این حرف که ما در پیاده‌سازی خط‌مشی‌ها ثبات نداریم، خیلی موافق نیستم. از آن جهت که ما در چارچوب حاکمیت فعلی، نهادهایی داریم که باثبات هستند. نهادهایی مثل مجمع تشخیص مصلحت نظام و نهاد رهبری و تا حدی قوه قضائیه و صدا و سیما که این نهادها از قضا نهادهای باثباتی هستند و نسبتاً با تغییرات کمی مواجه می‌شوند. در کنار این نهادها، ما نهادهای انتخابی را داریم که از سوی مردم انتخاب می‌شوند؛ مثل مجلس شورای اسلامی، ریاست‌جمهوری و شوراها. موضوعی که در سوال به آن اشاره کردید، بیشتر برای دسته دوم از نهادها اتفاق می‌افتد که البته قرار است این دسته دوم از نهادها یا نهادهایی که به طور مستقیم از سوی مردم انتخاب می‌شوند، در چارچوبی که مجمع تشخیص و رهبری برای آنها ترسیم می‌کنند، فعالیت کنند. مثلاً یک سند چشم‌انداز 20ساله برای ایران منتشر می‌شود و نهادهای دسته دوم ملزم به این می‌شوند که در چارچوب این سند حرکت کنند. یا اینکه تفسیری در اصل 44 قانون اساسی تبیین می‌شود که نهادهای دسته دوم را به حرکت در راستای این تفسیر ملزم می‌سازد. بنابراین جدای از اینکه تا چه اندازه این اتفاق رخ می‌دهد، مجری این خط‌مشی‌ها، نهادهای انتخابی هستند که از قضا ثبات چندانی نداشته‌اند. عدم ثبات به این معنا که یک فرد یا گروه وقتی می‌بیند انتخابات پیش رویش است، طوری عمل می‌کند که شانسش در انتخابات زیاد شود و در همه جای دنیا نیز این‌گونه است و ممکن است که این فعالیت‌ها، کمکی به برنامه‌های بلندمدت کشور، به طور ویژه در مساله کاهش نابرابری و فقر که موضوع مدنظرمان است، نکند. مثلاً کاندیدای انتخاباتی اعلام می‌کند که به افرادی که تا الان چاه‌های غیرمجاز داشته‌اند، مجوز می‌دهد؛ یا اینکه وعده افزایش حقوق مستمری‌بگیران را می‌دهد. مشکل اینجاست که در ایران، این سوال پرسیده نمی‌شود که اثر این کارها طی سال‌های آینده چیست. در واقع نهادی باید باشد که هزینه اجرای این خط‌مشی‌ها را به طور شفاف بیان کند. اینکه مثلاً دو برابر کردن حقوق مستمری‌بگیران، به معنای چه میزان تغییر در کسری بودجه دولت است؛ تغییر در کسری بودجه چقدر تورم‌زاست و این تورم چقدر روی قدرت خرید همین مستمری‌بگیران اثرگذار است.
حسینی: نکته‌ای که به نظر من باید در اصلاحات مورد نیاز در نظر گرفته شود این است که با توجه به ناکارایی‌های سازمانی و پیچیدگی بودجه‌ریزی در کشور، اگر در نظام بازتوزیع، مالیات از ثروتمندان گرفته شود و این مالیات وارد بودجه دولت شود تا دولت نیز به نیازمندان کمک کند، سازوکارهای حمایت از نیازمندان کارایی چندان زیادی نخواهد داشت. اما اگر یک نهاد مستقل تحت عنوان صندوق رفاه ملی برای مالیات‌های بازتوزیعی (و نه مالیات‌های درآمدی دولت) ایجاد شود که حتی مستقیماً هم زیر نظر دولت عمل نکند، به طوری که دست دولت از این مالیات‌های بازتوزیعی کوتاه شود، ممکن است بازتوزیع کارایی بیشتری داشته باشد و ثروتمندان هم با پرداخت مالیات همراه‌تر شوند. البته این یک مدل بسیار ساده و کلی است.
وصال: البته من خیلی با این حرف موافق نیستم. زیرا رای‌دهندگان هنگام رای دادن به این موضوع که چه حدی از بازتوزیع برای آنها مناسب است توجه می‌کنند. در حالی که این نهاد مستقل که دکتر حسینی گفتند، علاوه بر اینکه به خاطر حجم زیادی از پول که وارد آن می‌شود ممکن است به یک دولت در سایه تبدیل شود، ارتباط خود را با رای‌دهندگان از دست می‌دهد؛ مگر اینکه شورای این نهاد مستقل یا رئیس آن نیز مجدداً از طریق انتخابات تعیین شود.
با همه اینها و در یک جمع‌بندی، در ایران راهکارهای پیش پای دولت برای مقابله با فقر و کاهش نابرابری چیست؟
وصال: فکر می‌کنم اولین راهکار برای فقرزدایی این است که یک ارزیابی دقیق و درست از میزان نتیجه‌بخش بودن سیاست‌های فعلی صورت گیرد. در واقع نهادهای مختلف که سیاست‌های حمایتی دارند باید مورد واکاوی قرار گیرند. سپس حاکمیت باید به موضوع چگونگی شناسایی فقرا توجه داشته باشد و اینکه گروه‌های مختلفی از فقرا که شناسایی می‌شوند، از طریق کدام‌یک از این نهادها باید مورد حمایت قرار گیرند. در نهایت باید به طراحی بسته حمایتی پرداخت. به نظر من بسته حمایتی که می‌تواند در ایران مفید باشد، این است که حاکمیت به سمت حمایت‌های مشروط گام بردارد. بدین ترتیب که مثلاً از افرادی حمایت شود که در بازار کار مشارکت دارند. البته اینکه این مشارکت در اقتصادی که بخش غیررسمی در آن بسیار بزرگ است، چگونه ثبت شود، یک چالش است. اما می‌شود این مشارکت را به ارائه اظهارنامه مالیاتی منوط کرد. از طرفی در بخش حمایت‌های غیرمشروط هم، حذف افرادی که نیازمند این نوع از حمایت نیستند که البته مجلس و دولت به سوی آن گام برداشته‌اند، مفید به نظر می‌رسد. لازمه این عمل این است که ما فلسفه وجودی یارانه نقدی را تغییر دهیم. یارانه نقدی که در ابتدای امر معرفی شد، به عنوان حق افراد از درآمدهای نفتی بود و از همین‌رو امروزه تک‌تک افراد از این درآمدهای نفتی احساس حق می‌کنند. آیا فلسفه چنین حقی تغییر کرده است؟ آیا نفت قرار است منبعی باشد که حاکمیت برای مبارزه با فقر و نابرابری از آن استفاده کند؟ باید به این سوالات پاسخ داده شود.
حسینی: اگر بخواهم نکاتی را به آنچه آقای دکتر وصال گفتند اضافه کنم، بحث حسابرسی مالیاتی مورد نظرم است. در واقع باید اطلاعات حساب‌های بانکی در اختیار سازمان امور مالیاتی قرار گیرد که از این طریق فرار مالیاتی کاهش یابد. از طرفی اگر اطلاعات مربوط به املاک و دارایی‌های افراد نیز الکترونیکی شده و در اختیار نهادهای ذی‌ربط مالیاتی و حمایتی قرار گیرد، بدون شک کارایی بازتوزیع و خط‌مشی‌های مقابله با فقر و نابرابری افزایش خواهد یافت. همچنین اگر پرداخت‌های به افراد بر اساس نیاز آنها صورت گیرد، منابعی که در این راه و با هدف فقرزدایی هزینه می‌شوند، پیامد بهتری را به دنبال خواهند داشت. اینکه به افرادی که نیازمندتر هستند کمک بیشتر شود و این‌گونه نباشد که با تعریف یکسری از ویژگی‌های خاص برای قرار گرفتن در طبقه فقرا، پرداخت و کمک به همه این افراد یکسان باشد که البته فکر می‌کنم کمیته امداد اقداماتی را در این زمینه به انجام رسانده است. همچنین در موارد بسیاری دیده می‌شود که یک فرد یا خانوار مورد حمایت چند نهاد مختلف قرار دارد که این مساله نیز باید از طریق مرتبط کردن اطلاعات نهادهای حمایتی به یکدیگر حل شود.