الگوی سرمایه‌گذاری تغییر کند
حمید آذرمند از نسبت بودجه عمرانی با رشد اقتصادی می‌گوید
حمید آذرمند می‌گوید: ادامه روند موجود منجر به کاهش بیشتر اثرگذاری بودجه عمومی بر سرمایه‌گذاری و در یک تصویر کلی‌تر، منجر به کاهش رشد اقتصادی در کشور خواهد شد و لذا تغییر الگوی سرمایه‌گذاری در کشور ضروری است.
سایه فتحی: «دولت فعلی انبوهی از طرح‌های نیمه‌تمام برجای مانده از دولت‌های قبل را به ارث برده است. اتمام این طرح‌ها امکان سرمایه‌گذاری دولت در طرح‌های جدید و اولویت‌دار را سلب خواهد کرد. در مجموع به نظر می‌رسد در صورت ادامه سیاست‌ها و روندهای فعلی، در سال‌های آینده میزان اثرگذاری پرداخت‌های عمرانی دولت بر کل سرمایه‌گذاری اقتصاد و در نتیجه بر رشد اقتصادی کاهش یابد.» حمید آذرمند با تاکید بر این جملات در خصوص رابطه کاهش و رشد بودجه عمرانی با رشد اقتصادی می‌گوید: «اگر سرمایه‌گذاری‌های دولتی به صورت اهرمی عمل کند و زمینه جذب سرمایه‌گذاری‌های غیردولتی را فراهم کند، با یک ضریب فزاینده‌ای، بر میزان اثرگذاری بودجه عمرانی دولت بر رشد اقتصادی افزوده خواهد شد.» شرح این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید.
♦♦♦
چه نسبتی بین بودجه عمرانی و رشد اقتصادی در اقتصاد کشور وجود دارد؟
اگر مدل ساده‌ای از رشد اقتصادی را در نظر بگیریم، رشد اقتصادی یا همان رشد تولید ناخالص داخلی، تابعی از تغییرات موجودی سرمایه، نهاده کار و بهره‌وری کل عوامل است. محاسبات نشان می‌دهد که در اقتصاد ایران، در بلندمدت عامل بهره‌وری سهمی در رشد اقتصادی نداشته است. تغییرات نهاده کار نیز بسیار تدریجی است و اثرگذاری آن بر تغییرات تولید محدود است. در نتیجه، عامل اصلی تعیین‌کننده رشد اقتصادی در اقتصاد ایران به طور تاریخی، انباشت دارایی ثابت یا همان موجودی سرمایه ثابت خالص است. از مجموع سرمایه‌گذاری جدید دولتی و خصوصی در دارایی‌هایی مانند ماشین‌آلات، ساختمان، تاسیسات و سایر دارایی‌های ثابت، بخشی صرف جبران استهلاک دارایی‌ها می‌شود و مابقی نیز صرف افزایش موجودی سرمایه خالص اقتصاد می‌شود. در این بین بودجه عمرانی دولت، بخشی از منابع مورد نیاز برای تشکیل سرمایه در اقتصاد به ویژه در زمینه زیرساخت‌ها و تاسیسات عمومی را تامین می‌کند. بخش عمده‌ای از منابع مالی زیرساخت‌های انرژی، حمل‌ونقل، آب و سایر تاسیسات عمومی از محل بودجه عمومی دولت تامین می‌شود. البته اثرگذاری بودجه عمرانی دولت بر رشد اقتصادی می‌تواند بیش از ایجاد یک زیرساخت توسط دولت باشد. اگر سرمایه‌گذاری‌های دولتی به صورت اهرمی عمل کند و زمینه جذب سرمایه‌گذاری‌های غیردولتی را فراهم کند، با یک ضریب فزاینده‌ای، بر میزان اثرگذاری بودجه عمرانی دولت بر رشد اقتصادی افزوده خواهد شد. البته باید در زمینه برقراری ارتباط بین بودجه عمرانی دولت و رشد اقتصادی، به برخی نکات هم توجه داشت. نحوه مخارج عمرانی و تخصیص اعتبارات هم بسیار مهم است. ممکن است مخارج عمرانی دولت صرف ایجاد یک طرح زیرساختی مهم و تاثیرگذار شود یا ممکن است صرف اتمام یک طرح نیمه‌تمام شود یا حتی ممکن است صرف پرداخت بدهی‌های دولت به پیمانکاران از بابت بدهی‌های سال‌های قبل شود. عواملی مانند طولانی شدن طرح‌های عمرانی یا هرگونه ضعف در مطالعات فنی و اقتصادی طرح‌ها، از میزان اثرگذاری مخارج عمرانی دولت بر رشد اقتصادی می‌کاهد.
عملکرد بودجه عمرانی در سال‌های گذشته را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
برای بررسی و مقایسه مخارج عمرانی دولت‌ها طی سال‌های گذشته، می‌توان از شاخص نسبت پرداخت‌های عمرانی دولت به تولید ناخالص داخلی استفاده کرد. آمارهای بانک مرکزی نشان می‌دهد، این شاخص طی یک دهه گذشته به تدریج کاهش یافته است. نسبت پرداخت‌های عمرانی دولت به تولید ناخالص داخلی که در سال 1384 برابر با 7 /5 درصد بود، با یک روند کاهشی به رقم 1 /2 درصد در سال 1391 رسید. در واقع پرداخت‌های عمرانی دولت نسبت به ابعاد اقتصاد، طی سال‌های 1384 تا 1391 بیش از 60 درصد کاهش یافت. این نسبت طی سال‌های 1394 و 1395 کمی افزایش یافت ولی هنوز از میانگین بلندمدت آن بسیار کمتر است. شاخص مذکور در سال 1395 به 3 /3 درصد رسید. اگر بخواهیم از شاخص دیگری استفاده کنیم، می‌توان از نسبت پرداخت‌های عمرانی دولت به هزینه‌های جاری استفاده کرد. این نسبت در اوایل دهه 80 بیش از 40 درصد بود که با یک روند کاهشی در سال 1391 به 17 درصد رسید. این نسبت نیز از سال 1393 به بعد افزایش ملایمی داشته است به طوری که در سال 1395 به 20 درصد رسید ولی هنوز در مقایسه با ابتدای دهه 80 بسیار کمتر است.
کاهش پرداخت‌های عمرانی دولت‌ها تحت تاثیر چه عواملی بوده است؟
کاهش نسبی پرداخت‌های عمرانی در سال‌های گذشته تحت تاثیر عوامل مختلفی بوده است که یکی از آنها مساله ناپایداری بودجه و افزایش هزینه‌های جاری دولت‌هاست. آمارها نشان می‌دهد کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای دولت طی سال‌های اخیر با شیب تندی در حال افزایش بوده است. مقدار اسمی این کسری طی سال‌های 1393، 1394 و 1395 به ترتیب برابر با 13 هزار، 19 هزار و 29 هزار میلیارد تومان بوده است. کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای بودجه در هشت‌ماهه نخست سال جاری حدود 40 هزار میلیارد تومان بوده است که رشد زیادی نسبت به سال‌های گذشته دارد. نتیجه‌ای که می‌خواهیم بگیریم آن است که به‌رغم افزایش درآمدهای نفتی دولت در سال جاری، به علت افزایش هزینه‌های جاری، کسری بودجه افزایش یافته است و این مساله موجب می‌شود توان مالی دولت برای پرداخت‌های عمرانی کاهش یابد. با توجه به تعهدات دولت نسبت به پرداخت‌هایی مانند یارانه‌های نقدی، یارانه حامل‌های انرژی، بازپرداخت اصل و سود بدهی‌های انباشته از قبل و همچنین انواع ردیف‌های هزینه‌ای غیرضرور، با ادامه روند فعلی و با ساختار فعلی بودجه، کسری بودجه دولت در سال‌های آینده افزایش خواهد یافت. این مساله موجب خواهد شد که سهم پرداخت‌های عمرانی از کل مخارج دولت بیش از قبل کاهش یابد. از سوی دیگر دولت فعلی انبوهی از طرح‌های نیمه‌تمام برجای مانده از دولت‌های قبل را به ارث برده است. اتمام این طرح‌ها امکان سرمایه‌گذاری دولت در طرح‌های جدید و اولویت‌دار را سلب خواهد کرد. در مجموع به نظر می‌رسد که در صورت ادامه سیاست‌ها و روندهای فعلی، در سال‌های آینده میزان اثرگذاری پرداخت‌های عمرانی دولت بر کل سرمایه‌گذاری اقتصاد و در نتیجه بر رشد اقتصادی کاهش یابد.
با توجه به این توضیحات، آیا وضعیت سرمایه‌گذاری در کشور تحت تاثیر کاهش پرداخت‌های عمرانی قرار گرفته است؟
در اینجا لازم است اشاره‌ای به یکی از نگرانی‌های مهم اقتصاد کشور شود که مساله سرمایه‌گذاری و روند نزولی تشکیل سرمایه ثابت در اقتصاد کشور است. به طور مشخص، نرخ رشد تشکیل سرمایه ثابت در اقتصاد ایران از سال 1388 به بعد به تدریج کاهش یافته است تا حدی که در سال‌های 1391 و 1392 نرخ رشد تشکیل سرمایه ثابت به ترتیب به رقم منفی 19 درصد و منفی 8 /7 درصد رسید. به طور متوسط رشد تشکیل سرمایه ثابت اقتصاد بین سال‌های 1388 تا 1385 برابر با منفی 2 /3 درصد بوده است. با وجود افزایش ملایم نرخ رشد تشکیل سرمایه در سه ماهه دوم سال جاری، هنوز روند تشکیل سرمایه در اقتصاد ایران بسیار نگران‌کننده است. چنین روندی موجب کاهش رشد موجودی سرمایه خالص و در نهایت موجب کاهش رشد اقتصادی خواهد شد. کاهش رشد تشکیل سرمایه در یک دهه گذشته، از یک طرف متاثر از کاهش مخارج عمرانی دولت و از طرف دیگر تحت تاثیر کاهش سرمایه‌گذاری‌های خصوصی بوده است. آمارها نشان می‌دهد، تشکیل سرمایه ثابت دولتی به قیمت‌های ثابت از سال 1388 به بعد با افت شدید مواجه شده است و این روند تا سال 1394 ادامه یافته است. افت سرمایه‌گذاری‌های دولتی در دوره مذکور به قدری شدید بود که میزان تشکیل سرمایه دولتی در سال 1392 در حدود 30 درصد کمتر از تشکیل سرمایه سال 1385 بود. هنوز هم میزان تشکیل سرمایه دولت به قیمت‌های ثابت، به میزان قبل از سال 1385 بازنگشته است. البته در سال 1395، تشکیل سرمایه دولتی نسبتاً رشد خوبی داشت.
با توجه به تنگنای مالی، دولت چگونه می‌تواند منابع کافی برای طرح‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری تخصیص دهد تا مانع کاهش رشد اقتصادی شود؟
اقتصاد کشور در حال حاضر در شرایطی است که اولاً دولت با تنگنای مالی و بدهی‌های انباشته از قبل مواجه است که این مساله امکان افزایش پرداخت‌های عمرانی دولت را کاهش می‌دهد. ثانیاً دولت، انبوهی از طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام را به ارث برده است که اتمام آنها خارج از توان بودجه دولت است، ضمن آنکه اساساً توجیه اقتصادی بسیاری از آن طرح‌ها نامعلوم است. ثالثاً در بسیاری از زیرساخت‌های اساسی مانند بزرگراه‌ها، بنادر، خطوط ریلی، زیرساخت‌های ارتباطات و انرژی، نیاز مبرمی به سرمایه‌گذاری‌های جدید وجود دارد که تامین مالی آن فراتر از ظرفیت بودجه دولت است. با این تصویری که ارائه شد، جبران کاستی در سرمایه‌گذاری‌های یک دهه گذشته و فراهم ساختن زمینه رشد اقتصادی پایدار با شیوه‌های فعلی امکان‌پذیر نیست و به الگوی جدیدی برای سرمایه‌گذاری نیاز است.
اصولاً الگوی مناسب برای افزایش سرمایه‌گذاری در کشور و تخصیص بهتر منابع برای اجرای پروژه‌های عمرانی چیست؟
همان‌طور که گفته شد، ادامه روند موجود منجر به کاهش بیشتر اثرگذاری بودجه عمومی بر سرمایه‌گذاری و در یک تصویر کلی‌تر، منجر به کاهش رشد اقتصادی در کشور خواهد شد و لذا تغییر الگوی سرمایه‌گذاری در کشور ضروری است. الگوی مناسب برای سرمایه‌گذاری ویژگی‌هایی دارد که به آنها اشاره می‌شود. اول آنکه لازم است پیش از هر اقدامی دولت طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام را بر اساس منطق اقتصادی و بر اساس ملاحظات هزینه و فایده، تعیین تکلیف کند. حجم طرح‌های نیمه‌تمام بسیار گسترده است و دولت توان مالی برای اتمام همه آنها را ندارد. ضمن آنکه ممکن است بخشی از این طرح‌ها فاقد مطالعات اقتصادی کافی و توجیه اقتصادی باشند و بخش خصوصی نیز انگیزه‌ای برای سرمایه‌گذاری در آن طرح‌ها نداشته باشد. لذا لازم است دولت با در نظر گرفتن محدودیت‌های مالی خود، تمامی طرح‌های نیمه‌تمام برجای مانده از دولت‌های گذشته را مورد بازنگری و ارزیابی مجدد قرار دهد تا از اتلاف منابع مالی جلوگیری شود.دوم آنکه، دولت فعلی نیز در ادامه سیاست‌های دولت قبل، تعهداتی را بر عهده گرفته است که از عهده تامین هزینه‌های آن برنمی‌آید. تعهداتی مانند پرداخت یارانه حامل‌های انرژی، پرداخت یارانه نقدی، انواع پرداخت‌های انتقالی به اشخاص حقوقی مختلف و نظایر آن، همه‌ساله بار مالی سنگینی را بر بودجه عمومی دولت تحمیل می‌کند. علاوه بر آن، کارایی بودجه دولت پایین است و در مجموعه بدنه دولت در ابعاد گسترده‌ای، اتلاف منابع مالی اتفاق می‌افتد. در عمل می‌توان از طریق تدابیری مانند اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، افزایش شفافیت بودجه، حذف سازمان‌ها و نهادهای موازی، ادغام دستگاه‌ها و کاهش تصدی‌گری دولت، بخشی از هزینه‌های جاری دولت را کاهش داد. با ساماندهی هزینه‌های جاری دولت و اصلاح ساختار بودجه، هم کسری بودجه دولت کاهش خواهد یافت و هم امکان افزایش پرداخت‌های عمرانی دولت فراهم خواهد شد. سوم آنکه، عواملی مانند طولانی شدن اجرای طرح‌های عمرانی، عدم شفافیت و رقابت کافی در واگذاری طرح‌ها و همچنین دخالت دادن ملاحظات غیراقتصادی در تعریف طرح‌های عمرانی جدید، موجب کاهش کارایی سرمایه‌گذاری‌های دولتی شده است. این مساله موجب می‌شود همین منابع اندک موجود نیز به شکلی کارا و موثر سرمایه‌گذاری نشود. لازم است نهادهای متولی و ناظر بر طرح‌های عمرانی، در انتخاب پیمانکاران، اصل شفافیت و رقابت را کاملاً رعایت کنند. همچنین لازم است دولت در طراحی و اجرای طرح‌های عمرانی، بدون توجه به فشارهای افراد ذی‌نفوذ، صرفاً بر اساس معیارهای اقتصادی و ملاحظاتی مانند آمایش سرزمین، طرح‌های بزرگ عمرانی را به تصویب برساند و اجرا کند. چهارم آنکه، نکته بسیار مهم در این زمینه آن است که دولت باید بتواند زمینه مشارکت بخش خصوصی و سرمایه‌گذاری خارجی را در توسعه طرح‌های عمرانی فراهم کند. توسعه طرح‌های عمرانی بزرگ، صرفاً با اتکا بر بودجه امکان‌پذیر نیست. در سایر کشورهای جهان تجربه‌های بسیار مفیدی در خصوص شیوه‌های جلب مشارکت بخش خصوصی در طرح‌های بزرگ عمرانی وجود دارد.
آیا با مدل مشارکت عمومی خصوصی می‌توان گشایشی در این زمینه ایجاد کرد؟
قطعاً به‌کارگیری انواع الگوهای مشارکت عمومی خصوصی در اجرای طرح‌های بزرگ عمرانی می‌تواند راهگشا باشد ولی مشارکت بخش خصوصی و سرمایه‌گذاری خارجی الزاماتی دارد که باید فراهم شود. در این زمینه می‌توان انواع قالب‌های مشارکتی مناسب را به کار گرفت. به عنوان مثال، در ایران برای توسعه زیرساخت‌هایی مانند بنادر، بزرگراه‌ها، خطوط ریلی و نیروگاه‌ها، الگوی BOT شیوه مناسبی برای تامین مالی و انتقال فناوری است. در زمینه سرمایه‌گذاری در واحدهای بزرگ پتروشیمی، معادن، صنایع معدنی، خودروسازی، نیروگاه‌ها، انرژی‌های تجدیدپذیر، فروشگاه‌های زنجیره‌ای، ساخت هتل و سایر زیرساخت‌های گردشگری، با توجه به ظرفیت‌های مناسب موجود در کشور، امکان سرمایه‌گذاری مشترک و حتی سرمایه‌گذاری مستقیم با مالکیت طرف‌های خارجی وجود دارد. به نظر می‌رسد در صورت فراهم شدن شرایط سرمایه‌گذاری و رفع برخی موانع، سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی، انگیزه ورود به توسعه زیرساخت‌ها و طرح‌های بزرگ عمرانی را داشته باشند.
جذب مشارکت خصوصی و سرمایه‌گذاری خارجی چه الزاماتی دارد؟
با وجود فراهم شدن امکان قانونی واگذاری طرح‌های نیمه‌تمام یا طرح‌های جدید هنوز بخش خصوصی مشارکت عمده‌ای در توسعه زیرساخت‌ها و طرح‌های عمرانی ندارد. در مورد سرمایه‌گذاری خارجی نیز آمارها نشان می‌دهد جذب سرمایه‌گذاری به شیوه BOT در مجموع طی سال‌های 1386 تا 1394 کمتر از 600 میلیون دلار بوده است. بخش عمده سرمایه‌گذاری جذب‌شده در قالب قراردادهای بیع متقابل بوده است که آن هم عمدتاً به پروژه‌های نفت و گاز اختصاص داشته است. سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در طرح‌ها نیز طی 1386 تا 1394 در مجموع در حدود شش میلیارد دلار بوده است که البته روند جذب آن هم نزولی است. در مجموع نمی‌توان سرمایه‌گذاری خارجی جذب‌شده را در مقایسه با مجموع تشکیل سرمایه اقتصاد، سهم تعیین‌کننده‌ای دانست. این مساله ضرورت رفع موانع و تنگناهای سرمایه‌گذاری را نشان می‌دهد. افزایش مشارکت بخش خصوصی در طرح‌های بزرگ عمرانی نیازمند فراهم شدن الزاماتی مانند ثبات اقتصاد کلان، کاهش دخالت‌های دولت در قیمت‌گذاری‌ها، رفع انحصارات، افزایش شفافیت و سلامت اقتصاد و بهبود محیط کسب‌وکار است.
با توجه به اینکه سرمایه‌گذاری عامل کلیدی رشد اقتصادی است، در حال حاضر با چشم‌انداز درآمدهای نفتی، کسری بودجه دولت و ناکارایی تخصیص بودجه عمرانی، چه وضعیتی برای رشد اقتصادی می‌توان تصور کرد؟
همان‌طور که گفته شد، رشد اقتصادی در ایران به طور تاریخی وابستگی بسیاری به انباشت موجودی سرمایه ثابت داشته است. بنابراین چشم‌انداز تشکیل سرمایه، تا حد زیادی مسیر رشد اقتصادی را نیز مشخص خواهد کرد. اگر شرایط به همین روال فعلی ادامه یابد و دولت اقدامی برای اصلاح سیاست‌های اقتصادی خود نکند، انتظار زیادی برای افزایش رشد اقتصادی نمی‌توان داشت. همچنین اگر دولت نتواند موانع و تنگناهای مشارکت بخش خصوصی و سرمایه‌گذاری خارجی را رفع کند، در مجموع نمی‌توان انتظار داشت رشد تشکیل سرمایه به حدی برسد که بتواند رشد موجودی سرمایه خالص را به میانگین بلندمدت خود برساند. بر اساس برآوردها، در صورت ادامه روند فعلی، میانگین رشد تشکیل سرمایه ثابت ناخالص طی پنج سال آینده کمتر از هشت درصد خواهد بود که با چنین تشکیل سرمایه‌ای، میانگین رشد اقتصادی کشور طی پنج سال آینده به سختی به 5 /2 درصد خواهد رسید.
آیا چشم‌اندازی برای بهبود سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی در سال‌های آینده وجود دارد؟
همواره باید نسبت به آینده امیدوار بود ولی این امیدواری نباید منجر به ساده‌انگاری و بی‌عملی شود. اقتصاد ایران ظرفیت‌های بالقوه و مزیت‌های بسیار قابل توجهی برای سرمایه‌گذاری و تولید دارد ولی در عین حال موانع و چالش‌های متعدد و سیاست‌های مخربی هم وجود دارد که انگیزه سرمایه‌گذاری و کسب‌وکار را کاهش داده است. در اقتصاد ایران، فرصت‌های فراوانی برای سرمایه‌گذاری در بخش‌های حمل‌ونقل، معادن، صنایع معدنی، نفت و گاز، پتروشیمی، گردشگری، ارتباطات و انرژی‌های تجدیدپذیر وجود دارد. این زمینه‌ها از نظر سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی بسیار جذاب است ولی مشروط بر آنکه زمینه مشارکت بخش خصوصی و جذب سرمایه‌گذاری خارجی، آنچنان که در مطالب قبل گفته شد، مهیا شود.
