از خصوصی‌سازی تا خصولتی‌سازی!

مصطفی نعمتی / نویسنده نشریه 

بررسی تاریخی عملکردهای اقتصادی کشورهای مختلف نشان‌دهنده سیر تحولات و فراز و فرودهای بسیاری در نقش دولت در اقتصاد است. به یک تعبیر می‌توان گفت که اقتصاد در اغلب دوره‌ها عمدتاً به وسیله بخش خصوصی اداره می‌شد گرچه دولت‌ها، حکام، پادشاهان و امرا، بخش‌هایی از اقتصاد را در کنترل یا انحصار خود داشتند، اما با تولد مکتب اقتصاد کلاسیک، هرچند دولت‌ها، مقاومت‌هایی از خود نشان دادند، اما سرانجام به نفع بخش خصوصی کنار کشیدند.

با ورود به نیمه دوم قرن نوزدهم و برآمدن نظریات مارکس و در نهایت بحران بزرگ و تولد اقتصاد کینزی، در اغلب کشورهای دنیا با یک چرخش معنی‌دار، فضای اقتصاد به نفع دخالت و تصدی‌گری دولت و کنار زدن بخش خصوصی، تغییر ماهوی یافت. به ویژه نظریات کینز که ملغمه‌ای از مارکسیسم تعدیل‌شده با اقتصاد بازار بود و به بیان خودش آن را سوسیال‌دموکراسی در مقابل لیبرال‌دموکراسی نام نهاد. دهه‌های 1940 تا انتهای 1960 میلادی را باید دوره یکه‌تازی این نحله از مدیریت اقتصادی نام نهاد. عبارت اقتصاد مختلط هم تقریباً از همین دوره بال و پر گرفت. در واقع نظریات کینز، مبانی تئوریک تصدی‌گری، دخالت، کنترل و ورود مستقیم دولت‌ها به اقتصاد را مهیا کرد. از این دوره به بعد بود که به ویژه با کشف تاثیرگذار ادموند فیلیپس که رابطه منطقی میان تورم و بیکاری یافته بود، نوعی آچار‌فرانسه در اختیار سیاستمداران قرار داده شده که هر زمان اراده می‌کردند، با چرخاندن یک سمت پیچ، سمت دیگرش را تنظیم می‌کردند!

در واقع از این دوره به بعد بود که اغلب کسانی که به نظریات مارکس نقد وارد می‌کردند و از طرفی تعادل خود به خودی بازار وحشی را هم به رسمیت نمی‌شناختند، ابزار تئوریک لازم برای دخالت مستقیم و تصدی‌گری دولت در اقتصاد را در اختیار داشتند. دولت‌ها حالا دیگر با به تاریخ حواله کردن آن جمله معروف اسمیت که دولت تاجر خوبی نیست، پا را از حوزه سیاستگذاری اقتصادی فراتر نهادند و به سمت بنگاهداری دولت یورش بردند. اغواگری کینزی به اندازه‌ای عنان از کف می‌ربود که صداهای اندکی چون هایک و فریدمن به گوش نرسید اما سرانجام وقتی اقتصاد غرب از شوک اول نفتی جست، با شروع شوک دوم، پیش‌بینی فریدمن بر بروز رکود تورمی محقق شد و سیاست‌های مداخله‌گرانه دولت در اقتصاد و آچار‌فرانسه معروفش، منحنی فیلیپس، یکباره از هم فروپاشید. موج خصوصی‌سازی، آزادسازی اقتصادی و کاهش تصدی‌گری دولت مجدداً از اواخر دهه 70 و اوایل دهه 80 میلادی به راه افتاد. این موج ابتدا در کشورهای اروپای غربی که متاثر از کینز، دولت‌ها را به سمت بنگاه‌داری سوق داده بود، آغاز شد و با فروپاشی بلوک شرق، اوج آن در اقمار این بلوک در دهه 90 حادث شد.

پایه اصلی نقد بر برنامه‌ریزی اقتصادی، از مارکسیسم تا کینزیسم را باید بر اساس نقدهای صریح و دقیق هایک استوار دانست. به اعتقاد هایک ساختار فعالیت‌های انسانی پیوسته خود را جرح و تعدیل و از طریق همین جرح و تعدیل‌ها و تطبیق خود با میلیون‌ها واقعیتی که در کلیت‌شان بر هیچ‌کس معلوم نیستند، کار می‌کند. هایک با کاربست گزاره «همه چیز را همه می‌دانند» و ارائه نظریه تقسیم معرفت معتقد است نظم اجتماعی خود‌انگیخته می‌تواند از شناخت تکه‌تکه، یعنی شناختی که در میان میلیون‌ها نفر توزیع شده است، به نحوی استفاده کند که از عهده نظم برنامه‌ریزی‌شده کل‌گرا (اگر اصلاً چنین نظمی بتواند وجود داشته باشد) خارج است. تقسیم معرفت بدین معناست که هر فردی از معلوماتی هم که در اختیار ندارد سود می‌برد. نظریه تقسیم معرفت یکی از پایه‌های نظری نقد برنامه‌ریزی متمرکز و سوسیالیسم را تشکیل می‌دهد. در اقتصاد متمرکز، برنامه‌ریز به هیچ روشی قادر به جمع‌آوری کلیه اطلاعات ضروری و مفید در جامعه به منظور تخصیص مطلوب منابع نیست، از این‌رو کارایی و بازدهی آن بسیار ناچیز است. بنابراین نقد پایه‌ای هایک بر برنامه‌ریزی متمرکز اقتصادی را باید از دریچه پایین بودن بهره‌وری منابع تولید در هنگامه‌ای دانست که دولت زمام امور اقتصادی را در دست می‌گیرد. به عبارت دیگر مهم‌ترین دریچه نقد بنگاه‌داری دولت، عدم کارایی، پایین بودن بهره‌وری و اتلاف منافع در اقتصادهای متمرکز و دولت‌محور است و از آنجا که هدف اصلی در هر نظریه اقتصادی بر افزایش کارایی و بهره‌وری منابع تولید است، ادعای برنامه‌ریزی متمرکز مبنی بر بهبود تخصیص منابع، از اساس باطل است.

از سوی دیگر مبتنی بر نقد وارده بر نظام بازار از منظرگاه عدالت، اسمیت بازار را مانند بازی می‌داند که یکسری قواعد مشخص بازی دارد و یکسری نتایج بازی که بحث عدالت، به رعایت قواعد بازی مربوط می‌شود نه نتایج بازی. نتیجه بازی هر چه باشد عادلانه است و بحث عدالت در آن وارد نمی‌شود. حتی اگر یک بازیکن یا یک تیم شانس بیاورد و برنده شود و واقعاً استحقاق آن را نداشته باشد، نمی‌توانیم بگوییم این برد غیرعادلانه ‌است بنابراین از دیدگاه لیبرال اسمیت، نتایج بازار موضوع بحث عدالت نمی‌تواند باشد بلکه قواعد بازی است که منظرگاه و موضوع عدالت است.

از نظر هایک نیز مفهوم عدالت اجتماعی، اصول قانون عادلانه و آزادی است. وی استدلال می‌کند که حکومت قانون باید در برخورد برابر و یکسان با افراد به منزله موجودات و مصادیق ناشناس و نامعین به نابرابری آنان در بهره داشتن از امکانات بی‌اعتنا باشد. کوشش برای یکسان‌سازی و حذف تفاوت‌ها و نابرابری‌های اولیه، خود موجب رفتار متفاوت با افراد می‌شود و ناروایی‌هایی ایجاد می‌کند. این‌گونه اقدامات به دادن اختیارات وسیع به حکومت‌ها منجر می‌شود تا به بهانه عدالت اجتماعی بر زندگی مردم مسلط شوند. در نتیجه اندیشه عدالت اجتماعی متضمن تهدیدی جدی برای جامعه آزاد و حاوی نطفه نظام توتالیتر است. این بدان علت است که محور اندیشه هایک، آزادی است چراکه از نظر او، آزادی صرفاً یک ارزش نیست بلکه منبع اخلاقی‌ترین ارزش‌هاست.

نقد هایک بر اندیشه عدالت اجتماعی از آن منظر در این نوشتار حائز اهمیت است که دولت‌ها به بهانه اولاً افزایش بهره‌وری منابع تولید و کنترل چرخه‌های ادواری و ثانیاً برپایی عدالت اجتماعی به دخالت وسیع در اقتصاد دست یازیدند اما تجربه چهار دهه دخالت بی‌محابای دولت‌ها در اقتصاد، رکود تورمی دهه 80 میلادی را به یادگار گذاشت که نه‌تنها اولی محقق نشد، به بهانه عدالت اجتماعی، آزادی‌های اجتماعی نیز به ویژه در کشورهایی که فاقد یک ساختار مدنی قدرتمند بودند، به‌شدت محدود شد. به عبارت دیگر نه‌تنها عدالت محقق نشد بلکه آزادی نیز از کف رفت!

خصوصی‌سازی در ایران

اقتصاد ایران تاریخ غریبی دارد. از زمانی که رضاخان جرقه‌های اولیه دولت مدرن در ایران را زد، نقش دولت در اقتصاد همواره پررنگ بوده است به ویژه پس از جنگ جهانی دوم که با اوج گرفتن اقتصاد کینزی در دنیا همراه بود، برنامه‌ریزی اقتصادی در دستور کار دولت‌ها قرار گرفت. سرمایه‌گذاری دولتی در زیرساخت‌ها به سمت بنگاه‌داری دولتی لغزش کرد و همراه شدن درآمدهای نفتی و انحصار آن در دست دولت، به ویژه در دهه 50 خورشیدی، اقتصاد خصوصی نوپای ایران را زمینگیر کرد. با وقوع انقلاب اسلامی و متاثر از چپگرایی انقلابیون، اصول قانون اساسی به گونه‌ای تصویب شد که عملاً اقتصاد ایران به یکی از دولتی‌ترین و بسته‌ترین اقتصادهای عصر خود بدل شد. مطابق با اصل 44 قانون اساسی:

♦ نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با برنامه‌ریزی منظم و صحیح استوار است.

♦ بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تامین نیرو، سدها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و  تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه‌آهن و مانند اینهاست که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است.

♦ بخش تعاونی شامل شرکت‌ها و موسسات تعاونی تولید و توزیع است که در شهر و روستا طبق ضوابط اسلامی تشکیل می‌شود.

♦ بخش خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می‌شود که مکمل فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی است.

مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور شود و مایه زیان جامعه نشود مورد حمایت قانونی جمهوری اسلامی است. تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش را قانون معین می‌کند.

در یک برداشت کلی، اصل 44 قانون اساسی، ماهیت اصلی اقتصاد ایران را یک اقتصاد دولتی از تولید تا توزیع و بازرگانی خارجی می‌داند که دو بخش دیگر (اگر بتوان تعاونی را هم یک بخش به حساب آورد!)، صرفاً در حوزه‌هایی حق فعالیت دارند که مزاحمتی برای تصدی‌گری تام و تمام دولت ایجاد نکند کما‌اینکه مالکیت را هم در همان حدود یادشده به رسمیت می‌شناسد که به مفهوم ایجاد یک حق مستقیم و بلاواسطه برای دولت است که هر زمان تشخیص دهد، قادر است آن را سلب کند!

با پایان جنگ و آغاز دوره سازندگی، مشکلات عدیده بنگاه‌داری دولتی از چشم دولتمردان ایران نیز پنهان نماند که در نتیجه درصدد واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی برآمدند؛ شرکت‌هایی که یا از همان بدو تاسیس، دولتی بودند یا طی موج مصادره شرکت‌ها و بنگاه‌های خصوصی، مدیریت آنها به دولت یا نهادهای انقلابی واگذار شد. اما اصل 44 قانون اساسی، یک سد محکم در برابر خصوصی‌سازی اغلب این شرکت‌ها که در حوزه‌های مورد نظر این اصل بودند، به وجود آورده بود که در نهایت در سال 1385، با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44، موضوع به نحوی حل‌و‌فصل شد. اما حل‌و‌فصل قانونی خصوصی‌سازی اگر یک مشکل پیشینی بود، شیوه عمل و نحوه واگذاری‌ها، یک مشکل پسینی بود که شاید به گونه‌ای حتی از مساله قانونی آن نیز فراتر رفت و چنان به بدترین شکل ممکن اجرایی شد که عملاً واژه «خصولتی» را وارد ادبیات اقتصاد کرد. خصولتی به شرکت‌ها، موسسات و بنگاه‌هایی گفته می‌شود که با وجود قرار نداشتن در فهرست شرکت‌های دولتی، به علت اینکه تعدادی از سهام آنها در اختیار نهادهایی است که زیر نظر دولت یا سایر نهادهای حکومتی هستند، در حقیقت در زمره شرکت‌های غیرخصوصی قرار می‌گیرند اما عملاً سازمان‌های وابسته به دولت، نهادهای حکومتی، نهادهای عمومی غیردولتی و نهادهای انقلابی، مدیریت آنها را در اختیار دارند.

بن‌مایه و فلسفه خصوصی‌سازی، انتقال همزمان مالکیت و مدیریت بنگاه‌های تحت تصدی دولت به منظور افزایش کارایی و راندمان اقتصادی آنهاست. در واقع متاثر از تجربیات حاصل از دهه‌هایی که تفکرات کینزی بر اقتصاد حاکم بود، دولت‌ها شرکت‌های تحت مالکیت و مدیریت خود را به نهادها و اشخاص حقیقی و حقوقی واگذار کردند تا از قبل آن، اولاً ناکارایی اقتصادی کاهش یابد، ثانیاً دولت‌ها به وظایف ذاتی خود که سیاستگذاری اقتصادی و تولید کالای عمومی است متمرکز شوند و ثالثاً مانع از فساد حاصل از ورود دولت به بنگاه‌داری شوند.

اما در عمل در ایران به شیوه‌ای عمل شد که نه‌تنها بار مدیریتی این بنگاه‌ها از دوش دولت برداشته نشد بلکه به شکل حاد و گسترده‌ای، هم موجبات استفاده ناکارا از منابع فراهم آمد و هم به دلیل روابط گسترده مدیران این‌گونه بنگاه‌ها با سازمان‌های دولتی و حاکمیتی، رانت اطلاعاتی به‌شدت وسیعی پیش روی آنان قرار گرفت بدون آنکه مانند سایر شرکت‌های فعال بخش خصوصی، به شفافیت، پاسخگویی به مشتریان، کیفیت و بسیاری نیز مالیات‌دهی اهمیت دهند. بدتر از آن اینکه خصولتی‌ها به دلیل وابستگی‌های پنهان و آشکارشان به نهادهای قدرت، می‌توانند قدرت‌های فراقانونی داشته باشند و با استفاده از منابع مالی خود با رانت، بر شرکت‌های دولتی که برای خصوصی‌سازی به فروش گذاشته می‌شوند، مسلط شوند.

نمودار شماره 1، سهم واگذاری‌ها در پروژه خصوصی‌سازی به بخش‌های مختلف را طی دوره 1380 تا 1395 نشان می‌دهد که در آن، از کل واگذاری‌های صورت‌گرفته به نام خصوصی‌سازی اما به کام خصولتی‌ها، به بخش خصوصی واقعی، تنها 18 درصد است که پس از کسر واگذاری تدریجی و ترجیحی، ارزش واگذاری‌ها به بخش خصوصی واقعی معادل 4 /13 درصد کل ارزش واگذاری‌ها بوده است.

به یک تعبیر، خصوصی‌سازی در ایران نه‌تنها نتوانسته به اهداف افزایش کارایی اقتصادی، کاهش فساد و افزایش رقابت‌پذیری اقتصاد منتهی شود که متاثر از همان اندیشه حاکم بر تدوین اصل 44 قانون اساسی که اقتصاد دولتی را بر فعالیت‌های بخش خصوصی مقدم می‌شمارد، خود عملاً به تسلط گروه‌های ذی‌نفوذ در میز قدرت دامن زده که در مغایرت کامل با روح و فلسفه وجودی خصوصی‌سازی قرار دارد.

اگر خصوصی‌سازی را مجموعه‌ای از اقدامات که در قالب خارج شدن سطوح مختلف کنترل، مالکیت و مدیریت از دست بخش دولتی و سپردن آن به دست بخش خصوصی تعریف کنیم، آنچه در ایران اتفاق افتاده در تضاد آشکار با اصالت وجودی آن است و عملاً فضا را برای ایجاد رانت‌های اطلاعاتی که از مصادیق شکست بازار است، فراهم آورده است. نفوذ مدیران و مالکان جدید بنگاه‌هایی که سابقاً در کنترل دولت بودند در ارکان مختلف سازمان‌های دولتی و استفاده آنها از رانت‌های اطلاعاتی، فضای نابرابری را برای بخش خصوصی واقعی فراهم می‌آورد که کمترین رهاورد آن، از بین رفتن فضای رقابت و خروج بخش خصوصی واقعی از بازار و به حاشیه رانده شدن آن است؛ چیزی که دقیقاً در تضاد آشکار با اصالت وجودی خصوصی‌سازی قرار دارد. به یک تعبیر، خصوصی‌سازی در ایران محملی شده است تا دست فراخ نهادهای حکومتی در دخالت در اقتصاد و کنترل و جهت‌دهی آن به سمت‌و‌سویی که می‌پسندند، به یک پشتوانه علمی و حقوقی دست یابد تا هر جا این نهادها با انتقاد از عملکرد خود مواجه شوند، ارجاع قانونی و پشتوانه علمی کافی برای آن به وجود آورند. انحراف خصوصی‌سازی در ایران با روح و فلسفه وجودی خصوصی‌سازی به حدی است که می‌توان آن را در قالب سهم‌خواهی و چپاول با محمل قانونی به تصویر کشید تا بهبود کارایی و افزایش رشد و توسعه اقتصادی و کاهش فساد که اصل این‌گونه واگذاری‌ها، خود منشأ بزرگ‌ترین فسادهاست و چگونه می‌توان یک رفتار فسادآلود را در راستای فسادزدایی از جامعه و اقتصاد تعبیر کرد!؟

شکست خصوصی‌سازی در ایران را به تعبیری ‌باید به ساختار اندیشه اقتصادی در ایران نسبت داد. خصوصی‌سازی از دل محوریت دادن به نظم بازار خارج شده است حال آنکه پاسخ به این پرسش که تحت شرایطی که محوریت نظم بازار به رسمیت شناخته نشده باشد و دولت در نظر و عمل، به کنترل سازوکارهای بازار به‌شدت معتقد است، خصوصی‌سازی چیزی نخواهد بود جز چوب حراج زدن به سرمایه‌های ملی، فراخ کردن قلمرو تسلط گروه‌های مرتبط با ساختار قدرت و تعمیق و گسترش فساد!

چگونه می‌توان به اصل خصوصی‌سازی باور داشت و به نیات گروه‌های دخیل در آن شک نداشت وقتی دولت حاضر نیست نخستین اصل پایه‌ای نظم بازار یعنی نظام قیمت‌ها را بپذیرد و دست از کنترل نظام قیمت برنمی‌دارد!؟ این تناقض آنقدر آشکار است که خصوصی‌سازی ایرانی در نهایت به ایجاد یک طبقه و یک واژه جدید در اقتصاد به نام خصولتی منتهی می‌شود که در نوع خود ادبیات جدیدی را در اقتصاد آفریده است. شرکت‌هایی که با هیچ خط‌کش و معیار شناخته‌شده اقتصادی نمی‌توان به قضاوت در مورد آنها نشست، نه می‌توان از طریق نظام بازار و عرضه و تقاضا آنها را جریمه کرد و نه از طریق سازوکارهای اقتصاد و مدیریت اقتصادی دولتی! و شترگاوپلنگ، به مفهوم واقعی را ‌باید در هیبت این شرکت‌ها جست‌وجو کرد. اگر اصل 44 قانون اساسی، دست فراخ دولت را برای اعمال هرگونه رفتاری با فعالان اقتصادی باز گذاشت، خصوصی‌سازی در ایران یک بخش جدید به بخش‌های سه‌گانه موجود در اصل 44 افزود و آن چیزی نیست جز همین شرکت‌های موسوم به خصولتی! اگر بنگاه‌داری دولتی قابل سرزنش است، خصوصی‌سازی به شیوه ایرانی، ملغمه‌ای است از ترکیب ناهمگون اقتصاد دولتی، فساد، ناکارایی، فرار از پاسخگویی، خارج شدن از تیررس نظارت هرچند ناکارا و ناکارآمد دولتی، عدم امکان جریمه شدن بنگاه‌ها به وسیله سازوکار بازار ناشی از نارضایتی مشتریان و به نوعی واژگونه‌خوانی حقایق پیرامون و تهی کردن واژگان از معانی و مفاهیم ذاتی خود. خصوصی‌سازی ایرانی را باید به نوعی به سخره گرفتن نظریات و تجاربی دانست که دولت را از دخالت در اقتصاد منع می‌کرد؛ تجاربی که سایرین از آن عبرت گرفتند اما ما خود به احتمال زیاد، عبرت دیگران باشیم!