خشت خام بودجه

زمانی که حاج محمدحسین امین‌الضرب مجلس وکلای تجار را بنیان گذاشت شاید به خیلی از اثرات این تجمیع توان تشکلی مطمئن بود به‌جز اینکه دولت‌ها در آینده چگونه با هر تصمیم خود تن این نهاد را به لرزه در خواهند آورد.

از سال 1304 که ساختار بودجه‌ریزی ایران در تلاش برای نوین‌سازی موثر خود بر مبنای شرایط روز کشور است، بسیاری از فعالان حوزه اقتصاد و سیاست چشم ‌نگران به چگونگی تخصیص و تحقق آن دارند. در اقتصاد عموماً دولتی ایران به‌خصوص بعد از انقلاب اسلامی تصمیمات دولت‌ها بیشترین اثر را بر اقتصاد و فعالان اقتصادی غیردولتی دارند. بودجه نیز از همین حیث حائز اهمیت است.

اولاً نحوه تخصیص بودجه نشان از افق مالی دولت در دو بخش درآمد و هزینه دارد و ثانیاً نحوه و میزان تخصیص بخش‌های بودجه به نوعی رفتارشناسی دولت در یک سال پیش‌‌رو است. از طرف دیگر از آنجا که رفتار دولت‌ها حداقل در بازه قدرت عملکرد آنها پیوسته بوده و از گرایش‌های مشابهی به سیاستگذاری بهره می‌برد بودجه هر سال می‌تواند نشانه‌هایی از پیش‌بینی رفتار دولت در سال‌های آتی (حداقل تا پایان دوره) به افراد ارائه دهد.

بودجه 97 از این نظر سندی مهم تلقی می‌شود که اولین سال برای ریل‌گذاری سال‌های باقی‌مانده از عمر دولت دوازدهم و البته نقطه اتصال رفتار و شیوه دولتمداری یادگار از دوره یازدهم است.

بودجه 97 اما یک تفاوت نسبی با موارد قبلی داشت که البته شاید ارتباطی با خود بودجه نداشته باشد. رفتار چند سال اخیر دولت در اعلام رسمی و علنی دولت، گشایش فضای نقد اقتصادی دولت و عمیق‌تر شدن کنشگری و مطالبه شهروندان سبب شده تا ارقام منابع و مصارف بودجه به دقت بیشتری بررسی و تجزیه و تحلیل شود. این روزها لایحه بودجه علاوه بر فضای رسانه‌ای و محافل تخصصی و کارشناسی، در فضای مجازی و از سوی فعالان خرد و کلان و شهروندان نیز زیر تیغ نقد و بررسی قرار دارد.

آنچه برای بخش خصوصی قابل مشاهده است

بخش خصوصی ایران نیز از سه جهت بودجه را زیر نظر دارد؛ رفتارشناسی اقتصادی دولت، هزینه‌ها و درآمدهای دولت (به‌خصوص در بخش‌هایی که به‌طور مستقیم موثر بر فعالیت‌های اقتصادی بخش خصوصی است) و شناسایی موارد با دامنه اثر نسبتاً بلندمدت تا در نتیجه بررسی این عوامل رفتار خود را در کوتاه‌مدت و بعضاً میان‌مدت نسبت به شرایط موجود و مورد انتظار تنظیم کند. از طرف دیگر به واسطه نقش شهروندی و مسوولیت اجتماعی فعالان بخش خصوصی نسبت به توزیع مصارف بودجه در مواردی که بعضاً به طور مستقیم نیز بر آنها موثر نیست هم خود را پرسشگر و مطالبه‌گر می‌دانند.

در خصوص بُرد کوتاه بودجه نیز توجه کنیم که اگرچه این سند به لحاظ عدد و رقم در بستر زمان کم‌وبیش یک‌ساله صحبت می‌کند اما در دنیای امروز که سرعت عمل در تصمیم‌گیری و اجرا یک مزیت رقابتی برای کشورهاست، عدم آمادگی حتی در بازه زمانی کمتر از این می‌تواند اثری به مراتب بیشتر حتی برای دهه آینده داشته باشد. حال اگر بودجه عاملی برای این عدم آمادگی باشد چه‌بسا اهمیت بودجه درست و اثربخش چندین برابر می‌شود.

اما به هر صورت اثرات روانی و سازمانی از اهمیت نقد تیزبینانه بخش خصوصی از بودجه به عنوان نشانه و شاخص هزینه‌های خود طی کوتاه‌مدت یا میان‌مدت نمی‌کاهد. موضوعاتی مانند نرخ تورم، ارز، نظام بانکی و انضباط مالی و مالیاتی، واگذاری بنگاه‌های دولتی، اوراق مشارکت، طرح‌های عمرانی، قیمت‌گذاری، صندوق توسعه ملی، سازمان‌های توسعه‌ای و شرکت‌های بازرگانی و دولتی مواردی است که به دقت از سوی فعالان اقتصادی غیردولتی از بودجه استنباط و رصد می‌شود.

اگر تاثیر سرمایه‌گذاری و پس‌انداز بر نرخ رشد کشور را در نظر بگیریم، سیاست بودجه با هدف بسیج منابع کافی برای سرمایه‌گذاری در بخش عمومی را نمی‌توان نادیده گرفت.

بودجه بیانگر پیگیری سیاست‌های اقتصادی انقباضی یا انبساطی دولت در دو بخش پولی و مالی و همچنین نشان از تعهد این نهاد قدرتمند حاکمیتی به شفافیت و وضوح عملکرد است. بودجه می‌تواند آیینه بهبود عملکرد و توانمندسازی بخش عمومی باشد و نشان از عزم جدی دولت در عمل نظام‌مند (سیستماتیک) و کل‌نگر دارد یا حتی نشانه‌ای از تداوم رویکرد بخشی‌نگری مورد انتقاد بخش خصوصی نیز می‌تواند باشد. بودجه پالس انتظار تورم یا تشدید رکود نیز می‌تواند باشد. بودجه متعادل، انضباط محکم مالی و عدم تحمیل تعهد جدید به نظام بانکی در خصوص پروژه‌های مشکوک‌النتیجه یا تسهیلات و همچنین کنترل نرخ رشد پایه پولی هرکدام نشانه‌هایی از تعهد دولت به کنترل نرخ تورم است. قطعاً فعالان بخش خصوصی بیش از هر چیز مطالبه ثبات عملکرد و حرکت نظام‌مند را از دولت دارند. این موضوع در جلوگیری از نوسانات تجاری و بروز نتایج منجر به تورم یا کسری بودجه برای دستیابی به هدف ثبات اقتصادی نیز استفاده می‌شود. دولت‌ها معمولاً با استفاده از ابزارهای تعبیه‌شده در بودجه تمهیداتی را برای کنترل فازهای مختلف نوسانات تجاری از طریق سیاست‌های بودجه در نظر می‌گیرند.

در بخش دیگر انتظار بخش خصوصی شناسایی عزم دولت در خروج از تصدی‌گری و بنگاهداری و همچنین توقف روند اقتصاد دستوری است. نحوه محاسبه نرخ ارز در بودجه سال آینده خود نشانه‌ای از تداوم یا توقف گرایش به اقتصاد دستوری است. غالب نظرات کارشناسی نشان می‌دهد که از دید بخش خصوصی ارز باید تک‌نرخی و آزاد بدون دخالت مستقیم مدیریت شود.

در تکمیل این بخش بحث دیگر اجرای صحیح اصل 44 قانون اساسی مورد حمایت مقام معظم رهبری و بازگشت این روند به ریل درست است. هدف اصلی در واگذاری بنگاه‌های دولتی با هدف کاهش سطح بنگاهداری دولت و کمک به افزایش توان رقابت و کارایی بنگاه‌های تحت امر آنهاست.

همان‌طور که پیشتر اشاره شد پالس بودجه به خواننده و تحلیلگر در کنار توازن و تعادل خرج و درآمد دولت، نشانی از تعهد دولت به ایجاد ثبات، رشد اقتصادی، بهبود اشتغال و توزیع درآمد به‌عنوان یکی از مهم‌ترین ابزار سیاستگذاری مالی است.

از طریق سیاست‌های بودجه، دولت دست خود را به توزیع مجدد منابع نشان می‌دهد. اینجاست که اولویت‌های اقتصادی و اجتماعی (رفاه عمومی) و حتی فرهنگی کشور شناسایی می‌شود. تخصیص منابع دولت که می‌تواند در امتیازات مالی و یارانه‌ها، تشویق سطوح سرمایه‌گذاری، امتیازات مالیاتی و... به تولیدکنندگان خود را نشان دهد، در بودجه پایه‌ریزی و برنامه‌ریزی می‌شود. اما تصویر دیگری که نباید از نظر پنهان داشت خیز دولت برای ادامه بنگاهداری یا عزمش برای رهاسازی آن است. نقل از سیاستمداران و اقتصاددانان موثر است که «دولت بنگاهدار خوبی نیست» اما شاید به‌زعم نگارنده «دولت اساساً بنگاهدار نیست؛ نه خوب و نه بد». تداوم شیوه بنگاهداری دولت و نگرش اقتصادی آن در تخصیص بودجه نمایان است. این همان رفتارشناسی مورد نظر فعالان اقتصادی است. با این حال در حال حاضر تعداد زیادی از بنگاه‌های دولتی (به ویژه در حوزه رفاه اجتماعی) از طریق بودجه ارتزاق می‌کنند. بودجه نشانی از رویکرد دولت در مدیریت این شرکت‌ها و ارائه این کمک مالی و قانونی به آنهاست.

از طرف دیگر بودجه می‌تواند نوید کاهش نابرابری درآمد و امید به تحرک بازار تقاضا را نیز به همراه خود داشته باشد. سیاست‌های بودجه می‌تواند نشان از عدالت در توزیع درآمد باشد. فعال اقتصادی این بخش را نیز برای برنامه‌ریزی و آینده‌پژوهی فعالیت خود به‌خصوص برای دوره کوتاه‌مدت مدنظر قرار می‌دهد. این مهم در کنار زبان و بیان دولت با هدف کاهش تفاوت‌های منطقه‌ای از طریق سیاست‌های مالیات و هزینه‌های تشویقی برای واحدهای تولیدی می‌تواند راهنمای جدی آنها برای توسعه مورد انتظار باشد.

خاصه اینکه اگر دولت‌ها خود را متعهد و پایبند به احکام برنامه‌های توسعه می‌دانند بودجه باید آهنگ تحقق خود را با ساز برنامه توسعه کوک کند. بودجه ابزار برنامه‌های توسعه است و این هماهنگی پیغام مهمی برای بخش خصوصی در ثبات عمل دولت و تضمینی در امنیت تصمیم‌سازی این بخش است. ساز ناکوک بودجه ریسک فعالیت‌های اقتصادی را دوچندان ساخته و شبحی از آینده نامعلوم را در برابر چشمان فعال اقتصادی ترسیم می‌کند. چراکه هر فعال اقتصادی برای دستیابی به سود متصور خود فرض را بر این می‌گذارد که رسیدن به اهداف تدوین‌شده و چشم‌انداز متصور در بستری امن و عاری از تغییرات شگرف رخ خواهد داد.

نگرانی‌های بخش خصوصی

با گذار از سال‌های بودجه‌ریزی و بودجه‌نویسی و تحلیل‌های متفاوت، بخش خصوصی استخوان‌دار امروز بیش از پیش با بودجه آشناست. هر آنچه بودجه به نوعی آیینه تجزیه و تحلیل رفتار آینده برای کارشناسان و تحلیلگران است بخش خصوصی علی‌الخصوص تشکل‌های اقتصادی و نهادهای باسابقه و در راس آن اتاق بازرگانی با مراجعه به تجارب، سوابق و ظرفیت‌های علمی و عملی خود می‌توانند رفتارشناسی دقیقی از بودجه داشته باشند.

نگاهی به ارقام بودجه سال ۹۷ نشان می‌دهد که نسبت به سال گذشته افزایشی بیش از شش درصد را داشته با این حال کاهش بودجه عمرانی نزدیک به چهار درصد نسبت به لایحه 96 و بیش از 18 درصد در مقایسه با قانون بودجه همان سال نشانه‌ای از تمرکز بر توسعه زیرساخت کشور ندارد. تحقق زیر 70‌درصدی بودجه عمرانی در سال گذشته و بنابر سوابق و تجارب سال‌های پیشین که نشان از عدم تحقق بودجه‌های عمرانی نیز دارد و طی سال‌های متمادی شیوه تغذیه سایر بخش‌های نیازمند از این محل را ندا می‌دهد، سبب شده انتظار بخش خصوصی اصلاح قانون بودجه در این بخش و البته تغییر نگرش دولت به این بودجه نه به‌عنوان ذخیره اطمینان جبران کسری سایر بخش‌ها که به‌عنوان عاملی برای توسعه زیرساخت باشد.

 از سوی مقابل با توجه به اجرای ناقص و بخشی نظام مالیاتی و فشار بیش از اندازه به بخش تولید، در حالی که برخی مطالعات از عدم پرداخت بخش قابل توجهی از سازمان‌ها حکایت دارد رشد بیش از 11‌درصدی درآمدهای مالیاتی نسبت به قانون بودجه 96 (و 14‌درصدی نسبت به لایحه همان سال) نیز خبر خوبی برای فعالان اقتصادی به‌خصوص تولیدکنندگان نیست. برای همین است که بخش خصوصی انتظار دارد این محل بحق محل تامین درآمد دولت با اصلاح نظام مالیاتی و افزایش مشمولان و جلوگیری از فرارهای مالیاتی باشد تا مانعی برای بخش شناخته و ثبت‌شده کسب‌وکار ایجاد نکند و بر مشکلات این بخش نیفزاید.

در بخش قبل از اهمیت تک‌نرخی شدن ارز صحبت شد. به گمان کارشناسان و فعالان اقتصادی ارز تک‌نرخی و شناور به‌‌رغم فشار اولیه‌ای که بر آرامش تصنعی بازار می‌آورد، ضامن بقای سیستم متناسب با شرایط بازار است. حال اگر با سختگیری قانع شویم که هنوز زمینه‌های لازم برای شناورسازی ارز فراهم نیست اما تک‌نرخی شدن ارز الزام ثبات رفتاری بازار تقاضای واقعی است. با این حال نرخ دلار محاسبه‌شده در بودجه 97 اختلافی را با بازار آزاد فعلی نشان می‌دهد که فعالان اقتصادی را نسبت به تحقق تک‌نرخی شدن ارز در سال آینده نیز دچار تردید می‌سازد.

فعالان اقتصادی انتظارات دیگری نیز از رفتار آینده دولت دارند. اولویت دولت برای تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام و پرداخت مطالبات بخش خصوصی نیز مواردی است که مورد تاکید این بخش است. موضوعی که نشانه‌های نویدبخشی در بودجه 97 برای آن نمی‌توان یافت.

در انتظار کوچک‌سازی دولت

اقتصاد این روزها لحظات پر از بیم و امید را سپری می‌کند، اولویت‌بندی تصمیمات، رعایت حق تقدم اصلاحات اقتصادی، پرهیز از گرایشات غیر‌کارشناسی و پوپولیستی، برخورد یکپارچه و رفتار سیستماتیک دولت می‌تواند ضمن تامین امنیت فعالیت‌های اقتصادی ریز و درشت جاری چراغی باشد برای اصلاحات آینده اقتصادی به سمت شفافیت و کارایی.

انتظار می‌رود دولت تصمیم جدی برای خروج خود از رقابت با بخش خصوصی گرفته و برای سایر ارگان‌ها و نهادهای حاکمیتی نیز راه خروج از این رقابت را هموار کند. کاهش حجم بدنه دولت و نزدیک شدن آن به چابکی یک نیاز اساسی در اقتصاد گرفتار ماست. افزایش 9‌درصدی هزینه‌های جاری بودجه 97 نسبت به قانون بودجه سال 96 این مساله را تداعی نمی‌سازد.

از دیگر مواردی که بخش خصوصی را در این روزها امیدوار می‌سازد تلاش و برنامه‌ریزی دولت برای زمینه‌چینی در بهبود محیط نامساعد کسب‌وکار است. از موارد مورد انتظار بودجه تسهیل فضا برای فعالیت بنگاه‌های کوچک و متوسط است. در حالی که بنگاه‌های کوچک و متوسط در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته بالاترین سهم اشتغال را داشته و در برخی مانند ایتالیا بیش از 90 درصد این سهم را در اختیار دارند، در ایران این بنگاه‌ها به کمتر از 50 درصد سهم اشتغال دست یافته‌اند. مهم‌ترین اتفاقی که می‌تواند برای این گروه بنگاه‌ها بیفتد حمایت برای توانمندسازی و مدیریت منابع بانکی به سمت این بنگاه‌ها به‌جای بنگاه‌های دولتی و حتی بزرگ است. این مهم در کنار چشم‌انداز ترسیم‌شده از رفتار عمل بودجه بسیار مهم است؛ چراکه در هر تغییر و تصمیمی که ناشی از عدم تحقق بودجه باشد (که پیشتر ذکر شد) بنگاه‌های کوچک و متوسط به‌شدت آسیب خواهند دید و حتی این ممکن است به قیمت حذف آنها از عرصه اقتصاد باشد.

اذعان شد که بخش خصوصی به دنبال رصد رفتار دولت از طریق پالس‌هایی است که بودجه ارسال می‌کند. یکی از مهم‌ترین آنها انضباط مالی دولت است. هر عملی که ریسک افزایش بدهی دولت را داشته باشد یا منجر به برهم خوردن ثبات مالی دولت شود فرصت و امکان بنیان یک اقتصاد درون‌زا و برون‌گرا را سلب کرده، دولت را به تصدی‌گری و بنگاهداری بیشتر تشویق کرده و با فشار بیشتر بر جبران کسری‌ها به نظام مالی، فضا را برای بخش خصوصی مسموم‌تر خواهد کرد.

عواقب بودجه غیرواقعی

اما از همه جزئیات که بگذریم مهم‌ترین مساله برای بخش خصوصی تحقق‌پذیری بودجه است. بودجه غیرمنطبق بر واقعیات به معنای روبه‌رو شدن با کسری در آینده نزدیک است. کسری بودجه از هر منبعی که تامین شود طبیعتاً راه بن‌بستی برای بخش خصوصی است. یا با وضع قوانین مقطعی باید جبران شود، یا به تصمیمات خلق‌الساعه و پیش‌بینی‌ناپذیری می‌انجامد یا به رقابت با بخش خصوصی در جذب سرمایه‌گذاری خارجی و حتی تامین از بازار سرمایه منتهی خواهد شد. هر آنچه اتفاق افتد به معنی نامساعدتر شدن فضا برای بخش خصوصی است.

بودجه کشور اگر نتواند ابزاری برای بخش مولد اقتصاد در حوزه‌های مختلف باشد و تنها به‌عنوان وسیله‌ای برای گذران حیات کشور از حیث درآمد و هزینه دولت و روند جاری جامعه باشد خطر تقویت نهادهای غیر‌مولد، غیرشفاف و واسطه‌ای را خارج از حساب و کتاب و بدون مدیریت افزایش می‌دهد.

دولت شاید با رویکردی درون‌نگر اولویت‌های خود را شناسایی کرده باشد. اما باید قبول کند که دولت نه در تصمیم و نه در اجرا یک سیستم بسته و کلامش حجت آخر نیست. جامعه بهره‌بردارانی دارد که نه‌فقط مشتمل بر دولت و خانوار که همراه با بنگاه‌های اقتصادی متشکل از همین خانوارهاست. بنگاه‌هایی که خصوصی هستند در تولید ثروت و درآمد داخلی سهیم‌اند و مهم‌تر از همه عامل اشتغال. هر برنامه‌ریزی و به تبع آن بهره‌برداری از ابزار مرتبط نظیر بودجه بدون در نظر گرفتن نیاز و تاثیر این بخش کلاف تقابل را پیچیده‌تر می‌کند. واضح است که راه ارتباط این دو بخش نیز علاوه بر ارسال و دریافت پیام متقابل بررسی و تحلیل بازخوردهاست. اگر بودجه بدون در نظر گرفتن نیاز و بدون مشارکت نهادهای مرجع و رسمی بخش خصوصی نوشته شده و تنها به‌صورت دستوری از بالا به پایین ابلاغ شود، مشخصاً با واقعیت موجود همخوانی نداشته و انحرافش از اهداف به سمت کسری دور از انتظار نیست.

ظرفیت‌سنجی و شفافیت در بودجه

ظرفیت‌سنجی و شفافیت دو عنصر مهم دیگر در بودجه هستند که اولی موثر بر آن و دومی متاثر از آن است. تاکید شد که فقط افزایش درآمد (و تحقق) آن مهم نیست، کاهش هزینه‌ها و کوچک شدن دولت نیز باید در دستور کار قرار گیرد. نکته‌ای که بارها در جلسات کارشناسی پیرامون حذف عوارض و مقررات زائد که زمانی در بودجه تعریف شده است متذکر شده‌ام: «بارها شاهد عوارض و مبالغی هستیم که در دوره‌ای به ضرورت با هدف تامین منابع هزینه‌ای خاص در بودجه گنجانده شده است. سال‌های بعد به‌رغم حذف ضرورت وجود، تغییر ماهیت و لزوم بازبینی در روندها مطابق با نیاز روز به‌عنوان حکمی لاغیر باقی ماند، سال به سال منتقل شد و نتیجه اینکه در سال‌های بعدی ابتدا منابع بودجه تعریف شد و بعد برای آن، مصارف تعیین کردند و این تسلسل باطل همچنان ادامه یافت.»

شاید اغراق نباشد اگر بگوییم راه برون‌رفت از بودجه‌نویسی و بودجه‌ریزی سلیقه‌ای یا تشخیصی در هر دوره که بعضاً با تغییر دولت‌ها یا حتی اشخاص موثر در دولت‌ها دچار ضعف و قوت شده و ریسک عدم ثبات را به همراه دارد، ایجاد سیستم بودجه‌نویسی پویا با در نظر گرفتن اهداف توسعه و مبتنی بر رویکرد بهبود مستمر و منطبق بر آینده کشور است. شروعی که با احیای سازمان برنامه و بودجه رقم خورد اما تا دستیابی به اهداف عالیه آن راه بسیار است.

حل این مساله در گرو مشارکت نهادهای خبره و نخبه بخش خصوصی نظیر تشکل‌های اقتصادی و اتاق بازرگانی در تبدیل لایحه به قانون است. شرط لازم آمادگی فضای دولت و مجلس برای پذیرش نظر بخش خصوصی و شرط کافی آن آمادگی بخش نهادهای نخبه یادشده برای ارائه نظرات منسجم، کامل و فراگیر بر مبنای لزوم حرکت موتور محرکه اقتصاد و رشد متصور است. آنچه امروز در سخن هردو گروه آمده است و آنچه می‌ماند پذیرش نظرات، کارشناسی درست آن و اعمال آنها به سود منافع ملی و تثبیت آینده‌ای پیشروست. البته راهکار متعالی‌تر مشارکت نهادهای نخبه مذکور در بودجه کشور از مسیر کارگروه‌های تخصصی با سازمان برنامه است. روندی که می‌تواند با تعریف سیستماتیک و پویا به قانون تبدیل شده و برای سال آینده رقم بخورد.