بارِ کج

«بحرانی را تصور کنید که بیش از نیمی از جمعیت کشور را دربر گیرد. سلامتشان را در معرض آسیب قرار داده، سرمایه اندوخته آنها آسیب جدی دیده، درآمدهایشان قطع شده و امید آنها به تامین آینده مخدوش شود. چنین بحرانی چه تبعاتی برای کشور به همراه خواهد داشت؟»

پاراگراف فوق خیال و توهم نیست بخشی از گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان بررسی وضعیت سازمان تامین اجتماعی و ضرورت اصلاحات بنیادی در آن (علل و اقدامات فوری مورد نیاز) است که در تاریخ آبان 96 منتشر شده است.

خلاصه: جان کلام گزارش 48صفحه‌ای مرکز پژوهش‌ها که در فرازهایی از مقاله زیر نیز به آن اشاره می‌شود و همچنین یادداشت زیر این است که تامین اجتماعی در حال حاضر با سرعتی بالا در حال مصرف منابع است، به‌ طوری که در آینده بازنشستگی برای افراد در خطر جدی قرار دارد. اگر قبل از طرح تحول سلامت تا سال 92، هزینه‌های درمان تامین اجتماعی و منابع با یک سرعت و رشد حدود 20درصدی در سال پیش می‌رفت، اما به یکباره هزینه‌ها با رشد 40درصدی از منابع پیشی گرفت. این روند قابل ادامه نیست و در بلندمدت بحران بزرگی را برای جامعه ایجاد خواهد کرد.

 مقدمه: نظام‌های بازنشستگی در جهان امروز، ابزارهای رفاه، عدالت اجتماعی و ثبات یک جامعه هستند و وظایفی چون باز‌توزیع ثروت، احیا و ارتقای سلامت و تامین مناسب معیشت بازنشستگان را بر عهده دارند. در اغلب کشورهای توسعه‌یافته، بزرگ‌ترین نهادهای اقتصادی غیربانکی از منابع نظام‌های بازنشستگی حاصل می‌شوند. در حقیقت منابع و دارایی‌های صندوق‌های بازنشستگی بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته، نیروی محرکه اقتصاد آن کشورها محسوب می‌شود (به عنوان مثال دارایی‌های صندوق بازنشستگی هلند حدود 6 /183 درصد از تولید ناخالص داخلی آن کشور در سال 2016 بوده است).

صندوق‌های بازنشستگی به عنوان نهادهای مالی مستقل بین‌نسلی، از طریق جمع‌آوری پس‌اندازهای خرد افراد تحت عنوان حق بیمه بازنشستگی و سرمایه‌گذاری این منابع در قالب سبد دارایی و مدیریت آن، امکان تامین دوران بازنشستگی افراد را در دوران کهولت سن و ازکارافتادگی فراهم می‌آورند.

صندوق‌های تامین اجتماعی به همان اندازه که نهادهای رفاهی به شمار می‌روند، دارای اهمیت اقتصادی نیز هستند چراکه صندوق‌های بیمه‌ای و بازنشستگی به عنوان سرمایه‌گذارانی نهادی با هدایت پس‌اندازهای خرد به بخش سرمایه‌گذاری نسبت به تامین منابع مالی مورد نیاز برای تداوم و توسعه عملیات بنگاه‌های اقتصادی و همچنین پروژه‌های بزرگ‌مقیاس و زیرساختی اقدام کرده که این امر از طریق افزایش بهره‌وری کار و سرمایه منجر به رشد اقتصادی کشورها می‌شود. در مسیر دوم نیز صندوق‌های بازنشستگی از طریق ایجاد رونق و همچنین افزایش خلاقیت و تنوع ابزارهای مالی در بازار سرمایه انتفاع جمعی را به دنبال خواهند داشت.

بحران صندوق‌های بازنشستگی امروز بسیار حاد شده به نحوی که در برنامه ششم توسعه از آن به عنوان یکی از سه بحران اساسی در کنار بحران آب و محیط زیست، یاد شده است. نگاهی اجمالی به ساختار کنونی نظام تامین اجتماعی کشور بیانگر این واقعیت است که تقریباً تمام ساختارهای فعال در این قلمرو با چالش‌های عدیده به ویژه کمبود منابع به منظور پاسخگویی به تعهدات خود روبه‌رو هستند.

بحران دقیقاً چیست؟

بحران صندوق‌ها در یک کلام به معنی بر هم خوردن تعادل جریان ورودی و خروجی صندوق‌هاست و این توازن نقدی چنان به  هم خورده که صندوق‌های بازنشستگی را کاملاً به بودجه دولت وابسته کرده است، چنان‌که بر اساس آمارها در دهه آتی کمک دولت به صندوق‌های بازنشستگی به رقم هنگفتی معادل ۴۰ درصد بودجه می‌رسد و دولت بدل به صندوق پرداخت حقوق و دستمزد خواهد شد.

بر اساس مطالعه‌ای که چند سال پیش در سازمان برنامه و بودجه انجام شده است، ۴۶ درصد از منابع صندوق‌های بازنشستگی در سال ۸۴ از طریق حمایت دولت تامین شده و این رقم در سال ۹۴ یعنی طی یک دهه به ۸۰ درصد رسیده است. در حقیقت، در حالی 8 /2 درصد از بودجه کشوری در سال ۸۴ به صندوق‌های بازنشستگی پرداخت شده که این عدد یک دهه بعد در سال ۹۳ به ۱۴ درصد افزایش پیدا کرده است.

هزینه‌های طرح تحول سلامت برای تامین اجتماعی

هزینه‌های درمان سازمان تامین اجتماعی در سال 92 برابر با 77 هزار میلیارد ریال بوده است. این هزینه‌ها در سال 93 با رشد 53درصدی به 118 هزار میلیارد ریال می‌رسد. در سال‌های بعد نیز افزایش‌ها ادامه دارد. سال 94 معادل 161 هزار میلیارد ریال و سال 95 معادل 198 هزار میلیارد ریال شده است. نمودار یک روند افزایشی هزینه‌های درمان را نشان می‌دهد.

به نظر می‌رسد سازمان تامین اجتماعی به لحاظ تامین نقدینگی با مشکل مواجه است و افزایش دور از انتظار هزینه‌های درمانی مشکلات سازمان را دوچندان کرده است.

صندوق‌های بازنشستگی در ایران

نظام تامین اجتماعی در کشور ما نظام گسترده‌ای است که سازمان‌ها و صندوق‌های متعددی وظیفه ارائه خدمات اجتماعی را بر عهده دارند. در حال حاضر ۱۸ صندوق بازنشستگی در ایران وجود دارد که از این میان، سازمان تامین اجتماعی، بزرگ‌ترین و صندوق بازنشستگی کشوری، دومین صندوق بزرگ کشور است؛ از جمله مهم‌ترین این صندوق‌ها عبارتند از:

♦ سازمان تامین اجتماعی: ۱۳ میلیون و ۷۰۰ هزار نفر بیمه‌شده، سه میلیون مستمری‌بگیر، نسبت پشتیبانی 4 /57

♦ صندوق بازنشستگی کشوری: یک میلیون و ۱۹۱ هزار بیمه‌شده، یک میلیون و ۲۷۹ هزار مستمری‌بگیر، نسبت پشتیبانی0 /93

♦ صندوق کشاورزان، روستاییان و عشایر: یک میلیون و ۵۰۰ هزار نفر بیمه‌شده، ۵۵ هزار نفر مستمری‌بگیر، نسبت پشتیبانی 27 /0

♦ سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح: ۵۷۰ هزار نفر بیمه‌شده، ۶۷۰ هزار نفر مستمری‌بگیر، نسبت پشتیبانی 0 /58

♦ صندوق بازنشستگی کارکنان بانک‌ها: 163 هزار و 800 نفر بیمه‌شده، 102 هزار و 300 نفر مستمری‌بگیر، نسبت پشتیبانی 1 /60

♦ صندوق بازنشستگی کارکنان صنعت نفت: 93 هزار و 800 نفر بیمه‌شده، 73 هزار و 900 نفر مستمری‌بگیر، نسبت پشتیبانی 1 /27

♦ صندوق بازنشستگی وکلای دادگستری: 28 هزار و 700 نفر بیمه‌شده، ۶۷۰ نفر مستمری‌بگیر، نسبت پشتیبانی 42 /84

♦ صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد: 11 هزار و 600 نفر بیمه‌شده، 74 هزار و 600 نفر مستمری‌بگیر، نسبت پشتیبانی 0 /16

♦ صندوق حمایت و بازنشستگی آینده‌ساز: 10 هزار و 900 نفر بیمه‌شده،  ۴۲۰۰ نفر مستمری‌بگیر، نسبت پشتیبانی 2 /60

همان‌طور که از نسبت پشتیبانی صندوق‌های بازنشستگی مشخص است، تنها نسبت پشتیبانی در یک یا دو صندوق حد استاندارد است و بقیه صندوق‌های بازنشستگی در مرز بحران ایستاده‌اند یا عملاً ورشکسته هستند.

وضعیت نسبت پشتیبانی صندوق‌های بازنشستگی

یکی از معیارهای محک زدن وضعیت صندوق‌ها کمک گرفتن از مفهومی است به نام «نسبت پشتیبانی». این شاخص حاصل تقسیم تعداد بیمه‌شدگان یک صندوق بر تعداد مستمری‌بگیران آن است. بیمه‌شدگان یعنی شاغلانی که هنوز مشغول فعالیت هستند و حق بیمه پرداخت می‌کنند، اما نکته مهم اینجاست که اگر نسبت کسانی که شاغل‌اند به نسبت کسانی که بازنشسته هستند از ۵ یا 5 /5 پایین‌تر بیاید، یک صندوق وارد بحران شده است.

در یک صندوق استاندارد به ازای هر شش نفر یا بیشتر، یک مستمری‌بگیر وجود دارد. یعنی صندوق در این حالت می‌تواند بدون مشکل از منبع ورودی‌ها (حق بیمه‌های پرداختی) خروجی‌ها (مستمری) را تامین کند. بر این مبنا، هرچقدر تعداد مستمری‌بگیران بیشتر شود و تعداد بیمه‌شدگان کمتر، اینجاست که صندوق‌ها مشکل پیدا می‌کنند.

ادامه و استمرار وضع موجود هزینه‌های صندوق‌های بازنشستگی در کشور را افزایش خواهد داد و صندوق‌های بازنشستگی باید ساختارهای سازمانی خود را برای شرایط جدید تنظیم و تعدیل کنند.

به عنوان نمونه گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در پاییز سال 1396 خطر بروز یک بحران در کشور را هشدار می‌دهد و عنوان می‌کند: «بحرانی را تصور کنید که بیش از نیمی از جمعیت کشور را دربر گیرد. سلامتشان را در معرض آسیب قرار داده، سرمایه اندوخته آنها آسیب جدی دیده، درآمدهایشان قطع شده و امید آنها به تامین آینده مخدوش شود. چنین بحرانی چه تبعاتی برای کشور به همراه خواهد داشت؟»

ریشه‌یابی وضعیت موجود

دلایل وضعیت نابسامان کنونی متنوع است: نخست اینکه قوانینی وضع شده که ورودی‌های صندوق‌ها را کم کرده و خروجی رو به افزایش است. دولت از مقطعی به بعد استخدام رسمی نداشته که بخواهد تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری قرار گیرد. و نکته مهم‌تر اینکه جمعیت ایران در حال سالمند شدن است و این به طور طبیعی یعنی به جمعیت مستمری‌بگیران اضافه و از تعداد شاغلان کم می‌شود.

 یک دلیل دیگر نیز نرخ مشارکت پایین در جامعه ایران است. وقتی مشارکت پایین باشد، ورودی قابل اعتنایی به صندوق‌ها وارد نشده و منابع زیادی به آنها تزریق نمی‌شود.

از جمله دلایل مهم این وضعیت به قوانینی برمی‌گردد که از سوی مجلس در سال‌ها و دهه‌های اخیر وضع شده و دامنه مستمری‌بگیران را وسیع  کرده و موارد شمولیت آن را گسترش داده است. نگاهی به تجربیات قانونگذاری در دهه‌های گذشته نشان می‌دهد که نهاد قانونگذار بدون توجه به تبعات مالی مساله، قوانین و مقرراتی را تصویب کرده که عمدتاً با اصل پایداری صندوق‌های بازنشستگی در بلندمدت مغایرت داشته است.

 قوانینی چون بازنشستگی‌های پیش از موعد، اعطای سنوات تشویقی به گروه‌ها و افراد خاص، مبنای تعیین مستمری بازنشستگی، سن بازنشستگی، مستمری بازماندگان بازنشستگان متوفی و... ازجمله مواردی بوده که به ورشکستگی صندوق‌های بازنشستگی دامن ‌زده و حجم تکالیف و تعهدات مالی آنها را بیشتر کرده است.

نکته دیگر، عدم تطابق میانگین سن بازنشستگی در ایران با سایر کشورهای جهان است. در ایران میانگین سن بازنشستگی ۵۱ سال است، در حالی که این عدد در سایر کشورها ۶۶ سال است. بیان ساده این نکته آن است که در سایر کشورهای جهان شاغلان و کارمندان ۱۴ سال بیشتر از ایران به صندوق‌های بازنشستگی حق بیمه پرداخت می‌کنند.

بر اساس آخرین آماری که بانک جهانی از شاخص امید به زندگی در سال ۲۰۱۶ منتشر کرده، ایران با ۷۵ سال در رتبه ۶۲ جهان قرار دارد. همچنین در سال گذشته وزیر بهداشت امید به زندگی در زنان ایرانی را ۸۱ سال و مردان ایرانی را ۷۶ سال اعلام کرد. اما ارتباطی که میزان امید به زندگی با بحث بازنشستگی دارد، آن است که هرچقدر امید به زندگی در کشوری افزایش پیدا کند، فاصله سن بازنشستگی تا پایان عمر طبعاً بیشتر می‌شود و این مساله مساوی با افزایش تعهدات صندوق‌های بازنشستگی است. به همین دلیل هم است که در کشورهای توسعه‌یافته که مردم طول عمر بیشتری دارند سن بازنشستگی هم بالاتر تعیین می‌شود، چرا که می‌خواهند ورودی‌های صندوق را با میزان خروجی آن به تعادل برسانند. در حالی که جامعه ایران به لحاظ افزایش امید به زندگی بهبود یافته و متوسط عمر افزایش یافته است.

بر اساس آنچه محمود اسلامیان، مدیرعامل مستعفی صندوق بازنشستگی کشوری اعلام کرده میانگین سن بازنشستگی در ایران ۵۱ سال است، یعنی فاصله سن بازنشستگی تا پایان عمر برای انسان ایرانی که میزان امید به زندگی‌اش ۷۵ سال است، چیزی نزدیک به ۲۴ سال است. همین فاصله ۲۴ساله بار سنگینی بر دوش صندوق‌های بازنشستگی گذاشته است و همین مساله ضرورت تغییر سن بازنشستگی و همین‌طور اصلاح ساختار صندوق‌های بازنشستگی در ایران را بیشتر از پیش یادآوری می‌کند.

تصدی‌گری دولت و صندوق‌های بازنشستگی

از دیگر علل ورشکستگی صندوق‌های بازنشستگی نیز همین عامل تصدی‌گری دولتی است که تبعات مخربی همچون رانت، فساد و سوءمدیریت را به دنبال خود دارد. در کنار آن، ساختار شکل‌گیری صندوق‌های بازنشستگی هم هست که از هیچ نظام محاسباتی بیمه‌ای تبعیت نمی‌کند و به جای آن با مقررات غیراستاندارد اداره می‌شود.

اما نحوه نادرست سرمایه‌گذاری در این صندوق‌ها، نکته دیگری است که معمای ورشکستگی صندوق‌های بازنشستگی در ایران را کامل می‌کند. تلقی صندوق‌های بازنشستگی به عنوان محلی جهت تامین خواسته‌های دولت در راستای اهداف سیاسی و اجتماعی و عدم باور به این صندوق‌ها به عنوان نهادهای مالی مستقل و بین‌نسلی مستقل بدون توجه به مفاهیم بیمه‌ای و اقتصادی از یک طرف و همچنین واگذاری شرکت‌های زیان‌ده به عنوان بازپرداخت بدهی‌های دولت به این صندوق‌ها سبب شده که مدیران این صندوق‌ها دارای استقلال و اختیار لازم برای تدوین ساختار بهینه سرمایه‌گذاری نباشند. تحت این شرایط به دلیل عدم انجام به موقع سرمایه‌گذاری مناسب و با سرمایه‌گذاری‌های انجام‌شده نامناسب، نتوانستند بازده مورد انتظار مبتنی بر محاسبات اکچوئری صندوق را کسب کنند.

در حقیقت، صندوق‌های بازنشستگی در دو دهه اخیر بنگاهداری کرده‌اند و این اتفاق به گفته اغلب کارشناسان برای صندوق‌ها سمی مهلک بوده است، حال آنکه صندوق‌های بازنشستگی در دنیا عموماً در اوراق بهادار و قرضه و سهام سرمایه‌گذاری می‌کنند.

بر این اساس، پیش‌بینی می‌شود نسبت پشتیبانی در ۱۰ سال آینده در ایران به 17 /4 برسد و تعداد مستمری‌بگیران نیز دو برابر وضعیت حاضر شود. با روند فعلی طی کمتر از یک دهه دیگر عمده صندوق‌های بارنشستگی ورشکست می‌شوند. برخی از آنها هم، اکنون ورشکسته هستند.

 راه‌حلی وجود دارد؟

متاسفانه مباحث فوق چشم‌انداز روشنی را پیش روی صندوق‌های بازنشستگی کشور به عنوان بزرگ‌ترین صندوق بیمه‌ای کشور قرار نمی‌دهد. البته باید در نظر داشت که وضعیت فعلی این صندوق بدون تردید محصول عمل جمعی ما در طول زمان به ویژه در دو دهه اخیر بوده که آگاهانه یا ناآگاهانه رقم زده‌ایم. ادامه و استمرار وضع موجود سبب می‌شود هزینه‌های صندوق‌های بازنشستگی در کشور به طور روزافزونی افزایش یابد، این درحالی است که منابع آنها رشدی متناسب ندارد و عدم چاره‌جویی و اعمال اصلاحات به موقع احتمال بروز بحران‌های جدیدتر را در آینده افزایش می‌دهد. هرچند اعمال اصلاحات پارامتریک می‌تواند پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی را تقویت کند، ولی این‌گونه اصلاحات عموماً مورد استقبال مردم نبوده و خبر خوشایندی برای آنها نیست. دولتمردان و قانونگذاران از بیم عواقب ناشی از چنین تصمیماتی مسوولیت انجام این‌گونه اصلاحات را معمولاً بر دوش دولت‌های بعدی گذاشته و با این تدبیر با شتاب بیشتری به سوی بحران نقدینگی و... گام برمی‌دارند. ارزیابی عملکرد نظام جامع رفاهی کشور در حوزه بازنشستگی نیز توجه همزمان به سه شاخص سطح پوشش صندوق‌ها، میزان کفایت حقوق و مزایای بازنشستگی (در سطح فردی برای بازنشستگان) و پایداری مالی صندوق‌ها را می‌طلبد. علاوه بر این، با توجه به اجرایی نشدن نظام جامع رفاهی کشور، عملاً منابع زیادی به صورت جزیره‌ای و غیرهماهنگ در قالب برنامه‌های توانمندسازی و افزایش رفاه مردم صرف شده است. ناهماهنگی طرح هدفمندسازی یارانه‌ها با سایر برنامه‌های رفاهی و احکام تکلیفی دولت برای صندوق‌های بازنشستگی از نمونه‌های بارز این معضل است. طرح مذکور از فقدان چنین رویکردی رنج می‌برد و عمدتاً نگاه خود را به پایداری مالی صندوق‌ها محدود کرده است.

اصلاحات مورد نیاز در صندوق‌های بازنشستگی را می‌توان به سه نوع اصلاحات پارامتریک، قانونی و ساختاری سیستمی دسته‌بندی کرد. وضعیت صندوق‌های بازنشستگی به گونه‌ای است که باید به طور همزمان از این سه نوع اصلاحات در قالب بسته جامع اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی به نحوی منسجم و هماهنگ بهره برد.

راهکارهای ذکر شده باید به گونه‌ای تقنین و تصویب شوند که برای برون‌رفت از بحران موارد زیر لحاظ شوند: 

♦ پرهیز دولت از دخالت در امور صندوق‌ها

♦ درج بودجه صندوق‌ها در بودجه عمومی کشور

♦ کاهش هزینه‌های اجرایی

♦ تعیین تکلیف بخش درمان

♦ جلوگیری از تولید و انباشت بدهی‌های دولت

♦ لغو معافیت‌های بیمه‌ای

♦ برقراری سه‌جانبه‌گرایی واقعی

♦ اجتناب از تصویب قوانین مغایر با اصول بیمه‌ای و تعهدآور

♦ افزایش سن بازنشستگی برای بیمه‌شدگان جدید و افزایش انگیزه ادامه کار و کاهش انگیزه بازنشستگی برای بیمه‌شدگان فعلی.

به علاوه لازم به یادآوری است که نظام بازنشستگی کشور عرصه مناسبی برای تاخت‌وتازهای سیاسی نیست و باید با هوشیاری و تدبیر، واکنش به موقع و فارغ از هرگونه گرایش سیاسی، مجموعه اصلاحات نظام نوین بازنشستگی اجرا شود و زمینه برگشت نظام بازنشستگی به مسیر صحیح پیشرفت فراهم آید.