رکن اصلی
چگونه فساد و ناکارایی اداری مانع پیشبرد اصلاحات اقتصادی می‌شود؟
فساد دولتی به وضوح می‌تواند بر ثبات و پایداری نتیجه اصلاحات اثری منفی داشته باشد. تا وقتی قوانین و شرایط می‌توانند بنا به میزان رشوه‌ای که یک یا چند مقام دولتی دریافت می‌کنند تغییر کند، نمی‌توان انتظار داشت نتایجی که امروز با انجام اصلاحاتی به آن نائل شده‌ایم در بلندمدت یا حتی میان‌مدت دوام داشته باشد. اما رابطه میان اصلاحات اقتصادی و فساد دولتی را می‌توان نوعی دیگر هم بررسی کرد. مقابله با انواع فساد و در راس آن فساد دولتی، اصلی‌ترین رکن هر سیاست اصلاح اقتصادی است که می‌خواهد موفق محسوب شده و به اهداف خود برسد.
واژه «اصلاحات» امروزه به هر نوع تغییری در سیاست‌های قبلی یک موسسه /کشور یا سیستم اطلاق می‌شود. تا جایی که می‌توان گفت دیگر از معنای اصلی خود، به معنای تغییراتی که با مبانی تئوریک و شواهد قابل دفاع، وضعیت جامعه را بهبود ببخشد، تهی شده است و هر شخص یا نهادی، برای معرفی تغییرات سیاستی مطلوب خود با هر انگیزه و هدفی که اجرایی شود، از کلمه اصلاحات استفاده می‌کند.
به همین دلیل کم نیستند سیاستمداران و حتی اقتصاددانانی که از به کار بردن این واژه به دلیل سوءتعبیر احتمالی خودداری می‌کنند. ما در این مطلب اصلاحات را در معنی اصلی آن یعنی مجموعه‌ای از تغییر سیاست‌ها که پشتوانه علمی و تئوریک قوی و قابل دفاعی دارند و هدف از آنها ایجاد تغییری مثبت در سطح اجتماع است به کار می‌بریم.
اصلاحات اقتصادی
سال‌ها و بلکه دهه‌هاست اصلاحات اقتصادی صرف‌نظر از میزان موفقیت یا تاثیرگذاری آن، در راس برنامه‌های دولت‌ها قرار دارد. در تعریفی کلی می‌توان این اصطلاح را مجموعه‌ای از سیاست‌های اقتصادی دانست که هدف آن تصحیح ساختار اقتصادی جامعه، بهبود این ساختار و انطباق آن با تغییرات شرایط بیرونی است. برنامه‌های اصلاح اقتصادی در دو بخش خرد و کلان اعمال می‌شود.
در سطح خرد اغلب این برنامه‌ها هدف افزایش رقابت را دنبال می‌کنند تا در نهایت به کاهش قیمت‌ها و افزایش کیفیت و زمینه‌سازی برای نوآوری منجر شود. اما اصلاحات اقتصادی در سطح کلان (که اغلب این بخش از سیاست‌های اصلاحی مورد توجه است) اهدافی متفاوت همچون افزایش تولید ناخالص داخلی، درآمد سرانه، کاهش میزان نابرابری و... را در پیش می‌گیرند. اما تجربه سالیان نشان داده است سیاست‌های اصلاح اقتصادی، خصوصاً در کشورهای در حال توسعه موفق عمل نمی‌کنند و به بخش اعظمی از هدف‌هایی که برای آن تعیین شده دست پیدا نمی‌کند.
موانع تاثیرگذاری سیاست‌های اصلاح اقتصادی
حتی اگر بخواهیم اصلاحاتی خصوصاً در زمینه اقتصاد، با رعایت تمام شرایط لازم برای یک برنامه اصلاحی قابل دفاع اعمال کنیم، با چه موانعی روبه‌رو خواهیم شد؟ فرض کنیم مجموعه‌ای از تغییرات در سیاست‌های اقتصادی را در نظر داریم که می‌توان با شواهد کافی عملی و تئوریک اثبات کرد منجر به بهبود وضعیت جامعه خواهد شد. چه موانعی ممکن است باعث شود این سیاست‌ها قابل اجرا نباشند یا به نتیجه مطلوبی نرسند؟ دلایل متعددی وجود دارد که می‌تواند مانع اجرا یا در صورت اجرا مانع به ثمر رسیدن سیاست‌های اصلاحی شود. از جمله این موانع ترس دولت‌ها از واکنش‌های مردمی، فقدان زیرساخت‌های علمی و فنی، نبود کارشناسان لازم برای هر مرحله از اجرا، عدم همکاری اشخاصی که منافع آنها در ادامه وضعیت موجود است، بی‌اطمینانی اشخاص و نهادها به دولت یا سازمان‌های متولی انجام اصلاحات و... را می‌توان نام برد. اما شاید اصلی‌ترین مانع اجرای اصلاحات اقتصادی را می‌توان فساد دولتی دانست جالب اینکه این مانع مهم، چه در کشورهای در حال توسعه و چه کشورهای توسعه‌یافته وجود دارد و علاوه بر این، بسیاری کشورها علاوه بر فساد دولتی، از رشد اقتصادی بالایی هم سود می‌برند که باعث می‌شود حتی درباره لزوم مقابله با این فساد، شک ایجاد شود. البته می‌توان ثابت کرد در نهایت، همه کشورهایی که دچار فساد در ساختار دولتی خود هستند، حتی اگر در حال حاضر وضعیت و رشد اقتصادی متناسبی داشته باشند، با گذشت زمان به شرایطی خواهند رسید که چاره‌ای جز انجام اصلاحات اقتصادی و مبارزه با فساد برای درمان اقتصاد خود ندارند. پیشتر درباره فشارهای مردمی به عنوان بخشی از دلایلی که باعث می‌شود دولت‌ها تمایل چندانی به اجرای سیاست‌های اصلاحی نداشته باشند، صحبت کردیم. اما فشار از پایین یا به عبارتی فشارهای مردمی تنها دلیل این عدم تمایل نیست. در واقع در بسیاری از کشورها موانع اجرای سیاست‌های اصلاحی بیش از آنکه فشار از پایین و ترس از واکنش یا بی‌اطمینانی مردم باشد، فشار از بالا یا عدم تمایل مقامات به اجرای این سیاست‌هاست که خود می‌تواند علل مختلفی داشته باشد.
نقش دولت‌ها
تصمیم‌گیری برای اجرای هر نوع سیاست اصلاح اقتصادی، در هر سطحی، فقط از سوی دولت امکان‌پذیر است و در نتیجه دولت‌ها بخشی جدایی‌ناپذیر از روند اجرای اصلاحات اقتصادی محسوب می‌شوند. لاجرم وضعیت ساختار دولت، بر میزان اثرگذاری این اصلاحات تاثیر مستقیمی خواهد داشت. فساد دولتی که بنا به تعریف از رابطه متقابل بخش خصوصی و دولتی ایجاد می‌شود، به معنای استفاده از مقام یا امکانات دولتی با هدف دستیابی به منافع شخصی است و می‌تواند صورت‌های متعددی داشته باشد. شاید معمول‌ترین نوع آن که کمابیش همه با آن آشنا هستیم، رشوه باشد.
هر زمان که مقامات دولتی، اختیاراتی داشته باشند که به موجب آن بتوانند قسمتی یا همه سود یا هزینه‌ای را میان فعالان بخش خصوصی بازتوزیع کنند، انگیزه برای پرداخت رشوه و به عبارتی ایجاد فساد برای فعالان بخش خصوصی ایجاد می‌شود. چون همه شرکت‌ها و اشخاص فعال در بخش خصوصی تمایل دارند سهم بیشتری از سود و سهم کمتری از هزینه‌ها را به دست بیاورند.
ضعف ساختار
فساد و خصوصاً فساد دولتی، در واقع بر همان بخشی از اقتصاد اثرگذار خواهد بود که سیاست‌های اصلاحات اقتصادی تصمیم دارند آن را بازتعریف کرده و تصحیح کنند. کارایی، عدالت و قانونمداری سه رکنی هستند که بیش از همه در نتیجه فساد دولتی دستخوش آسیب می‌شوند و در نتیجه آسیب به آنها اقتصاد در شرایطی قرار می‌گیرد که نیاز به اصلاح پیدا می‌کند اما همین ساختار فاسد دولتی، که نفعی در ادامه وضعیت موجود دارد، در قالب فشار از بالا سعی می‌کند با اجرایی شدن روند اصلاحات مقابله کند. اما این تنها اثر منفی نیست که ساختار فاسد دولتی بر اصلاحات اقتصادی خواهد داشت.
ساختار دولتی و اداری فاسد علاوه بر همه مشکلات دیگر، بخش عمده‌ای از منابع تخصیص‌داده‌شده برای اصلاحات را به عناوین مختلف، از تخصیص غیربهینه آن برای بخش یا استانی خاص، تا استفاده از این منابع برای ایجاد تسهیلاتی خصوصی، می‌بلعد. به عنوان مثال بخشی از آورده‌ها، چه از منابع داخلی یک کشور تهیه شده باشد و چه از طرف نهادهای بین‌المللی خارجی تخصیص داده شود، صرف رشوه دادن به مقاماتی خواهد شد که در مسیر انجام اصلاحات یا حتی در رده‌های پایین‌تر در مسیر انجام پروژه‌های ضروری در مسیر اصلاح اقتصادی قرار دارند. درواقع این وضعیت روند طبیعی بازار و تخصیص منابع را تحت تاثیر قرار داده و باعث می‌شود نحوه تخصیص منابع کارا نباشد.
نتایج نامطلوب
برای اندازه‌گیری موفق بودن یا نبودن سیاست‌های اصلاح اقتصادی یا میزان موفقیت آن، دو معیار کلی وجود دارد. اول اینکه اصلاحات انجام‌شده تا چه حد به هدفی که برای آن برنامه‌ریزی شده بودند دست پیدا کرده‌اند و میزان عوارض یا پیامدهای نامطلوب اجرای سیاست‌ها چه اندازه بوده است و دوم اینکه نتایج مطلوب این اصلاحات تا چه اندازه پایدار است و می‌توان از نتایج آن بهره‌مند شد.
در مورد اول، می‌توان گفت همیشه عوارض ناخواسته‌ای وجود دارد اما موضوع میزان این پیامدهای ناخواسته است. در مواردی میزان این عوارض در حدی است که باعث می‌شود میزان موفقیت سیاست اصلاحی اجراشده منفی شود. به عنوان مثال سیاست اصلاحی کنترل تورم، اگر با یک فاصله زمانی باعث بروز تورمی شدیدتر از قبل شود به معنی عملکرد منفی اصلاحات خواهد بود. در مورد دوم هم اصلاحاتی را می‌توان موفق قلمداد کرد که به صورت پایدار به میزان معقولی از اهداف از پیش تعیین‌شده دست یافته باشد. اگر نتیجه اصلاحات اعمال‌شده، بسیار ناپایدار بوده و به سرعت کمرنگ شده یا حتی روند معکوس پیدا کند، نمی‌توان آن را موفق قلمداد کرد. برای تحقق این پایداری، اصلاحات انجام‌شده یا باید با استقبال از سمت مردم روبه‌رو شود، یا نحوه و زمان اجرای آن به حدی دقیق باشد که اثرگذاری آن خواه‌ناخواه باعث رضایت و استقبال مردم شود.
در هر حال در این مورد شکی وجود ندارد که مقاومت مردمی (علاوه بر مقاومت از بالا) می‌تواند باعث شکست یا حداقل ناپایداری نتایج حاصل از اصلاحات شود. اما فساد چگونه و در چه مراحلی می‌تواند بر فاکتورهای اندازه‌گیری موفقیت اثر گذاشته، روند اجرایی‌شدن اصلاحات را دچار مشکل کرده یا حتی با شکست روبه‌رو کند؟
مانعی به نام فساد
فساد دولتی به وضوح می‌تواند بر ثبات و پایداری نتیجه اصلاحات اثری منفی داشته باشد. تا وقتی قوانین و شرایط می‌توانند بنا به میزان رشوه‌ای که یک یا چند مقام دولتی دریافت می‌کنند تغییر کند، نمی‌توان انتظار داشت نتایجی که امروز با انجام اصلاحاتی به آن نائل شده‌ایم در بلندمدت یا حتی میان‌مدت دوام داشته باشد. اما رابطه میان اصلاحات اقتصادی و فساد دولتی را می‌توان نوعی دیگر هم بررسی کرد. مقابله با انواع فساد و در راس آن فساد دولتی، اصلی‌ترین رکن هر سیاست اصلاح اقتصادی است که می‌خواهد موفق محسوب شده و به اهداف خود برسد. با این دید، کاهش میزان فساد اقتصادی، می‌تواند هم به عنوان معیار موفقیت یک سیاست اصلاحی محسوب شود و هم دستیابی به سایر اهداف را نیز تسهیل کند. در واقع می‌توان گفت اصلاح ساختار اقتصادی و سیاسی دولت، در جهتی که به اجرای کامل و موثر اصلاحات اقتصادی کمک کند خود می‌تواند بخشی مهم از اصلاحات اقتصادی محسوب شود. اما دولت‌ها، چه ساختاری باید داشته باشند تا بتوانند میزبان مناسبی برای اصلاحات اقتصادی محسوب شوند؟
شش شرط
شرایط متعددی برای ساختار دولتی که قرار است بتواند اصلاحات اقتصادی را با موفقیت اجرا کند، وجود دارد که می‌توان آنها را در شش دسته خلاصه کرد:
پرداخت مناسب به کارمندان دولت: اولین این شرایط پرداخت حقوق مناسب به مقامات دولتی است البته کلمه مناسب، کشور تا کشور می‌تواند تعریفی بسیار متفاوت داشته باشد به همین دلیل، پرداختی به کارمندان دولت، با میزان پرداختی به افراد در بخش خصوصی همان کشور سنجیده می‌شود. در کشورهایی که میزان دریافتی کارکنان دولت، از همتایان آنها در بخش خصوصی کمتر بوده یا تکافوی هزینه‌های عادی را نکند، به سرعت شبکه فسادی با هدف متعادل کردن پرداخت‌ها شکل خواهد گرفت که در واقع به معنی فساد و هدر رفتن منابع تخصیص‌یافته برای اصلاحات اقتصادی است.
شفاف‌سازی مخارج و هزینه‌های دولت: کشورهایی که در آنها شهروندان می‌توانند به منابع اطلاعاتی لازم برای بررسی نحوه هزینه‌کرد درآمدهای مختلف دولتی دسترسی داشته باشند، سطح بسیار کمتری از فساد و در نتیجه اتلاف منابع را شاهد خواهند بود و در نتیجه اصلاحات اقتصادی از هر نوعی که باشد در آنها سریع‌تر به نتیجه خواهد رسید. مواردی مانند ارائه بودجه شفاف از سوی دولت، آزادی مطبوعات و وجود جامعه مدنی فعال می‌توانند اثری بسیار تعیین‌کننده بر میزان شفافیت مخارج و درآمدهای دولت داشته باشند.
کاهش بوروکراسی: بوروکراسی اداری، یکی از عواملی است که می‌تواند به شدت باعث فساد ساختار دولت شده و اصلاحات اقتصادی را بی‌اثر کرده یا حداقل از میزان اثرگذاری آن به شدت بکاهد. کاهش قوانین نالازم (و البته نگه داشتن یا حتی افزایش قوانین کنترلی لازم) می‌تواند عامل موثری برای کاهش میزان بوروکراسی در ساختار دولت باشد. در برخی از کشورها، مراحل ثبت تقاضا برای انجام یک پروژه یا ثبت شرکت یا دریافت مجوز لازم برای انجام یک فعالیت اقتصادی، آنچنان طولانی و زمانبر یا حتی در مواردی آنچنان گنگ و نامعلوم است که عملاً راه‌حل‌هایی مثل پرداخت رشوه را برای مراجعان ناگزیر می‌کند و علاوه بر این امکان درخواست پرداخت را از سوی مسوول دولتی مربوطه ایجاد می‌کند. در غیاب قوانین حداقلی جامع و مانع، اینکه مراحل کار تا چه حد طولانی خواهد شد و نظر قانون در این مورد، عملاً به تفسیر شخصی مامور یا کارمند دولت از قانون منجر خواهد شد. بخشی از مشکل البته به نحوه تنظیم قوانین و مقررات برمی‌گردد اما بخشی دیگر نیز ناشی از به روز نشدن قوانین و منسوخ نشدن قوانین قدیمی است که بار بوروکراسی اداری را مرتباً افزایش می‌دهد.
جایگزینی پرداخت هدفمند یارانه‌ها با سوبسید: یارانه‌های پرداختی از سوی دولت‌ها یکی از عواملی است که می‌تواند به شدت باعث ایجاد ساختار فاسد در سطح دولت‌ها شود. بررسی صندوق بین‌المللی پول در سال 2013 نشان می‌دهد سالانه حدود 9 /1 تریلیون دلار تنها در بخش انرژی در سراسر جهان از سوی دولت‌ها یارانه پرداخت می‌شود که برابر 5 /2 درصد تولید ناخالص داخلی جهان یا هشت درصد درآمد دولت‌هاست. این ارقام به قدری بزرگ است که به سادگی می‌توان فهمید چرا صرفاً پرداخت یارانه به تنهایی می‌تواند دولت‌ها را به مرکز فساد در کشور تبدیل کند. اما موضوع حتی مهم‌تر نحوه توزیع نادرست این یارانه‌هاست، مثلاً بیش از 60 درصد یارانه پرداخت‌شده برای گازوئیل، در نهایت به 20 درصد از ثروتمندترین اقشار جامعه می‌رسد. یعنی قطع این پرداختی نه‌تنها می‌تواند منابع مالی مهمی را برای دولت‌ها ایجاد کند، که حتی از ایجاد گازهای گلخانه‌ای نیز به میزان قابل توجهی می‌کاهد. جایگزینی پرداخت‌های نقدی با یارانه‌های غیرمستقیم، راهی برای افزایش کارایی دولت، کاهش هزینه‌ها و از همه مهم‌تر کاهش فساد در بخش دولتی و در نتیجه اثرگذاری بیشتر سیاست‌های اصلاح اقتصادی است.
مشارکت در کنوانسیون‌های بین‌المللی: روند ناگزیر جهانی‌سازی، باعث شده است تا امروزه دیگر فساد دولتی موضوعی محدود به مرزهای داخلی یک کشور نباشد و به همین دلیل چارچوب‌های بین‌المللی برای این موضوع وجود دارد که در یک دهه گذشته هم به شدت بهبود یافته‌اند. دو کنوانسیون مهم بین‌المللی در این زمینه، یکی مربوط به سازمان ملل و دیگری مربوط به سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه است که در صورت پایبندی به قوانین جامع و کامل آن، می‌توان به داشتن ساختار دولتی بدون یا با حداقل میزان فساد ممکن امیدوار بود و در نتیجه، می‌توان انتظار داشت اصلاحات اقتصادی با بیشترین میزان بازدهی ممکن اجرایی شوند.
کاهش برخورد شخصی میان مسوولان دولتی و مردم: پیشتر گفتیم که فساد از رابطه‌ای متقابل بین بخش دولتی و خصوصی ایجاد می‌شود. به حداقل رساندن این ارتباط، می‌تواند نقش مهمی در کاهش میزان فساد داشته باشد. در واقع یکی از راه‌های بسیار موثری که می‌تواند به ایجاد دولتی با میزان فساد اندک و تاثیرگذاری بالا بینجامد، حذف برخوردها و تعاملات دوجانبه فعالان بخش خصوصی با مقامات دولتی است که وظیفه رسیدگی به کارها را بر عهده دارند. اینترنت در سال‌های اخیر بستر مناسبی را برای این موضوع فراهم کرده است که با حذف برخورد میان اشخاص، زمینه ایجاد تعاملاتی مانند پرداخت رشوه و دریافت هدیه یا سایر موارد از این دست حذف شود. این روش خصوصاً در زمینه بررسی پرونده‌های مالیاتی و همچنین خریدهای بخش دولتی می‌تواند به شدت کاربردی باشد.
