تاریخ انتشار:
وقتی دخل و خرج با هم نمی‌خواند
حمایت ناکارآمد
به تازگی از سوی اداره کل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت کار اعلام شده که در حال حاضر ۲۱۸ هزار نفر در کشور زیر پوشش صندوق بیمه بیکاری هستند و ماهانه مقرری بیمه بیکاری می‌گیرند. اما آیا پرداختی در این حجم با منابع صندوق همخوانی دارد؟
حسین مشیری / مدیرکل دفتر آمار سازمان تامین اجتماعی
به تازگی از سوی اداره کل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت کار اعلام شده که در حال حاضر ۲۱۸ هزار نفر در کشور زیر پوشش صندوق بیمه بیکاری هستند و ماهانه مقرری بیمه بیکاری می‌گیرند. اما آیا پرداختی در این حجم با منابع صندوق همخوانی دارد؟ پیش از پرداختن به این پرسش، مقدمه‌ای بر حمایت بیمه بیکاری ارائه می‌شود. بیکاری یکی از معضلات بزرگی است که به خصوص در دهه‌های اخیر، اکثر کشورهای توسعه‌نیافته و در حال توسعه را آزار داده است و توانسته به عنوان یک تهدید اجتماعی بسیاری از کشورها را تحت تاثیر خود قرار دهد. تجربه جهانی حاکی از آن است که بسیاری از کشورهای در حال توسعه بنا به دلایلی، از نرخ بالای بیکاری و فقر گسترده رنج می‌برند. بنابراین یکی از اهداف اصلی برنامه‌های توسعه اقتصادی در این کشورها مقابله با این پدیده از طریق ایجاد فرصت‌های شغلی بیشتر است. بررسی‌ها نشان داده بیکاری می‌تواند باعث لطماتی نظیر شیوع بیماری‌های روانی و افسردگی، محرومیت از آموزش و پرورش، تبعات سیاسی و امنیتی، اثرات اعتقادی و مذهبی، گسترش انواع بزه و مشکلات دیگر اجتماعی مانند طلاق، انحطاط اخلاقی و در نهایت عقب‌ماندگی کشورها شود. به دلیل این
تاثیرات مخرب بیکاری، دولت‌ها و تصمیم‌گیران برای مقابله با این پدیده و اجتناب از عوارض و پیامدهای آن، راهکارهای مختلفی را مد نظر قرار داده‌اند. از جمله این راهکارها می‌توان به آموزش‌های فنی و حرفه‌ای، افزایش تولید ملی، انتخاب مدیران شایسته، جلوگیری از خروج سرمایه از کشور، جذب سرمایه‌های خارجی و حمایت از افراد بیکار اشاره کرد. یکی دیگر از راهکارهای مقابله با پیامدهای ناشی از بیکاری استفاده از برنامه‌های تامین اجتماعی است. در این روش با استفاده از منابع عمومی دولت در قالب حمایت بیکاری یا با استفاده از راهبرد بیمه‌های اجتماعی با مشارکت بیمه‌شده و کارفرما، نیروی کار به صورت موقت در مقابل درآمد از دست‌رفته، مورد حمایت قرار می‌گیرد. البته متداول‌ترین مکانیسم فراهم‌سازی حمایت‌های اجتماعی در مقابله با پدیده بیکاری استفاده از راهبرد بیمه‌ای است که کشور ما نیز با ایجاد صندوق بیمه بیکاری در سال 1366 به صورت آزمایشی و 1369 به صورت دائمی این امکان را برای مشمولین قانون کار فراهم ساخته است.
طرح‌های حمایت از بیکاران، به‌طور جدی از اواخر قرن نوزدهم غالباً به شکل صندوق‌های محلی و روش‌های غیر‌مصوب و بدون مداخله دولت‌ها از سوی اتحادیه‌های کارگری به وجود آمده و اداره شده‌اند. ضعف این نوع عمل اختیاری و غیر‌حمایت‌شده آن بود که صرف‌نظر از ناکافی بودن منابع صندوق‌ها، حمایت‌های آنها نیز اساساً از کارگران شاغل در حرفه‌های خاص یا موسسات مشخص صورت می‌گرفت. لیکن به مرور زمان با درک اهمیت موضوع از سوی دولت‌ها، زمینه تقویت و حمایت از ساختارهای مزبور فراهم شد. در ابتدا، کشورهایی مانند فرانسه در سال 1905، نروژ در سال 1906 و دانمارک در سال 1907 شروع به کمک کردن به صندوق‌های بیمه بیکاری اختیاری کردند، اما پس از آن، کشورهای بریتانیا در سال 1911 و ایتالیا در سال 1919 نظام‌های بیکاری اجباری را به اجرا گذاشتند. هر چند در ابتدا تعداد این کشورها محدود بود، اما پس از به وجود آمدن بیکاری رو به گسترش پس از جنگ جهانی اول، سایر کشورها نیز به طرح‌های بیکاری روی آوردند و به این ترتیب 11 کشور در سال 1920 به این جرگه اضافه شدند و تمایل کشورها به طرح‌های اجباری افزایش یافت.
بحران‌های دهه 1930، محرک جدیدی برای کشورها در جهت نیل به نظام سازماندهی‌شده تامین اجتماعی برای حمایت از بیکاران به جای اتکا بر برخی اشکال حمایت‌های اجتماعی کلی برای محافظت از آنها ایجاد کرد. این محرک به بهبود طرح‌های موجود کمک شایانی کرد و با خطر بیکاری جدی بعد از جنگ جهانی دوم برخورد کرد. همانطور که مورد اشاره قرار گرفت، اولین طرح بیکاری اجباری در بریتانیا و در سال 1911 به عنوان یک طرح ملی تصویب شد. پس از آن برخی دیگر از کشورها، طرح‌های بیکاری اجباری در سطح ملی را وضع کردند. با این حال، تجربه جهانی بیانگر این واقعیت است که روند توسعه این‌گونه طرح‌ها با حرکتی کند همراه بوده است، به‌طوری که امروزه کشورهای بسیاری وجود دارند که فاقد نظام حمایت از بیکاران در قالب مساعدت و بیمه هستند.
در زمینه اسناد بین‌المللی می‌توان این‌گونه اسناد را به‌طور عمومی و تخصصی مورد بررسی قرار داد. از اسناد بین‌المللی عام که شامل حق اشتغال و حمایت در برابر بیکاری شده‌اند، می‌توان از اعلامیه جهانی حقوق بشر و منشور ملل متحد نام برد. همچنین در زمینه اسناد خاص می‌توان به مقاوله‌نامه‌ها و توصیه‌نامه‌های سازمان بین‌المللی کار اشاره کرد. اعلامیه جهانی حقوق بشر در ماده 23 خود بیان می‌کند: «هر کس حق کار کردن، انتخاب آزادانه شغل، شرایط کار منصفانه و عادلانه و حمایت در برابر بیکاری دارد.» در منشور ملل متحد ضمن بیان حق داشتن کار، احترام جهانی و موثر حقوق بشر و آزادی‌های اساسی، به صراحت بیان شده است. افزون بر این، حمایت در برابر بیکاری، برای همه بدون تبعیض نژادی، جنسیتی و زبانی یا مذهب نیز مورد حمایت سازمان ملل است. سازمان بین‌المللی کار نیز به عنوان یکی از موسسات تخصصی سازمان ملل متحد، مقاوله‌نامه‌هایی را در خصوص بیکاری به تصویب رسانده است. از جمله می‌توان به مقاوله‌نامه شماره 2 مصوب 29 اکتبر 1919، مقاوله‌نامه شماره 8 مصوب 1920 و مقاوله‌نامه‌های شماره 44، 102، 122، 158 و 168 اشاره کرد. در بین این
مقاوله‌نامه‌ها، مقاوله‌نامه شماره 44 تحت عنوان مقررات بیکاری مصوب سال 1934، مهم‌ترین مقاوله‌نامه در نوع خود به شمار می‌رود. در این مقاوله‌نامه، کشورهای ملحق‌شونده متعهد می‌شوند که برای اشخاصی که به‌طور غیرارادی بیکار شده‌اند، مزایا و کمک‌هزینه‌هایی برقرار کنند.
نگاهی گذرا به سابقه حمایت در مقابل بیکاری در دوران معاصر حاکی از آن است که این مقوله به‌طور جدی برای اولین بار در قانون کار مصوب 1325 مطرح شد. بر اساس ماده 35 این قانون مقرر شد صندوقی تحت عنوان صندوق تعاون برای حمایت کارگران در برابر برخی از رویدادها از جمله بیکاری ایجاد شود. حمایت در مقابل بیکاری، مجدداً در قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران مصوب 1331 مطرح شد. در بخش هشتم این قانون و به استناد ماده 79 آن، سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران مکلف شد صندوقی به نام صندوق کمک بیکاران تاسیس و تصدی امور آن را به وزارت کار واگذار کند. در نهایت قانون بیمه بیکاری در تاریخ سال 1366 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و به مدت سه سال به صورت آزمایشی به مرحله اجرا درآمد و سپس با تصویب قانون بیمه بیکاری در سال 1369 به صورت دائم به مورد اجرا گذاشته شد. در سال‌های اخیر نیز با توجه به اهمیت مقوله بیکاری در کشور، لایحه‌ای از سوی دولت به مجلس ارائه شد که در زمان بررسی آن، مجلس نیز طرحی را به منظور گسترش دامنه پوشش حمایت از بیکاران به بیکاران جویای کار ارائه کرد. این طرح کماکان در حال بررسی است و تاکنون به نتیجه مشخص و مطلوبی نرسیده
است.
روش‌هایی که برای تامین مالی بیمه طرح‌های حمایت در برابر بیکاری استفاده می‌شود، معمولاً شبیه روش‌هایی است که برای شاخه‌های دیگر بیمه‌های اجتماعی مورد استفاده قرار می‌گیرد. به‌طور کلی برای تامین مصارف حمایت‌های تامین اجتماعی، منابع مورد نیاز از محل بودجه عمومی کشور، مشارکت جامعه مخاطب در قالب حق بیمه، منابع حاصل از سرمایه‌گذاری ذخایر و مالیات‌های ویژه تامین می‌شود. طرح‌های حمایت از بیکاران نیز عموماً به همین ترتیب تامین مالی می‌شوند. در این بین تامین منابع مالی مورد نیاز طرح‌های بیمه بیکاری، عمدتاً از محل وصول حق بیمه‌ها انجام می‌پذیرد. این مکانیسم ضمن کاهش هزینه‌های دولت، می‌تواند کمکی به رشد اقتصاد ملی نیز باشد. از طرفی می‌تواند استقلال طرح را در مقابل فشارهای دولتی و فشارهای بیرونی برای افزایش یا کاهش مزایا محافظت کند. حق بیمه‌ها معمولاً به عنوان درصد ثابتی از دستمزدهای افراد تحت پوشش و بر اساس یک نرخ حق بیمه معین، پرداخت می‌شوند. علاوه بر این، در برخی موارد، کمک دولت نیز وجود دارد. حق بیمه‌های پرداختی برای بیمه بیکاری می‌تواند به صورت درصدی بین کارگر و کارفرما تقسیم شود، یا اینکه تمام مبلغ ممکن است از
سوی کارفرما پرداخت شود.
به منظور برخورداری از مزایای بیمه بیکاری، لازم است قطع رابطه میان کارگر و کارفرما به دلیل غیرارادی یا به علت حوادث غیر‌مترقبه رخ داده باشد. به‌علاوه، بیمه‌شده قبل از بیکار شدن حداقل شش ماه سابقه پرداخت بیمه را داشته باشد که در این صورت، حداکثر 30 روز مهلت دارد تا نسبت به اعلام مراتب بیکاری خود اقدام کند. مدت استفاده از مزایای بیمه بیکاری برای بیمه‌شده بیکار، شش تا 50 ماه، و حداکثر پرداخت بیمه بیکاری برای مجردین 36 و متاهلین 50 ماه است.
میزان مقرری روزانه بیمه‌شده بیکار معادل ۵۵ درصد متوسط دستمزد، حقوق یا کارمزد روزانه بیمه‌شده است. به مقرری افراد متاهل یا متکفل، تا حداکثر چهار نفر از افراد تحت تکفل، به ازای هر یک از آنها به میزان ۱۰ درصد حداقل دستمزد افزوده خواهد شد. در هر حال مجموع دریافتی مقرری‌بگیر نباید از حداقل دستمزد، کمتر و از ۸۰ درصد متوسط دستمزد یا حقوق وی بیشتر باشد. مبنای محاسبه مقرری بیمه بیکاری، متوسط دستمزد ظرف 90 روز قبل از بیکاری است. منبع تامین منابع مالی معادل سه درصد دستمزد مبنای کسر حق بیمه است که کل آن از سوی کارفرما پرداخت می‌شود.
بر اساس بررسی‌های صورت‌گرفته، ایران سومین کشور در خاورمیانه است که بیمه بیکاری را برای کارگران در نظر گرفته و بر اساس قانون، تمام افراد تحت پوشش قانون کار و مشمول قانون تامین اجتماعی، می‌توانند از خدمات بیمه بیکاری استفاده کنند. بر اساس این قانون، بیمه‌شدگانی که به علت تغییرات ساختار اقتصادی کارگاه مربوط، به تشخیص وزارتخانه ذی‌ربط و تایید شورای عالی کار، بیکار موقت شناخته شوند و بیمه‌شدگانی که به علت بروز حوادث غیر‌مترقبه مانند سیل، زلزله، جنگ و آتش‌سوزی بیکار می‌شوند نیز می‌توانند از مقررات این قانون استفاده کنند. در واقع غیرارادی بودن بیکاری، ملاک اصلی برقراری حمایت‌های قانونی برای بیمه‌شدگان بیکار است. بنابراین کارگری که به میل خود، کارش را ترک می‌کند، نمی‌تواند از این حمایت‌ها برخوردار شود. صاحبان حرف، مشاغل آزاد، بیمه‌شدگان اختیاری و نیز اتباع کشورهای خارجی که در ایران به کار مشغولند نیز زیر پوشش قانون بیکاری قرار نمی‌گیرند. به‌علاوه مستمری‌بگیران بازنشسته یا افراد از کار‌افتاده کلی، مشمول این قانون نیستند. همچنین بیکار‌شدگانی که بر اساس مقررات قانون کار و حسب آرای صادره از مراجع حل اختلاف مقرر در
قانون، به دلیل قصور در انجام وظایف محوله یا نقض آیین‌نامه‌های انضباطی کارگاه از سوی کارفرما اخراج شده‌اند، مستحق دریافت مقرری بیمه بیکاری نخواهند بود.
سخن آخر
هرچند که صندوق بیمه بیکاری دارای کارایی قابل توجهی است و تاکنون خدمات فراوانی به جامعه بیمه‌شدگان ارائه کرده، اما مشکلات و مسائلی هم گریبانگیر این صندوق است. یکی از مهم‌ترین این اشکالات، مدیریت دو‌گانه حاکم بر آن است. به این معنی که برای صندوق هم از طرف وزارت رفاه تصمیم‌گیری می‌شود و هم از طریق سازمان تامین اجتماعی؛ که این می‌تواند به ایجاد تداخل در وظایف و البته در دیدگاه‌ها منجر شود. مشکل دیگری که این صندوق را تهدید می‌کند، خطر تاثیرگذاری اتفاقات و پیشامدهای اقتصادی جامعه به خصوص تغییرات بیکاری به دلایل مختلف بر صندوق تامین اجتماعی و احتمالاً عدم توانایی صندوق در مقابله با این بحران‌های اقتصادی است. بر اساس قانون تنها کسانی می‌توانند از بیمه بیکاری استفاده کنند که دارای یک حداقل سابقه پرداخت بیمه باشند. بر این اساس، عده اندکی از مردم در ایران می‌توانند بیمه بیکاری دریافت کنند و در نتیجه بخش بزرگی از شهروندان ایرانی، حتی از وجود این نظام در کشور مطلع نیستند. این در شرایطی است که برخی از بیکاران کشور را افراد جوان تشکیل می‌دهند و بخش بزرگی از شاغلان نیز در مشاغلی فعالیت دارند که قرارداد کار مربوطه به‌طور
رسمی ثبت نشده است. بنابراین طبیعتاً این قانون بخش بزرگی از بیکاران را پوشش نمی‌دهد و عده کمی از بیکاران می‌توانند بیمه بیکاری دریافت کنند. در نتیجه اصلاح در این قانون با هدف پوشش همه شهروندان اتفاق مثبتی محسوب می‌شود.
ترتیبات بیمه اجتماعی شامل بازنشستگی، درمان و بیکاری مستلزم پایداری درون صندوق‌هاست. بدین مفهوم که چون ارائه حمایت‌های بیمه‌ای از طریق منابع مالی وصول‌شده صورت می‌گیرد، لازم است میان منابع و مصارف، به گونه‌ای تعادل ایجاد شود تا پایداری صندوق حفظ شود. ضمن آنکه اصول بیمه‌ای نیز برای آنها رعایت شود. به ویژه در مورد صندوق بیمه بیکاری این امر باید بسیار مورد توجه قرار گیرد. چون در این صندوق، در‌آمدهای حاصل از سرمایه‌گذاری بسیار اندک است. در سال‌های اخیر بررسی نسبت مصارف به منابع بیمه بیکاری نشان می‌دهد که این نسبت همواره بزرگ‌تر از صد درصد است. به این معنی که منابع صندوق کمتر از مصارف آن است. از این‌رو نیاز است ضمن مدیریت مصارف صندوق، منابع درآمدی آن نیز مدیریت شود. یکی از راهکارهای انجام این امر، بازنگری در شرایط بخشنده صندوق و حرکت به سوی شرایط سختگیرانه‌تر است تا صندوق بتواند عملکرد بهتری داشته باشد و افراد بیکار بیشتری را تحت پوشش قرار دهد و به گونه‌ای عمل کند که مقرری‌بگیران بیکاری کمتر دچار آسیب شوند.
دیدگاه تان را بنویسید