میدانی که دولت باید آن را خالی کند
مساله حقوق مصرف‌کننده در گفت‌وگو با مصطفی عمادزاده
مصطفی عمادزاده می‌گوید: تردیدی نداریم که سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان از اهداف واقعی خود فاصله گرفته است و به طور کلی نهاد مناسبی برای این هدف نیست و رسالت خود را به خوبی انجام نداده است. چون اصولاً بخش دولتی در این خصوص پویا و مسوولیت‌پذیر نیست. باید بخش خصوصی که رقابت و انحصار را می‌فهمد، وارد این حوزه شود.
دفاع از حقوق مصرف‌کننده، به عنوان یکی از حقوق بشر، کار دولت نیست و نهادهای دولتی به دلایل مختلفی چون هزینه، مصلحت‌ها و فشارها، انگیزه‌ای برای انجام صحیح این کار ندارند. جهان توسعه‌یافته سال‌هاست به این نتیجه رسیده است که چنین مسوولیتی را باید به بخش خصوصی و تشکل‌های مردمی واگذار کند. مصطفی عمادزاده، استاد اقتصاد، معتقد است که در کشور ما قانون مناسبی برای حمایت از حقوق مصرف‌کننده وجود دارد اما این قانون در اجرا دچار مشکل است. ضمن اینکه حضور و فعالیت دولت در این حوزه عملاً به ضدخودش تبدیل شده و انجام سیاست‌هایی چون قیمت‌گذاری در خلاف با حقوق مصرف‌کننده است. او تاکید دارد این وظیفه به تدریج باید به بخش خصوصی واگذار شود که هم رقابت را خوب می‌شناسد و هم انحصار را درک می‌کند. و مهم‌تر اینکه وام‌دار هیچ نهاد تولیدکننده یا توزیع‌کننده‌ای نیست.
♦♦♦
آنچه به عنوان حقوق مصرف‌کننده می‌شناسیم چیست؟ مصرف‌کننده یک کالا در برابر هزینه‌ای که برای خرید می‌پردازد چه حقوقی دارد که باید ایفا شود؟ این حقوق در قیمت خلاصه می‌شود یا مولفه‌های دیگری هم مدنظر است؟
برای پاسخ به این سوال من ابتدا می‌خواهم به خود مساله «حقوق مصرف‌کننده» بپردازم و به این نکته برسم که چرا باید حقوق مصرف‌کننده را به نوعی یکی از مولفه‌های حقوق بشر در نظر گرفت. ببینید از سال 1990 میلادی به بعد، توسعه انسانی جای تولید یا درآمد سرانه را در شاخص توسعه‌یافتگی کشورها گرفت. به این معنا که برای بیان توسعه‌یافتگی یا نیافتگی یک جامعه دیگر صرف توجه به میزان درآمد سرانه مدنظر نیست و شاخص توسعه انسانی آن جامعه مورد مداقه قرار می‌گیرد. همان‌طور که می‌دانید توسعه انسانی شامل شاخص‌هایی مانند توزیع عادلانه‌تر درآمدها، بهداشت، باسوادی، اشتغال و البته رعایت حقوق بشر است. در ایران زمانی که از حقوق بشر سخن می‌گوییم همه اذهان متوجه مسائلی چون آزادی بیان می‌شود در حالی که بخشی از حقوق بشر را نهاد «حقوق مصرف‌کننده» تشکیل می‌دهد. اکنون در جوامع توسعه‌یافته کاملاً پذیرفته شده است که مصرف‌کننده دارای حقوقی است که باید از سوی دولت، تولیدکننده، توزیع‌کننده و سایر بازیگران جامعه اقتصادی مورد توجه و احترام قرار گیرد.
یعنی هر فرد به عنوان مصرف‌کننده کالا و خدمات، حقوقی دارد که در زمره حقوق اساسی او به عنوان احدی از جامعه بشری قرار می‌گیرد. درست است؟
بله، منظورم همین بود. توجه داشته باشید که حقوق مصرف‌کننده را می‌توان در قالب حق آزادی نیز بیان کرد. یکی از اهداف کلی توسعه اعم از اقتصادی، سیاسی و اجتماعی، آزادی انسان‌ها از قیود و محدودیت‌هاست؛ آزادی به مفهوم رهایی از وابستگی به حداقل نیازهای اساسی و مادی زندگی و داشتن عزت‌نفس و احترام به ارزش‌های مورد پذیرش جامعه، به صورتی که افراد قادر باشند بر حسب الگوی زندگی خود، و بر حسب رجحان‌های خود دست به انتخاب بزنند. افراد یک جامعه باید بتوانند با آزادی از بین گزینه‌های در اختیار، کالا و خدمتی را انتخاب کنند که بالاترین مطلوبیت را برای آنها فراهم کند. در واقع حقوق مصرف‌کننده جزئی از آزادی‌های فردی است. هر چه دامنه انتخاب فرد در یک جامعه گسترده‌تر باشد آن جامعه از توسعه بیشتری برخوردار است. آزادی در این راستا، گسترش دامنه انتخاب افراد است. امروزه اقتصاددانان بر این باورند که هدف رشد اقتصادی صرفاً در آن نیست که افزایش درآمد و ثروت موجب افزایش شادکامی می‌شود، بلکه در آن است که دامنه انتخاب‌های انسان را توسعه می‌بخشد. هدف غایی هر نظام اقتصادی تامین مایحتاج و نیازهای زندگی افراد آن جامعه است. افراد با مصرف کالا و خدمات احساس رضایت می‌کنند. همه ما مصرف‌کننده هستیم. هر کدام از ما به عنوان یک انسان باید بدانیم که هر آنچه به واسطه رفتار و عملکرد ما شکل می‌گیرد باید درخور شأن انسانی و فرهنگ غنی ملی ما باشد. رعایت حقوق مصرف‌کننده از مصادیق بارز هر اقتصاد پویاست و مخارجی که در این حوزه هزینه می‌شود، در واقع نوعی سرمایه‌گذاری است، زیرا تولیدکننده را به پایداری مصرف‌کننده متصل می‌کند. کشورهای برتر دنیا بیشترین هزینه و سرمایه‌گذاری را برای مصرف‌کننده انجام می‌دهند و معتقدند که صدای مشتری باید در قالب حقوق مصرف‌کننده شنیده و دیده شود. در جوامع توسعه‌یافته این مصرف‌کنندگان هستند که بر بازار حکم‌فرمایی می‌کنند. بنابراین، امروزه رعایت حقوق مصرف‌کننده، یکی از اهداف مهم حقوق شهروندی تلقی می‌شود. مصرف‌کننده حق دارد کالای سالم و بهداشتی مصرف کند، او حق دارد در مورد کالایی که مصرف می‌کند اطلاعات کافی در اختیار داشته باشد، مصرف‌کننده باید از حق انتخاب برخوردار باشد، او حق دارد کالایی را که خریداری کرده است، چنانچه مطابق ویژگی‌های اظهارشده از سوی تولیدکننده یا برابر استاندارد نباشد مرجوع کند. همچنین تولیدکنندگان موظف هستند تا ذائقه و علاقه مصرف‌کنندگان را مورد توجه قراردهند و به خواسته آنان احترام بگذارند.
با توجه به این مفهوم، حقوق مصرف‌کننده به شکل قانونی و مرسوم در اقتصاد چیست؟
به طور کلی در عرف و میان عامه مردم، مصرف‌کننده به کسی اطلاق می‌شود که در قبال پرداخت هزینه‌ای از کالای مورد نظر خود بهره‌برداری می‌کند. برابر این تعریف حقوقی هم برای مصرف‌کننده در قانون در نظر گرفته شده است از جمله اینکه کلیه عرضه‌کنندگان کالا و خدمات، مسوول صحت و سلامت کالاها و خدمات عرضه‌شده مطابق با ضوابط و شرایط مندرج در قوانین یا مندرجات قرارداد مربوطه یا عرف در معاملات هستند. همچنین عرضه‌کنندگان کالا و خدمات مکلف هستند ضمانت‌نامه‌ای را که دربردارنده مدت و نوع ضمانت است همراه با صورتحساب فروش که در آن قیمت کالا یا اجرت خدمات و تاریخ عرضه درج شده باشد به مصرف‌کنندگان ارائه کنند. حقوق دیگری نیز برابر قانون برای مصرف‌کننده در نظر گرفته شده است مثل اینکه عرضه‌کنندگان کالا و خدمات باید اطلاعات لازم شامل نوع، کیفیت، کمیت، آگاهی‌های مقدم بر مصرف، تاریخ تولید و انقضای مصرف را در اختیار مصرف‌کنندگان قرار دهند، فروش اجباری یک یا چند نوع کالا یا خدمت به همراه کالا یا خدمت دیگر ممنوع است، داشتن نشان استاندارد در مورد کالا و خدمات مشمول استاندارد اجباری، الزامی است، کلیه عرضه‌کنندگان کالا و خدمات مکلف هستند با الصاق برچسب روی کالا، یا نصب تابلو در محل کسب یا حرفه، قیمت واحد کالا یا دستمزد خدمت را به طور روشن و مکتوب به گونه‌ای که برای همگان قابل رویت باشد، اعلام کنند، تبلیغات خلاف واقع و ارائه اطلاعات نادرست که موجب فریب یا اشتباه مصرف‌کننده از جمله از طریق و‌سایل ارتباط‌جمعی، رسانه‌های گروهی و برگه‌های تبلیغاتی شود، ممنوع است و هرگونه تبانی و تحمیل شرایط از سوی عرضه‌کنندگان کالا و خدمات، که موجب کاهش عرضه یا پایین آوردن کیفیت، یا افزایش قیمت شود، جرم محسوب می‌شود. البته نظارت بر اجرای صحیح حقوق از خود آن نیز مهم‌تر است. نکته مهم و حائز اهمیت در این بخش آگاه‌سازی عموم مردم به عنوان مصرف‌کنندگان کالا و خدمات مختلف نسبت به حقوق خودشان است. این آگاهی سبب جلوگیری از سوءاستفاده‌های احتمالی تولیدکننده، توزیع‌کننده و ارائه‌دهنده کالا و خدمات می‌شود و حتی می‌تواند در افزایش کیفیت کالاها و خدمات گوناگون نیز موثر باشد.
مکانیسم رایج، پذیرفته‌شده و بهینه در جهان برای ایفای حقوق مصرف‌کننده و حفاظت و حمایت از آن چیست؟
راهکار پذیرفته‌شده و رایج کنونی تشکیل انجمن‌های حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان است که البته در قالب سازمان‌های مردم‌نهاد (NGO) ایجاد می‌شوند. در کشور ما نیز به منظور حمایت هرچه بیشتر از حقوق مصرف‌کنندگان، قانون اجازه تاسیس انجمن‌های مزبور را در سطوح ملی، استانی و شهرستانی صادر کرده است. این انجمن‌ها غیرانتفاعی، غیردولتی و دارای شخصیت حقوقی بوده و از زمان ثبت در وزارت صنعت، معدن و تجارت به رسمیت شناخته می‌شوند. علاوه بر این انجمن‌های مردم‌نهاد، در قانون دستور تشکیل شورای عالی موسس انجمن ملی حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان نیز پیش‌بینی شده و این شورا موظف شده است تا اقدامات لازم برای تشکیل انجمن‌های حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان را فراهم آورد. وزیر صنعت، معدن و تجارت به عنوان رئیس شورا، وزیر دادگستری یا معاونش، وزیر کشور یا معاون او، دو نماینده از مجلس شورای اسلامی که یک نفر از کمیسیون اجتماعی و یک نفر از کمیسیون اقتصادی به انتخاب نمایندگان مجلس شورای اسلامی هستند به عنوان ناظر، رئیس سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان به عنوان دبیر شورا، رئیس موسسه استاندارد و تحقیقات صنعتی ایران، رئیس سازمان نظام پزشکی کشور از اعضای دولتی این شورا هستند. همچنین دو نفر معتمد و آشنا به امور تولید، خدمات، عرضه، تقاضا و قیمت با معرفی مجمع امور صنفی تولیدی و مجمع امور توزیعی، سه نفر از اعضای شوراهای شهر به انتخاب وزیر کشور، یک نفر به انتخاب رئیس قوه قضائیه و رئیس کانون وکلای دادگستری نیز سایر اعضای این شورا هستند. تا اینجای کار دخالت دولت در تشکیل انجمن‌ها بالا ارزیابی می‌شود اما این امیدواری وجود دارد که این شورای بزرگ و مملو از حضور نمایندگان دولت، صرفاً در راه‌اندازی و بسترسازی ایجاد انجمن‌های مردمی نقش‌آفرینی کنند.
آیا وجود چنین قانونی دخالت دولت را مشروعیت نداده و به نوعی پای دولت را به این عرصه باز نکرده است؟ چون نهاد دولت عملاً به هر حوزه‌ای وارد شود جایی برای بازی دیگر بازیگران باقی نمی‌گذارد.
قانون حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان قانون متاخری نیست و در مهرماه 1388 به تصویب مجلس شورای اسلامی و تایید شورای نگهبان رسیده است. تا پیش از این قانون هم صرفاً سازمان‌های دولتی در حوزه حمایت از حقوق مصرف‌کننده فعالیت داشتند و پس از تصویب این قانون بود که کم‌کم انجمن‌های حامی حقوق مصرف‌کننده، البته باز هم با محوریت و کمک دولت، به صورت ملی، استانی و شهرستانی تشکیل شد. تا جایی که اطلاع دارم در حال حاضر علاوه بر انجمن ملی حدود 31 انجمن استانی و قریب به 324 انجمن در سطح شهرستان‌ها تاسیس شده که در حال فعالیت هستند. وقتی نص قانون حمایت از حقوق مصرف‌کننده را مطالعه کنید متوجه می‌شوید که قانونگذار جایگاه مناسب و بسیار ارزشمندی را برای توسعه و تکامل انجمن‌های حمایت از حقوق مصرف‌کننده پیش‌بینی کرده است. در واقع در صورت اجرای صحیح و کامل این قانون می‌توان شاهد تحول بنیادینی در ساختار اقتصادی کشور در حوزه مربوط به نظام عرضه و تقاضا، تبلیغات کالاها، رسیدگی به شکایات مردم، ارتقای آگاهی و شناخت جامعه از حقوق واقعی خود به عنوان مصرف‌کننده و... بود. به عنوان مثال ماده 12 قانون حمایت از حقوق مصرف‌کننده که وظایف و اختیارات انجمن‌ها را تشریح کرده است تاکید می‌کند که آگاه‌سازی مصرف‌کنندگان از طریق رسانه‌های گروهی و ارتباط‌جمعی، انتشار نشریه، برگزاری همایش و مصاحبه و تشکیل دوره‌های آموزش عمومی و تخصصی، ارائه نظرات مشورتی و همکاری با دستگاه‌های ذی‌ربط اجرایی برای اجرای موثر مقررات امور مربوط به حقوق مصرف‌کنندگان و ارائه خدمات مشاوره‌ای و حقوقی به مصرف‌کنندگان باید صورت بگیرد. طبعاً این قانون مانند هر قانون و مصوبه دیگری می‌تواند بعد از چند سال اجرا و آزمون و خطا مورد اصلاح قرار گیرد و ضعف‌های آن برطرف شود اما در حال حاضر نیز این قانون روی کاغذ یک قانون نسبتاً مترقی محسوب می‌شود. به عنوان یک استاد اقتصاد دانشگاه به دولت‌ها پیشنهاد می‌کنم که با استفاده از ظرفیت‌های علمی موجود در حوزه اقتصاد -که به واقع کل بضاعت علمی کشور در این بخش است- ضمن بازنگری و ارزیابی ساختار تشکل‌های مردم‌نهاد، تدابیر و راهکارهایی اتخاذ کنند که این تشکل‌ها بتوانند در بدو فعالیت، راهبردهای مناسبی را برای تلاش در راستای استیفای حقوق مصرف‌کنندگان در نظر بگیرند. از سوی دیگر دولت می‌تواند بستری فراهم کند که علاقه‌مندان و صاحب‌نظران بتوانند به دور از گرایش‌های سیاسی و حزبی، راهکارهایی را برای حل مشکلات و نابسامانی‌های موجود در مسیر رعایت حقوق مصرف‌کنندگان ارائه کنند. چراکه معتقدیم هرگونه تلاش و کوشش در مسیر توسعه این تشکل‌ها برکات و نتایج ارزشمندی را برای ساختار اقتصادی و توسعه صنعتی کشور به همراه خواهد آورد. و این موضوع می‌تواند به عنوان یکی از برکات نظام جمهوری اسلامی در ترویج و نهادینه کردن مردم‌سالاری دینی در جامعه قلمداد شود. این وظیفه سازمان‌های مردم‌نهاد و بخش خصوصی است که در جهت استیفای حقوق مصرف‌کننده ورود پیدا کنند. دولت باید بعد از این بسترسازی از این عرصه کنار رود.
سوال همین است که آیا در حال حاضر با وجود همین قانون که گفتید حقوق مصرف‌کننده در کشور از سوی دولت مورد پاسداشت قرار می‌گیرد؟
ببینید در کشور ما نهاد دولت بیش از حد بزرگ شده و وظایف متعدد برای خود تعریف کرده است. از طرفی در اغلب سال‌ها دچار کسری بودجه و محدودیت منابع است و به‌رغم وجود نهادهای گوناگون حمایتی از حقوق مصرف‌کننده در بدنه دولت، انگیزه کافی برای اجرای صحیح این کار وجود ندارد. دولت همچنین از طرف تولیدکنندگان انحصاری، تولیدکنندگان وابسته به دولت و شبه‌دولت تحت فشار است و ممکن است جایی در چانه‌زنی سر حقوق مصرف‌کننده کوتاه بیاید. به همین دلیل است که دولت باید این وظیفه را به بخش خصوصی مستقل یا نهادهای مردمی واگذار کند. سازمان‌های مردم‌نهاد به صورت خودجوش و داوطلبانه از حقوق مصرف‌کنندگان دفاع می‌کنند و آنان را نسبت به مصرف انواع کالاها و خدمات مطلع می‌سازند. ضمن اینکه توزیع‌کننده منابع نیستند که اراده خود را تحمیل کنند.
آیا سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان نهاد مناسبی برای دفاع از حقوق مصرف‌کننده است؟ این سازمان دچار تعارض منافع نیست؟
تردیدی نداریم که سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان از اهداف واقعی خود فاصله گرفته است و به طور کلی نهاد مناسبی برای این هدف نیست و رسالت خود را به خوبی انجام نداده است. چون اصولاً بخش دولتی در این خصوص پویا و مسوولیت‌پذیر نیست. باید بخش خصوصی که رقابت و انحصار را می‌فهمد، وارد این حوزه شود.
جدا از ناکارآمدی نهادهای دولتی در دفاع از حقوق مصرف‌کننده و حتی تولیدکننده، معمولاً دولت با سیاست‌هایی به حمایت از حقوق مصرف‌کننده برمی‌خیزد که در عمل علیه حقوق مصرف‌کننده است و نهادی چون رقابت یا آزادی انتخاب را از بین می‌برد.
درست است؛ دولت‌ها در چارچوب نظریه‌های اقتصادی اصولاً نباید وارد چنین سیاستگذاری‌هایی بشوند. اعمال نفوذ و سیاستگذاری با مکانیسم‌هایی چون تعیین قیمت‌ها، تعیین نرخ بهره و نرخ ارز دخالت در بازار، مختل کردن سازوکار اصلی در این خصوص یعنی مکانیسم «عرضه و تقاضا» است. دولت‌ها می‌توانند با سیاست‌های خود، روی تقاضا و عرضه تاثیر بگذارند اما در تعیین قیمت‌ها نباید دخالت کنند. سیاست‌هایی چون ایجاد موانع غیرتعرفه‌ای در تجارت خارجی، وضع تعرفه‌های بالا به دلایلی چون حمایت از تولید داخل و قیمت‌گذاری هم در نظر و هم در عمل خلاف حقوق مصرف‌کننده و موجب تضییع آن است.
چرا دولت علاقه‌مند به این سیاستگذاری‌هاست در حالی که خود سازمان حمایت و نهادهای دیگری برای حفاظت از حقوق مصرف‌کننده دارد؟
دولت‌ها به دلایل گوناگون به تولیدکنندگان، نسبت به مصرف‌کنندگان، توجه و عنایت بیشتری دارند. به‌رغم رسالت دولت‌ها در تدوین و رعایت حقوق مصرف‌کننده، آنها از آزادی عمل محدودی برخوردارند. برای همین در اکثر کشورها، بخش خصوصی وارد عمل می‌شود. باید نهادهای مردمی دخالت کنند. پویایی، آزادی و استقلال رسانه‌ها می‌تواند فوق‌العاده موثر باشد. در اکثر کشورهای توسعه‌یافته مجلاتی در مورد حقوق مصرف‌کننده منتشر و تقریباً مجانی توزیع می‌شود، تا مصرف‌کنندگان نسبت به کالاهایی که مصرف می‌کنند آگاهی بیشتری پیدا کنند. دولت اهدافش متفاوت از این است و نهاد خوبی برای این حمایت نیست. هم گرفتاری‌هایش زیاد است و هم درگیر ملاحظات و مصلحت‌هایی است که نمی‌تواند چنین وظیفه‌ای را انجام دهد. ضمن اینکه هزینه این کار برای دولت زیاد است. بخش خصوصی چابک‌تر و با بهره‌وری بالاتر است و هدفمندتر عمل می‌کند. در کشورهایی مانند آلمان، فرانسه، انگلستان و اغلب کشورهای اروپایی حقوق مصرف‌کننده از سوی نهادهای بخش خصوصی به شدت مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. دولت هم به طور غیرمستقیم از این نهادها حمایت می‌کند اما وارد عمل نمی‌شود. این تجربه‌ها در حال حاضر برای استفاده ما در دنیا وجود دارد، اگر بخواهیم چنین کاری بکنیم.
