متهم ردیف اول؛ رانت‌های نفتی
تاریک و روشن رشد شهرنشینی در گفت‌وگو با فردین یزدانی
فردین یزدانی می‌گوید: اگر ملاحظات زیست‌محیطی رعایت شود و مواردی همچون احیای تالاب‌ها و زیستگاه‌های کشور در دستور کار جدی قرار گیرد، بسیاری از مهاجرت‌ها متوقف خواهد شد.
یکی از نکاتی که همواره کارشناسان بر آن تاکید داشته‌اند رشد نامتوازن شهرنشینی در کشور بوده است. فردین یزدانی پژوهشگر اقتصاد شهری و مسکن معتقد است از مقطعی که درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت در اقتصاد ایران نقش پررنگ پیدا کردند، رشد غیراصولی شهرنشینی در کشور آغاز شد. به گفته یزدانی «از آنجا که در نظام جغرافیایی قدرت، شهرها قدرت برتر به شمار می‌آیند، در نتیجه رانت نفتی عمدتاً در نقاط شهری تمرکز پیدا می‌کند. چنین تبعیض‌هایی حتی در سیاستگذاری‌های اقتصادی نیز قابل مشاهده است؛ چنان‌که قیمت‌گذاری محصولات کشاورزی به نفع مصرف‌کننده و در مقابل قیمت‌گذاری محصولات صنعتی نظیر خودرو عمدتاً به نفع تولیدکننده صورت می‌گیرد.» این اقتصاددان همچنین از عواملی همچون تغییرات اقلیمی، ضعف مدیریت شهری و کمبود فرصت‌های شغلی به عنوان دیگر علل مهاجرت روستاییان به شهرها یاد می‌کند.
♦♦♦
سرشماری سال 1395 نشان می‌دهد جمعیت شهرنشین کشور از حدود 54 درصد سال 1365 به 74 درصد افزایش داشته است. همچنین در افق 10 سال آینده پیش‌بینی‌شده تعداد خانوارهای کشور به حدود 30 میلیون خواهد رسید که از این تعداد 23 میلیون خانوار شهری به شمار می‌آیند. آیا می‌توانیم این رشد قابل توجه در شهرنشینی را هشدارآمیز تلقی کنیم؟
ببینید پدیده شهرنشینی فی‌نفسه هشدارآمیز نیست. به هر حال نقاط روستایی محل تولیدات بخش کشاورزی هستند و از آنجا که ارتقای سطح فناوری و بهره‌وری در بخش کشاورزی می‌تواند به نیاز کمتر برای نیروی انسانی بینجامد، در نتیجه خود به خود نرخ روستانشینی رو به کاهش می‌گذارد. در واقع این روند به صورت طبیعی رخ می‌دهد اما هشدارآمیز بودن یا نبودن آن به شرایط، زمینه‌ها، سیاستگذاری و نظام مدیریتی بستگی دارد. در صورتی می‌توان رشد شهرنشینی را هشدارآمیز تلقی کرد که اولاً نظام مدیریت شهری ناکارآمدی بر شهر حاکم باشد و از مدیریت مناسب شهر ناتوان باشد؛ ثانیاً اگر ظرفیت متناسبی در صنعت و خدمات که در شهرها متمرکز هستند برای مازاد نیروی انسانی در بخش کشاورزی روستاها حاصل نشود و صنایع از پویایی و تحرک لازم برای ایجاد فرصت‌های شغلی برخوردار نباشند؛ ثالثاً پای عوامل جبری مانند تغییرات اقلیمی در میان باشد و از این منظر ساکنین چاره‌ای جز مهاجرت نداشته باشند. به عنوان نمونه هجوم ساکنان روستاهای اطراف به شهر چابهار از درد بی‌آبی، هشدار معناداری است که نیاز به تدبیر جدی مدیریت شهری و استانی دارد. در واقع اگر این موارد در شهرها و روستاها مطرح باشند می‌توان گفت رشد شهرنشینی هشدارآمیز است اما به خودی خود نمی‌توان این پدیده را علامت خطر دانست. ضمن اینکه بخشی از این رشد در شهرنشینی به دلیل تغییر ماهیت برخی روستاها به شهر است.
به نکته بسیار خوبی اشاره کردید. پیشتر ملاک تفکیک شهر از روستا، شمار جمعیت مناطق بود و به محدوده‌های با ساکنان بیش از پنج هزار نفر، عنوان شهر اطلاق می‌شد. اکنون اما ملاک تفکیک، تنها و تنها وجود شهرداری است و هر منطقه‌ای ولو با جمعیت ناچیز می‌تواند با ایجاد شهرداری به عنوان یک شهر اعلام موجودیت کند. آیا این ملاک تفکیک صحیح به نظر می‌رسد؟
خیر، این ملاک صحیح نیست. در واقع شهر باید حداقل آستانه جمعیتی داشته باشد تا به این تناسب بتوان برای این شهر امکانات اجتماعی و اقتصادی فراهم کرد. طی سال‌های گذشته متاسفانه تفکیک شهر از روستا، از یک ملاک علمی و کارشناسی به ملاکی سیاسی تغییر پیدا کرده است. فرض کنید اهالی یک روستا به مسوولان و نمایندگان خود فشار بیاورند که در روستای آنها شهرداری تاسیس شود تا بر اساس مصوبات وزارت کشور در موضوع نظام تقسیمات سیاسی، روستا تبدیل به شهر شود. تبدیل ماهیتی که سبب تغییر اراضی آن منطقه نیز می‌شود. درواقع بخش قابل توجهی از فشار ساکنان روستا با هدف تبدیل به شهر، متوجه مالکان اراضی است و به همین دلیل طی سال‌های گذشته به صورت نابهنجاری نقاط متعددی به شهر تبدیل شده‌اند که نباید. حال آنکه ملاک جمعیتی یکی از بهترین ملاک‌هاست.
بنابراین آیا می‌توانیم اصلاح ملاک تفکیک شهر از روستا را به عنوان یکی از راه‌های کنترل شهرنشینی در نظر بگیریم؟
ببینید این ملاک وجود دارد اما به صورت ساختاری با اصلاح آن چیزی تغییر نمی‌کند. حتی اکنون نیز در برخی مناطق کشور بیش از 50 هزار نفر جمعیت وجود دارد اما همچنان روستا نام دارند. این ملاک هرچند که در کم و کیف تخصیص منابع دولتی اهمیت دارد اما از رهگذر شهرنشینی چندان قابل توجه نیست. فرض کنید نقطه‌ای از کشور به حدی می‌رسد که فارغ از دارا بودن یا نبودن شهرداری، امکاناتی دارد که می‌تواند عملاً نقش یک شهر را ایفا کند. حال اگر در این نقطه شهرداری وجود داشته باشد در آمارهای رسمی جزو شهرها محسوب می‌شود و در غیر این صورت آبادی یا روستا به شمار می‌آید.
رشد هشدارآمیز در شهرنشینی چه تبعات اقتصادی و اجتماعی به دنبال خواهد داشت؟
اجازه دهید پیش از پاسخ به این سوال به نکته‌ای اشاره کنم که در پیش‌بینی‌ها دیده نمی‌شود. باید توجه داشته باشیم خشکسالی و روند تحولات اقلیمی سبب می‌شود شهرنشینی بیش از آنچه طی سال‌های آینده برآورد می‌شود، رشد داشته باشد. بنابراین می‌توان گفت در آینده‌ای نزدیک با جریان مهاجرتی مواجه خواهیم بود که البته مقصد آن جای بحث دارد. از آن سو به دلیل نامناسب بودن شرایط آب و هوایی مناطق جنوب غربی کشور نظیر استان خوزستان به نظر می‌رسد رفته‌رفته قابلیت سکونت این مناطق رو به افت بیشتری بگذارد و شاهد کوچ ساکنان آن به مناطق با شرایط اقلیمی مناسب‌تر باشیم. بنابراین ظرف سال‌های آتی، به احتمال زیاد شهرنشینی با رشدی همراه می‌شود که عمدتاً در مناطق خاصی تمرکز خواهد داشت. این تمرکزگرایی نقطه‌ای می‌تواند به گسترش حاشیه‌نشینی و سکونت‌های غیررسمی منتج شود. از سوی دیگر مساله تاسف‌آوری که اکنون در جامعه به چشم می‌خورد نابرابری قابل توجه در توزیع ثروت و درآمد است و چشم‌انداز مثبتی از کاهش این نابرابری نیز وجود ندارد. در نتیجه این نابرابری در کنار گسترش حاشیه‌نشینی، می‌تواند به فقر بیشتر شهری بینجامد و این پدیده به دنبال خود عواقب اقتصادی-اجتماعی و مدیریتی به همراه دارد. علاوه بر این بازارهای اقتصاد شهری نیز باید از پویایی و تحرک کافی برای ایجاد فرصت‌های شغلی برخوردار باشد که با توجه به شرایط موجود، تحقق این امر نیز چندان قابل انتظار نیست. بنابراین نرخ بیکاری شهرها رو به افزایش خواهد بود و بیکاری به پدیده ملموس‌تری تبدیل خواهد شد که طبیعتاً تمرکز بیکاران در نقاط جغرافیایی شهری می‌تواند به ناهنجاری‌های بیشتر اجتماعی-اقتصادی منجر شود. مساله دیگر به مدیریت شهری بازمی‌گردد؛ چنانچه همین نظام مدیریت که طی دو دهه گذشته در شهرها حاکم بوده، باز هم استمرار یابد، تصور می‌کنم فقر شهری که شامل ضعف دسترسی به زیرساخت‌ها و محیط سکونتی مناسب است، تشدید شود.
همان‌گونه که تشریح کردید، تغییر شرایط اقلیمی می‌تواند به عنوان یکی از دلایل مهاجرت روستاییان به شهرها مطرح باشد. به طور کلی چه مجموعه دلایلی را می‌توان متصور بود که مسبب رشد شهرنشینی است؟
روند انتقال جمعیت از روستا به شهر، یک فرآیند طبیعی است که در تمامی کشورها رخ داده است. البته پدیده تغییرات اقلیمی حدود دو سال است که ساکنان روستاها را مجبور به مهاجرت کرده است. اما به طور کلی یکی از این دلایل، لزوم افزایش بهره‌وری در فعالیت‌های کشاورزی و در نتیجه وجود نیروی کار مازاد در روستاهاست. بنابراین فرصت‌های شغلی در روستا کاهش پیدا می‌کند و در مقابل از آنجا که صنعت و خدمات عمدتاً در نقاط شهری مرکزیت دارند، روند طبیعی رشد شهرنشینی به وقوع می‌پیوندد. حال آنکه امکان دارد در این فرآیند برخی اختلال‌هایی نیز ایجاد شود. به عنوان مثال در موضوع تغییر شرایط اقلیمی در برخی نقاط کشور، اساساً امکان کشاورزی زیر سوال برود. در نتیجه فرد روستایی با هدف کسب درآمد و به دست آوردن فرصت‌های شغلی بهتر مجبور به نقل مکان به شهر می‌شود. به نظر می‌رسد مهم‌ترین عامل یافتن شغل است.
بر اساس مطالعات صورت‌گرفته، اگرچه سطح بیکاری در شهرها به مراتب بالاتر از روستاهاست اما در مقابل سطح درآمد و قدرت خرید خانوار روستایی پایین‌تر است. به بیان دیگر مشاغل روستایی سطح درآمد چندانی ایجاد نمی‌کند. این عامل تا چه اندازه می‌تواند تاثیرگذار باشد؟
به هر حال یک روستایی شاغل هنگامی که ملاحظه می‌کند در شهر امکان یافتن شغل با درآمد بیشتر برای او فراهم است، به احتمال قوی شهرنشین می‌شود. یک عامل تفاوت درآمدی است و عامل دیگر امکان ایجاد فرصت شغلی که هردو باهم تاثیرگذارند و نمی‌توان تنها درآمد را به عنوان عامل اصلی در نظر گرفت. همچنین مطالعاتی وجود دارد که نشان می‌دهد پدیده فقر در روستاها وضعیت نسبتاً مساعدتری در مقایسه با شهرها دارد. به عبارت دیگر اکنون تمرکز فقر در شهرها بیشتر است. بنابراین اتکای مطلق به عامل تفاوت سطح درآمد موضوعیت چندانی ندارد. در کنار شاغلان کم‌درآمد روستایی جوانان فاقد کار و حرفه‌ای هستند که از منظر فرصت‌های شغلی، شهرها را به مراتب جذاب‌تر می‌بینند. اتفاقاً در میان شاغلان روستاها چسبندگی بیشتر است ضمن اینکه مهاجرت نیز بدون هزینه نخواهد بود. اما مهاجرت برای افراد بیکار عمدتاً جوان ساکن در روستا به مراتب آسان‌تر است.
آمارها حاکی از آن است که پدیده شهرنشینی در اقصی نقاط جهان رخ داده و در حال رشد است. انقلاب صنعتی انگلستان نیز نقطه شروع این فرآیند بوده و به ویژه در کشورهای توسعه‌یافته، شهرنشینی متناسب با رشد صنعت و خدمات در شهرها پیش رفته است. اما به نظر می‌رسد دهه‌هاست که در کشور ما روند شهرنشینی از صنعت پیشی گرفته است.
همین‌طور است. در کشور ما اتفاق دیگری افتاد که سبب توسعه شهرنشینی شده است. ببینید در جامعه ما رانت نفتی وجود دارد و این رانت آمده و در شهرهای کشور هزینه شده است. درواقع آن روند کلاسیکی که مثلاً در انگلستان پس از انقلاب صنعتی رخ داد، در کشور ما اتفاق نیفتاده است. در نظام جغرافیایی قدرت، شهرها قدرت برتر به شمار می‌آیند و در نتیجه رانت نفتی عمدتاً در نقاط شهری تمرکز پیدا می‌کند. حتی در سیاستگذاری‌های اقتصادی نیز چنین تبعیض‌هایی قابل مشاهده است؛ چنان‌که قیمت‌گذاری محصولات کشاورزی به نفع مصرف‌کننده، و در مقابل قیمت‌گذاری محصولات صنعتی نظیر خودرو عمدتاً به نفع تولیدکننده صورت می‌گیرد. بنابراین رانت به فضای جغرافیایی شهری به ویژه در نقاطی که قدرت سیاسی متمرکز است، راه پیدا می‌کند و هزینه می‌شود. بخشی از این رانتی که به مصرف می‌رسد، درواقع سرمایه اولیه‌ای است که برای توسعه صنعت به کار گرفته می‌شود؛ اتفاقی که در شهرهایی نظیر تهران رخ داده است. به عنوان نمونه اتوبان تهران-کرج از دهه 1350 شکل می‌گیرد یا قطب‌های صنعتی در شهرهایی همچون اصفهان و اراک ایجاد می‌شوند یا پتروشیمی در شیراز آغاز به کار می‌کند. از این‌رو می‌توان گفت رشد صنعتی با تاخیر اتفاق افتاده اما با درجات و سلسله مراتب کمتر. گو آنکه عمده رانت نفتی در مواردی همچون بودجه جاری و گسترش بوروکراسی دولت هزینه شده که چندان منتهی به تولید نشده است. اما در کشورهایی نظیر انگلستان تولید صنعتی رشد پیدا کرد و به دنبال آن خدماتی شکل گرفت که صنعت را پشتیبانی می‌کرد. به دنبال این تحولات مولد نیز شهرنشینی رشد پیدا کرد.
آیا می‌توانیم بگوییم در ایران، نخست شهرنشینی رخ داد و سپس صنعت به ناچار رشد کرد؟
البته که این خود موضوع مفصلی است که به بحثی جداگانه نیاز دارد. از منظر تاریخی نظام فئودالی که از قدیم در ایران حاکم بود، عموماً متکی به شهرها جریان داشت. اگر بخواهیم پیشینه را از آغاز دوران نوین یعنی دوره پهلوی بررسی کنیم، به ویژه در اوایل دهه 1330 که درآمدهای نفتی نقش قابل توجهی در اقتصاد کشور پیدا می‌کند و در دهه 1350 به اوج می‌رسد، این رانت‌های نفتی هستند که اسباب توسعه صنعتی را فراهم می‌کند. در سال 1342 در حالی اصلاحات ارضی صورت گرفت که انباشت اولیه‌ای از صنعت شکل گرفته بود و این انباشت طبیعتاً به نیروی کار نیاز داشت. می‌خواهم تاکید کنم صنعت و شهرنشینی با یکدیگر یک رابطه تعاملی داشتند اما از سال 1345 که قیمت جهانی نفت با افزایش چشمگیری همراه می‌شود، رانت نفتی مقدم بر شهرنشینی است.
در کشورهای توسعه‌یافته این روند چگونه اتفاق افتاده که آن را رشد شهرنشینی متوازن و متناسب می‌نامیم؟
در این کشورها شهرنشینی بر مبنای یک فعالیت پایه اقتصاد و در نقاط شهری شکل گرفته است. به عنوان مثال صنایع تولید خودرو در یک شهر مستقر می‌شود و به تدریج فعالیت‌های جانبی به منظور خدمت‌رسانی پشتیبانی تولید به این صنایع اعلام موجودیت می‌کند. به دنبال این روند مجموعه‌ای از فعالیت‌های تبعی نیز شکل می‌گیرد که به جمعیت مستقر خدمات ارائه دهند. این پروسه رفته‌رفته در یک روند طبیعی که رانتی وجود ندارد و دولت به دور از عوامل برون‌زا زیرساخت‌ها و زمین بازی را فراهم کرده، به شکلی کاملاً متوازن رشد پیدا می‌کند.
به نظر شما در کشور ما باید چه الزاماتی فراهم شود و چه اتفاقاتی رخ دهد که این رشد طبیعی شهرنشینی به صورت هشدارگونه نباشد و بتوانیم آن را رشد طبیعی و البته متوازن قلمداد کنیم؟
به نظر می‌رسد راهکارها را باید بیشتر در حوزه اقتصاد کلان جست‌وجو کرد. چنانچه سیاست‌های پولی و مالی مناسبی اتخاذ شود و فضای کسب‌وکار مساعدی شکل بگیرد تا حجم قابل توجه نقدینگی که گاه‌گاه به بازارهای مختلف دیگر روی می‌آورد، به سمت تولید هدایت شود و سرمایه‌گذاری صورت گیرد، خود به خود نوعی شهرنشینی متوازن و متناسب شکل می‌گیرد که تبعات منفی به مراتب کمتری دارد. راهکار دوم متوجه موضوع تغییرات اقلیمی است. اگر ملاحظات زیست محیطی رعایت شود و مواردی همچون احیای تالاب‌ها و زیستگاه‌های کشور در دستور کار جدی قرار گیرد، بسیاری از مهاجرت‌ها متوقف خواهد شد. اکنون اما تنها به صورت تزئینی از اهمیت محیط زیست صحبت می‌شود و اتفاق مثبتی رخ نمی‌دهد. مساله‌ای که به‌زعم من اکنون بزرگ‌ترین بحران فراروی کشور است. افزون بر این نیاز است نظام مدیریت شهری متحول و حتی‌الامکان از نظام مدیریت سیاسی متمایز شود. در روستاها نیز الگوی کشت و همچنین الگوی آبیاری باید تحول اساسی پیدا کند و متناسب با ظرفیت این نقاط صنایع جانبی و تبدیلی کشاورزی استقرار پیدا کنند. در این صورت می‌توان در روستاها نیز فرصت‌های شغلی مناسب‌تری ایجاد کرد.
