بهبود روابط خارجی، سیاست مکمل اشتغالزایی
بررسی امکان‌پذیری کاهش نرخ بیکاری در میان‌مدت
ناآرامی‌های اجتماعی و اعتراضات متعددی که در چند وقت اخیر در تعدادی از شهرهای ایران رخ داد مسوولان و کارشناسان را غافلگیر کرد.
ناآرامی‌های اجتماعی و اعتراضات متعددی که در چند وقت اخیر در تعدادی از شهرهای ایران رخ داد مسوولان و کارشناسان را غافلگیر کرد. ناظران این ناآرامی‌های شهری از همان روزهای اول انگیزه اصلی تظاهرات‌کنندگان را واکنش به شرایط دشوار اقتصادی و نرخ بالای بیکاری در میان جوانان ارزیابی کردند. به طور کلی می‌توان ادعا کرد در مورد این برداشت از انگیزه معترضان اتفاق‌نظر وجود داشت، اگرچه در این میان جامعه‌شناسان و نیز فعالان سیاسی و حتی مسوولان دولتی فرضیه‌های دیگری را نیز پیش کشیدند. شاید این تحلیل چندان هم دور از واقعیت نباشد. نرخ بیکاری در گروه سنی ۱۰ تا ۲۹ سال نزدیک به ۲۵ درصد است، که البته این نرخ برای زنان به مراتب رقم بسیار بالاتری برآورد می‌شود. نمودار 1 نشان می‌دهد نرخ بیکاری زنان تحصیل‌کرده با تحصیلات دانشگاهی در برخی از استان‌ها به رقم بیشتر از ۷۰ درصد هم می‌رسد. جمعیت بانوان ما ۵۰ درصد از جمعیت ۸۰ میلیون‌نفری را تشکیل می‌دهند که بنا به برآوردهای ما در مناطق شهری (برای بازه سنی ۲۵ تا ۴۰ سال) دارای متوسط تحصیلات دانشگاهی (بالای دیپلم) هستند. این ترکیب جمعیتی همیشه از پتانسیل تحول‌آفرینی برخوردار است. هدف این نوشتار تمرکز بر موضوع نخست، یعنی علل بیکاری بالا و نیز بررسی امکان‌پذیری کاهش آن در میان‌مدت در اقتصاد ایران است. محتمل است که قوه مجریه بخواهد در واکنش به این برداشت از ریشه‌یابی ناآرامی اجتماعی، منابع بیشتری از بودجه عمومی، امکانات بانکی و ذخایر ارزی را برای حل این مشکل هزینه کند. پرسش مهم این است که آیا این قبیل سیاست‌ها از سوی دولت‌های پیشین و حتی در برنامه‌های توسعه اقتصادی و اجتماعی به کار بسته شده است؟ آیا این سیاست‌ها موفق بوده‌اند؟ تجربه کشورهای دیگر در حل مشکل بیکاری با استفاده از سیاست‌های فعال بازار کار چه بوده است؟
در جو سیاست‌زده و همراه با نگرانی موجود در میان مقامات سیاسی، این خطر وجود دارد که سیاست‌های شتاب‌زده‌ای به کار بسته شود که در گذشته هم تجربه شده و به‌رغم هزینه‌های بالای آن، نتایج چشمگیری برای کاهش بیکاری به بار نیاورده است. نگاهی به روند نرخ بیکاری و نیز تعداد فرصت‌های شغلی موجود در اقتصاد ایران می‌تواند این فرضیه را طرح کند که این سیاست‌ها به آن اندازه‌ای که سیاستگذاران وعده می‌دادند، کارآمد نبوده است. تقریباً در افکار عمومی و گفتمان اجتماعی ایران عبارت به تکرار شنیده‌شده‌ای وجود دارد که «سیاست و راه‌حل خوب است ولی خوب اجرا نشده است» یا اینکه «مجریان توانایی اجرای این سیاست را نداشته‌اند». در این نوشتار نخست نگاهی داریم به تجربه اقتصادهایی که در آن، سیاست‌های فعال بازار کار به اجرا درآمده است. سپس نشان می‌دهیم که تقریباً در تمام دولت‌های بعد از دوره جنگ تحمیلی، چه در داخل برنامه‌های توسعه یکم تا پنجم و چه خارج از برنامه در قالب بودجه عمومی یا حتی برنامه‌های اجرایی دولت‌ها تلاش زیادی برای مهار بیکاری در اقتصاد ایران با توسل به سیاست‌های فعال بازار کار صورت گرفته است. ولی به نظر می‌رسد که مشکل بیکاری جوانان با توجه به ساختار هرم سنی جمعیت، بزرگ‌تر از آن است که این سیاست‌ها بتواند راه‌حل کارآمدی برای آن باشند. سرانجام جمع‌بندی مقاله ارائه می‌شود. مهم‌ترین هدف سیاست‌های فعال بازار کار افزایش شانس یافتن شغل برای افراد مشمول برنامه است. علاوه بر این افزایش بهره‌وری و به دنبال آن دریافتی نیروی کار نیز می‌تواند در شمار اهداف سیاست‌های فعال بازار کار قرار گیرد. این اهداف از طریق ایجاد فرصت شغلی، ارتقای کیفیت جست‌وجو و جفت‌وجور شدن فرد کارجو و نیاز بازار محقق می‌شود. هدف نخستین این سیاست‌ها افزایش احتمال یافتن فرصت شغلی است، به همین دلیل مطالعات تجربی ارزیابی اثربخش بودن سیاست‌های فعال بازار کار بر دو نتیجه و خروجی، اشتغال و بهبود دریافتی افراد در معرض برنامه، در کوتاه‌مدت و بلندمدت پرداخته‌اند. مهم‌ترین برنامه‌های ایجاد اشتغال به‌لحاظ سیاستگذاری و نظری به شرح زیر هستند:
1- برنامه کمک به جست‌وجوی شغل. هدف این برنامه افزایش کارایی جست‌وجوی شغل افراد کارجو و افزایش کیفیت جفت‌وجور شدن در شغل جدید است. این برنامه شامل آموزش چگونگی انجام جست‌وجو، مشاوره شغلی و راه‌اندازی کلوپ‌های کاریابی است.
2- آموزش‌های متناسب با نیاز بازار کار. هدف این برنامه ارتقای توانمندی‌ها و سرمایه انسانی فرد است. این سیاست به وسیله آموزش‌های فنی، حرفه‌ای پیش از اشتغال، آموزش حین خدمت، آموزش مهارت‌های پایه‌ای مثل زبان خارجی، کامپیوتر، تکنولوژی اطلاعاتی و حتی ریاضیات می‌شود.
3- برنامه‌های انگیزشی بخش خصوصی. این نوع از اقدامات دولت به طور عمده شامل یارانه‌های دستمزدی و در پاره‌ای از موارد فراهم‌سازی وام سرمایه اولیه با نرخ سود یارانه‌ای یا وام با اولویت است. در این نوع از سیاست فعال بازار کار در کنار یارانه‌های دستمزدی و وام کم‌بهره، ارائه خدمات مشاوره‌ای برای راه‌اندازی یک کسب‌وکار جدید یا برای کمک به بهبود کارایی کسب‌وکار موجود نیز در پاره‌ای از موارد ارائه می‌شود.
این سیاست‌ها در دهه‌های اخیر در بسیاری از کشورهای آمریکای لاتین و اروپایی اجرا شده‌اند و جامعه هدف آنها جوانان، زنان و نیز اقشار آسیب‌پذیر جامعه بوده‌اند. در این میان اولویت با جوانان بیکار بوده و افراد شاغل کم‌مزیت یا بی‌مزیت مهارتی در اولویت بعدی سیاستگذاری قرار می‌گیرند. به طور کلی بر پایه برداشت‌های نظری و نتایج یافته‌ها خلاصه ویژگی‌های مالی و اثربخشی مورد انتظار از این برنامه‌ها در جدول 1 آورده شده است.
این جدول بیان نمادین از کیفیت اثرگذاری ایجاد شغل از طریق هر یک از سیاست‌های یادشده در بالاست. انتظار می‌رود که ایجاد انگیزه در بخش خصوصی برای جذب نیروی کار جدید از طریق عرضه تسهیلات و یارانه تولیدی به کارفرماها پرهزینه‌ترین شیوه سیاستگذاری بوده و اثر بلندمدت آن چندان چشمگیر نباشد. کمااینکه این احتمال وجود دارد که جذب نیروی کار جدید به قیمت بیرون رانده شدن کارگران قدیم باشد. همچنین انتظار می‌رود که آموزش نیروی انسانی اگرچه در کوتاه‌مدت نیروی کار را از دست یافتن به فرصت شغلی (به دلیل اشتغال به یادگیری مهارت) باز می‌دارد ولی در بلندمدت اثر ماندگارتری در ایجاد شغل پایدار داشته باشد.
تعداد قابل ملاحظه‌ای از ارزیابی‌های اثربخش بودن سیاست‌های فعال بازار کار در کشورهای عضو اتحادیه اروپا صورت گرفته است. در اغلب این پژوهش‌ها توجه اصلی بر اثرات کوتاه‌مدت این سیاست‌ها بر جنبه‌هایی از بازار کار مثل دستمزد کارگران و وضعیت اشتغال آنها تمرکز یافته است. نکته مهم‌تر اینکه تقریباً در هیچ‌یک از موارد به اثرات درجه 2 این سیاست‌ها، یعنی اثر تعادل عمومی آن توجه نشده است. زیرا ایجاد یک فرصت شغلی، ممکن است به نوبه خود منجر به پدید آمدن فرصت‌های شغلی دیگر (اثر ضریب تکاثری) شود. با این حال همین شواهد تجربی حاصل از مطالعات انجام‌شده نمی‌تواند به طور قوی پایه‌ای را برای سیاستگذاری فراهم سازد. اجماع اندکی بر این نکته وجود دارد که این سیاست‌ها توانسته باشند نرخ بیکاری را کاهش داده یا تعداد کارگران شاغل را به اندازه‌ای که سیاستگذاران با خوش‌بینی ابراز می‌داشته‌اند، افزایش بدهند.
مطالعات مربوط به ارزیابی اثربخش بودن سیاست‌های فعلی بازار کار برای تعدادی از کشورهای اروپایی، آمریکای لاتین و کشورهای در حال توسعه، انجام گرفته که از نظر میزان و جهت تاثیرگذاری آن تفاوت‌ها بسیار چشمگیر است. برنامه‌های آموزشی فراگیرترین برنامه اشتغالزایی در کشورهای اروپایی است. یافته‌های حاصل از ارزیابی‌های صورت‌گرفته درباره اثربخش بودن این سیاست نسبتاً آشفته است. اثر اجرای این سیاست در پاره‌ای از کشورها منفی است و در اغلب آنها این اثر از نظر آماری معنا‌دار نیست و تنها در کسر اندکی از موارد اثر معنا‌دار و مثبت آموزش بر اشتغال یا دستمزد مشاهده می‌شود که آن هم محدود به زنان آموزش‌دیده است. برنامه‌های ایجاد انگیزه در بخش خصوصی شامل یارانه‌های دستمزدی و نیز کمک‌های مالی (فراهم ساختن تسهیلات بانکی) برای استارت‌آپ‌هاست. هنوز تجربه مطالعاتی قابل ملاحظه‌ای برای مورد اخیر وجود نداشته، ولی برنامه‌های پرداخت یارانه دستمزدی برای ایجاد انگیزه در میان کارفرمایان بخش خصوصی به طرز نسبتاً وسیعی مطالعه شده است. در کوتاه‌مدت اثر مثبتی از این برنامه سیاستی بر اشتغال مشاهده شده، با این حال روشن نیست که این جذب نیروی کار جدید به چه قیمتی بوده است. همیشه در این برنامه‌ها یک احتمال وجود دارد که کارفرمایان برای واجد شرایط دریافت یارانه شدن، با جذب کارگران جدید، کارگران قدیم خود را از کار اخراج کنند. با توجه به اینکه تمرکز مطالعات ارزیابی سیاست توجه خود را به جذب نیروی کار متمرکز می‌سازند، این جنبه از آثار نامطلوب اجرای سیاست‌های انگیزشی به اندازه کافی مورد بررسی و توجه قرار نمی‌گیرد.
مهم‌ترین سیاست‌های فعال بازار کار دولت‌ها در ایران طرح ضربتی اشتغال دولت اصلاحات، طرح بنگاه‌های زودبازده دولت محمود احمدی‌نژاد و اخیراً نیز طرح اشتغال فراگیر و طرح اشتغال روستایی دولت حسن روحانی است. ویژگی مشترک هر سه طرح یادشده، کمک‌های دولتی یارانه‌ای برای استخدام نیروی کار است. نگاهی به نرخ بیکاری در حین و پس از اجرای برنامه نشان می‌دهد که دو سیاست اول اجراشده در مهار نرخ بیکاری چندان کامیاب نبوده است. نمودار ۲ را ببینید. این نمودار نرخ بیکاری فصلی برای جمعیت جوان برای دو بازه سنی به تفکیک مردان و زنان را نشان می‌دهد. نرخ بیکاری در میان مردان و زنان ۲۰ تا ۲۹ سال نسبتاً بالاست و مهم‌تر اینکه در طول سال‌های گذشته در برابر سیاست‌های اجراشده همچنان مقاومت کرده است. ارزیابی نهادهای رسمی کشور (مثل مرکز پژوهش‌های مجلس) نیز از شکست هر دو طرح به‌ویژه انحراف طرح بنگاه‌های زودبازده از اهداف آن حکایت دارد. اگرچه اجرای سیاست دولت اصلاحات اندکی در کاهش نرخ بیکاری جمعیت جوان موفق بوده است. طرح راه‌اندازی بنگاه‌های زودبازده همچنان‌که از نام آن پیداست، به دنبال حل مشکل بیکاری در کوتاه‌مدت بود که خارج از برنامه توسعه و با هدف توزیع عادلانه منابع در مناطق محروم، افزایش تولید، توسعه صادرات غیرنفتی از آذرماه 1385 اجرایی شد. از میان 312 هزار میلیارد ریال از طرح‌های تاییدشده حدود 8 /250 هزار میلیارد ریال تسهیلات به متقاضیان تخصیص یافت. با این حال بعد از اجرا، کاهش چشمگیری در نرخ بیکاری و نیز تعداد بیکاران دیده نمی‌شود. به گونه‌ای که نرخ بیکاری جمعیت ۱۰ تا ۶۰ساله بعد از دو سال از اجرای طرح کمتر از یک درصد کاهش نشان می‌دهد. این مقاومت نرخ بیکاری در مقابل سیاست اشتغالزایی می‌تواند به دلایل زیر باشد.
1- این سیاست‌ها مشاغل جدید ایجاد کرده‌اند ولی همزمان تعداد زیادی جمعیت جدید از نیروی کار جوان به بازار کار وارد شده است.
2- بیرون راندن نیروی کار قدیم و جایگزین کردن افراد جدید، که در این صورت سیاست اجراشده اثر خالص نداشته است.
3- عدم ایجاد شغل و ورود جمعیت جوان به لشگر بیکاران.
گزینه دوم و سوم به معنی ناکارآمدی سیاست اجرا شده است. بررسی احتمال درستی گزینه یک نیاز به تحلیل ساختار هرم سنی جمعیت ایران و نحوه ورود دانش‌آموختگان به بازار کار دارد. اگر گزینه نخست درست باشد، آنگاه این پرسش جدی‌تر مطرح می‌شود که در صورت اجرا نشدن این سیاست نرخ بیکاری چه عددی می‌توانست باشد. نویسندگان این نوشتار به‌عنوان کارشناس نمی‌توانند ادعای ناکارآمدی مطلق این برنامه‌های عرضه تسهیلات و مشوق‌های مالی را تایید یا رد کنند. فراهم ساختن یک پاسخ دقیق برای آن نیاز به انجام تحلیل‌های کمی تحقیقی بر روی آن دارد. با این حال می‌توان با توجه به تجربه‌های جهان این ادعا را مطرح کرد که در این نوع از سیاست‌ها اتلاف و انحراف منابع نسبتاً زیاد است و مشاغل ایجادشده نسبتاً ناپایدار هستند.
در دستورالعمل اجرایی تسهیلات اشتغالزایی قانون بودجه ۹۷، به جوانان و به‌طور مشخص به دانش‌آموختگان دانشگاهی در قالب فعالیت‌های تعاونی توجه شده است. واحدهای تعاونی که حداقل هفت عضو دانش‌آموخته دانشگاهی دارند می‌توانند از تسهیلات ویژه بند (ب) تبصره 18 قانون بودجه سال 1396 در جهت راه‌اندازی فعالیت‌های تولید بهره‌مند شوند. طرح‌های اشتغالزایی دولت آقای روحانی با همکاری چند دستگاه شامل کمیته امداد امام، بسیج، بنیاد برکت، بنیاد مستضعفین و بنیاد شهید و ایثارگران اجرا می‌شود. منابع این طرح به طور عمده نظام بانکی، بودجه عمومی و صندوق توسعه ملی است، که قرار است در قالب وام‌های (احتمالاً ارزان‌قیمت) در اختیار افراد متقاضی واجد شرایط قرار گیرد. قطعاً متقاضیان این وام‌ها تعداد کمی نخواهند بود. حال مکانیسم تخصیص آن چیست، این هم یک موضوع مهم است، ولی هنوز شکل اجرایی آن روشن نیست.
در عکس‌العمل به ناآرامی‌های اخیر به نظر می‌رسد که مجلس شورای اسلامی مبلغ پیشنهادی دولت را برای طرح‌های اشتغالزایی کافی ندانسته و خواهان افزایش آن از 300 هزار میلیارد به 600 هزار میلیارد ریال است. یعنی بیش از دو برابر هزینه تخصیص‌یافته برای طرح بنگاه‌های زودبازده دولت آقای احمدی‌نژاد. تصمیم‌گیری در مورد بودجه 1397 در حالی صورت می‌گیرد که قیمت نفت بنا به تحلیل کارشناسان رو به افزایش است و تجربه نشان می‌دهد که در دوران رونق نفتی، سیاستگذاران تمایل بیشتری به افزایش بودجه اشتغالزایی داشته و علاقه آنها به ارائه گزارش‌های عموم‌پسند برای بزرگنمایی نتایج اقدامات اشتغالزایی، بیشتر می‌شود. پیش از هزینه کردن منابع کمیاب مالی و انجام هزینه‌های ناکارآمد، امید است به ماهیت و شناخت سیاست‌های موثر بازار کار در ایران توجه شود.
به‌طور کلی می‌توان ویژگی‌های طرح‌های اشتغالزایی دولت‌ها در نظام جمهوری اسلامی ایران را محدود به سیاست فعال یارانه نهادهای محدود دانست که اثرگذاری و کارآمدی آن در دنیا محل بحث است. علاوه بر این در مورد پایداری مشاغل ایجادشده (به خصوص) تردیدها جدی است. موضوع اصلی این است که هدف اصلی این سیاست‌ها توسعه کسب‌وکار و تولید از طریق کمک به تولیدکننده (کالا یا خدمات) برای تامین نیازهای داخلی یا صادرات است. حال این پرسش مجال طرح جدی دارد که در یک فضای اقتصادی پرریسک در روابط بین‌المللی پرتنش و نیز رقابت سنگین در بازارهای بین‌المللی، چگونه می‌توان حجم صادرات ایران را با هدف ایجاد اشتغال پایدار بالا برد. تجربه سیاستگذاری‌های قبلی در جهت ایجاد اشتغال نشان می‌دهد که به دلیل نبود بازار بین‌المللی مناسب برای محصولات تولیدشده به‌ویژه در بخش کشاورزی، (که موثرترین بخش اشتغالزایی بوده است)، فرصت‌های شغلی ایجادشده از بین می‌رود یا با بی‌ثباتی روبه‌رو می‌شود. دولت ایران لازم است که در تدوین سیاستگذاری‌ها یک هماهنگی بین سیاست‌های اشتغالزایی و روابط بین‌الملل کشور ایجاد کند. چنانچه جو بین‌المللی برای صدور خدمات و کالا مناسب نباشد کمک‌های یارانه‌ای به تولیدکنندگان برای اهداف اشتغالزایی نیز موثر نخواهد بود.
در فاصله زمانی 1394-1368 در مجموع پنج برنامه توسعه اقتصادی و اجتماعی در کشور اجرا شده که اشتغالزایی یکی از مهم‌ترین اهداف آنهاست. ولی در عمل نرخ بیکاری جوانان در اکثر سال‌های این دوره زمانی 25 درصد را تجربه کرده و اهمیت این نرخ بالای بیکاری زمانی آشکار می‌شود که بدانیم تعداد بیکاران بالغ بر 2 /3 میلیون نفر است. علاوه بر این بخش خفته بازار کار ایران، یعنی زنان، هنوز به صورت جدی وارد بازار کار نشده و در حال حاضر نرخ مشارکت زنان حدود 13 درصد برآورد می‌شود. اگر این نیمه مهم جمعیت ایران (که تعداد بسیار زیادی از آنها دارای تحصیلات دانشگاهی هستند) وارد بازار کار شوند، نرخ بیکاری جوانان از رقم یادشده به مراتب فراتر خواهد رفت. تجربه ایران در صادرات کالا و خدمات به کشورهایی مثل عراق، اقلیم کردستان و افغانستان که روابط سیاسی خوبی با ایران داشته‌اند، موفقیت‌آمیز بوده و سالانه حجم قابل ملاحظه‌ای کالا به این کشورها صادر می‌شود. این ارزش صادرات به بازار کشور عراق در دوره تحریم (1394-1393) با حجم کل صادرات مستقیم به مقصد اروپا برابری می‌کند. شاید به همین دلیل است که تدوین‌کنندگان برنامه چهارم توسعه اقتصادی و اجتماعی بهبود روابط سیاسی و اقتصادی با دیگر کشورها را به عنوان یک سیاست مکمل برای سیاست‌های اشتغالزایی در کشور تصویب کرده‌اند.
