تغییرات ساختاری
محمود شهشهانی‌پور از راهکارهای موسسه مکنزی برای خروج صندوق بازنشستگی کشوری از بحران می‌گوید
محمود شهشهانی‌پور می‌گوید: در سال‌های اخیر صندوق بازنشستگی کشوری یک چارچوب جامع حاکمیت شرکتی برای هلدینگ‌ها و شرکت‌های سبد دارایی‌اش طراحی کرده که شامل روندهایی برای تصمیمات سرمایه‌گذاری / سرمایه‌برداری و گزارش‌دهی یک شکل بوده است. صندوق باید به اجرای موفق این چارچوب حاکمیت شرکتی ادامه دهد.
فرهاد حسین‌پور: «چنانچه اقدام اساسی برای تغییرات اصلاحی در صندوق بازنشستگی کشوری انجام نشود پیش‌بینی می‌شود این صندوق در 30 سال آینده حدود 80 درصد رقم GDP کشور با نرخ سال 94 و بخش عمده‌ای از بودجه کشور را به خود اختصاص دهد.» این را معاون سرمایه‌گذاری و امور اقتصادی صندوق بازنشستگی کشوری به «تجارت فردا» می‌گوید. محمود شهشهانی‌پور تاکید می‌کند: با توجه به نتایج مطالعات اخیر در این صندوق که با همکاری مشاوره‌ای شرکت مکنزی انجام شده است، صندوق بازنشستگی کشوری طی چهار سال آینده با حدود 400 هزار نفر بازنشسته جدید مواجه است که این مساله نه‌تنها بر مشکلات این صندوق می‌افزاید بلکه وابستگی صندوق بازنشستگی کشور به بودجه دولتی را از 70 به 80 درصد افزایش می‌دهد و این تنها گوشه‌ای از مشکلات این صندوق است.
♦♦♦
در گذشته بارها درباره مشکلات صندوق بازنشستگی و بحران‌های پیش‌رو صحبت کرده‌ایم اما این بار به نظر می‌رسد گام اساسی برای شناسایی این مشکلات و راه‌حل‌ها برداشته شده و آن نیز قرارداد با شرکت مشاور مکنزی است برای بررسی این مسائل لطفاً جزئیات بیشتری از این کار بگویید.
بر اساس قراردادی که با شرکت مشاوره بین‌المللی مکنزی بسته شد مقرر شد این شرکت بررسی‌هایی را به صورت بنچ‌مارک برای صندوق بازنشستگی به منظور خروج از وضعیت فعلی انجام دهد و همچنین کلیات جهت‌گیری بخش اقتصادی صندوق در بخش حاکمیتی و پروژه‌های بهبودی برای پورتفوی فعلی صندوق را نیز ارائه دهد. البته هنگام تهیه این گزارش دورنمای راهبردی، حساسیت‌های قوانین رفاه اجتماعی و تعهدات آن و حفظ حداقلی از رفاه برای مستمری‌بگیران مورد توجه قرار گرفته‌اند. پروژه مطالعات مکنزی با همکاری ارکان مختلف صندوق طی مدت 14 هفته در ابتدای سال 95 انجام شد و نتایج آن به نهادهای تصمیم‌گیر و تصمیم‌سازی همچون مجلس و ریاست‌جمهوری ارسال شده است. خلاصه نتایج این گزارش مفصل حدود 300صفحه‌ای که در مقیاس بین‌المللی است خبرهای ناگواری دارد مبنی بر اینکه با پارامترهای موجود در کشور همچون سن بازنشستگی، سن شاغلان، مدت پرداخت حق بیمه و دیگر عوامل، چنانچه اقدامات اساسی که در این گزارش به تفصیل ذکر شده است انجام نشود، در 30 سال آینده بخش عمده‌ای از بودجه کشور و GDP کشور به نرخ سال 94 باید به صندوق بازنشستگی کشوری بابت پرداخت‌هایی که قرار است انجام دهد اختصاص پیدا کند.
وضعیت موجود در صندوق بازنشستگی کشوری چگونه است و چالش‌های موجود چیست؟
صندوق بازنشستگی کشوری دومین صندوق بازنشستگی با حدود 5 /2 میلیون عضو است. تقریباً 3 /1 میلیون نفر (52 درصد) هم‌اکنون بازنشسته شده‌اند. مجموع دارایی‌های تحت مدیریت صندوق 250 هزار میلیارد ریال –حدوداً معادل 4 /8 میلیارد دلار- در سال 1394 بوده است. مدل عملیاتی صندوق در دو دسته اصلی قرار می‌گیرد: خدمات اعضا و دارایی‌های تحت مدیریت. در مورد موضوع خدمات اعضا باید توضیح دهم که صندوق بازنشستگی کشوری -با هدف ایجاد یک نظام بازنشستگی خودکفا و مبتنی بر آخرین دانش اکچوئری و آموخته‌ها از دیگر صندوق‌های بازنشستگی- در سال 1354 تاسیس شد. صندوق بازنشستگی کشوری در آن زمان بر اساس سیستم مزایای معین و پارامترهای کلیدی چون حداقل سن بازنشستگی 55 سال، حداقل سابقه خدمت 30 سال، نرخ کسور کارمند و کارفرما هر کدام 5 /8 درصد و حقوق مرجع برای بازنشستگی معادل متوسط دستمزد سه سال آخر، شکل گرفت. با چنین پارامترهایی در زمان تاسیس، صندوق به لحاظ ساختاری نامتوازن بود: ارزش خالص کنونی هر فردی که به صندوق ملحق می‌شد منفی و حدود 738- میلیون ریال (معادل تقریباً 23- هزار دلار) برای هر نفر در سال 1394 بود. به علاوه از آنجا که استخدام‌های دولتی کاهش یافته‌اند، تعداد ورودی‌های صندوق در طول سال‌های گذشته کم شده‌اند. در فاصله سال‌های 1390 تا 1394، حدوداً 203 هزار مشترک صندوق بازنشسته شدند در صورتی که تنها حدود 32 هزار نفر نیروی کار جدید به صندوق ملحق شده‌اند. در نتیجه، نرخ پشتیبانی صندوق بازنشستگی کشوری (تعداد مشترکین کسورپرداز به تعداد مستمری‌بگیران) از 7 /1 در سال 1386 به حدود 9 /0 در سال 1394 کاهش یافته است. این عدد به طور قابل ملاحظه‌ای کمتر از عدد استاندارد طلایی 5 است که این استاندارد جهانی برای پایداری صندوق بازنشستگی حیاتی است. نرخ پشتیبانی پایین‌تر منجر به عدم توازن مالی صندوق شده و کسور پرداخت‌شده اعضای شاغل کفاف پرداختی مستمری‌بگیران را نمی‌دهد. در طول 40 سال گذشته، تغییرات متعددی در پارامترهای صندوق بازنشستگی رخ داده و این تغییرات عموماً بر وضعیت مالی صندوق اثر منفی گذاشته‌اند. بار مالی 15 تغییر پارامتری برای صندوق بازنشستگی کشوری از سال 1354، حدود 1 /5 میلیون میلیارد ریال بوده است (فقط تاثیر مالی 15 قانون از میان 28 قانون عمده محاسبه شده است). این عوامل از محرک‌های اصلی کسری جریان نقدینگی چشمگیر به وجود آمده در صندوق بازنشستگی کشوری هستند. طی هشت سال گذشته، ترکیب جریان نقدینگی صندوق با کاهش سهم درآمد صندوق ناشی از کسور حق بیمه روبه‌رو بوده و از 55 درصد کل پرداختی به مستمری‌بگیران در سال 1386 به حدود 28 درصد در سال 1394 کاهش یافته است. در همین دوره زمانی سهم کمک‌های دولت از 41 درصد کل پرداختی به مستمری‌بگیران به 63 درصد افزایش پیدا کرده است. به طور خاص، این عدم توازن ساختاری به همراه نرخ پشتیبانی پایین از مهم‌ترین عوامل ایجاد کسری جریان نقدینگی چشمگیر صندوق هستند. به طور مشخص در سال 1394 صندوق بازنشستگی کشوری کسری جریان نقدینگی 134 هزار میلیارد ریالی (تقریباً معادل 5 /4 میلیارد دلار) داشته است. این عدد معادل 2 /1 درصد از تولید ناخالص ملی ایران در سال 1394 است. در همین دوره (1394) کسری منابع حاصل از حق بیمه، تفاوت میان کسور پرداخت‌شده شاغلان و حقوق بازنشستگی پرداخت‌شده به مستری‌بگیران 155 هزار میلیارد ریال (معادل 2 /5 میلیارد دلار) بود. انتظار می‌رود کسری ناشی از حق بیمه اعضا به طور قابل ملاحظه‌ای در آینده افزایش یابد. این کسری 254 هزار میلیارد ریال در سال 1396، 406 هزار میلیارد ریال در سال 1398 و 602 هزار میلیارد ریال در سال 1400 خواهد بود. (به منظور مقایسه ارزش سال 1394 این ارقام به ترتیب 199 هزار میلیارد ریال، 249 هزار میلیارد ریال و 289 هزار میلیارد ریال هستند). تحت سیستم فعلی، اثر تجمعی تمام کمک‌های دولت برای پوشش کسری ناشی از منابع حق بیمه‌ها در طول 75 سال آینده می‌تواند به معادل 9245 هزار میلیارد ریال (تقریباً معادل 310 میلیارد دلار) برسد یعنی عددی معادل 80 درصد تولید ناخالص ملی ایران در سال 1394.
در گزارش مکنزی به بررسی و مقایسه صندوق بازنشستگی کشوری با دیگر کشورها نیز پرداخته‌ایم، درباره تجربه‌های کشورهای متعدد و نتایج این گزارش در این باره بگویید.
کشورهای متعددی در گوشه و کنار دنیا با مسائل مشابهی روبه‌رو شده‌اند یعنی سیستم بازنشستگی فاقد اندوخته که نیاز به کمک مالی دولت برای تامین مالی پرداختی‌های صندوق دارد که این خود به دلیل مشکلات خاص صندوق یا عوامل اقتصاد کلان بوده است. مشکلات متداول در این کشورها شامل سن بازنشستگی نسبتاً پایین، نرخ جایگزینی سخاوتمندانه، عدم توانایی در تطبیق مزایا با امید به زندگی رو به افزایش و برنامه‌های بازنشستگی پیش از موعد و عوامل رایج اقتصاد کلان شامل رشد اقتصادی آهسته، پیری جمعیت و نرخ پایین زاد و ولد هستند. سه نمونه از کشورهایی که برای حل مشکلات ساختاری سیستم بازنشستگی اصلاحاتی انجام داده‌اند، ترکیه، ایتالیا و سوئد هستند که همه آنها با اصلاحاتی اساسی از مشکلات خود عبور کردند.
احتمالاً تمام تغییرات اصلاحی این کشورها برای ایران قابل اجرا نیست. شما از چه بخش‌های این تغییرات استفاده کرده‌اید؟
درست است. به همین دلیل ما نقاط بالقوه برای اعمال تغییرات و اثرات مورد انتظار آنها را برگزیده‌ایم. بر این اساس برای کاهش کسری جریان نقدینگی مورد انتظار باید به صورت همزمان در پنج محور اصلی دست به اقداماتی زده شود:
♦ اجرای تعدادی از اقدامات کوتاه‌مدت برای کاهش موقتی کسری جریان نقدینگی
♦ بهینه‌سازی سیستم مزایای معین فعلی با تغییر برخی از پارامترهای منتخب
♦ حرکت به سمت یک سیستم ترکیبی- چند لایه که به تدریج برای گروه‌های مختلف اعضا اعمال شود.
♦ افزایش تعداد اعضای جدید با باز کردن صندوق برای کارمندان تازه‌وارد در بخش دولتی و عمومی
♦ شرکت‌های سبد دارایی بازدهی‌های بالاتر و پایدارتر ایجاد کنند.
این پنج اهرم اصلاحات سیستم بازنشستگی باید به تدریج برای بخش‌های مختلف اعضای شاغل و بر اساس میزان سابقه آنان اعمال شده تا اثر محدودی روی اعضای نزدیک به سن بازنشستگی داشته باشد.
نتایج اجرای این محورها چگونه ظهور و بروز خواهد داشت؟
نتایج گزارش مکنزی نشان می‌دهد این پنج محور از زمان اجرا به کاهش سالانه کسری صندوق کمک خواهد کرد. با اجرای موفق و به موقع این پنج محور، کسری صندوق 140 هزار میلیارد ریال از مجموع 254 هزار میلیارد ریال (55 درصد) در سال 1396، 239 هزار میلیارد ریال از مجموع 406 هزار میلیارد ریال (59 درصد) در سال 1398، 372 هزار میلیارد ریال از مجموع 602 هزار میلیارد ریال (62 درصد) در سال 1400 و 728 هزار میلیارد ریال از مجموع 1254 هزار میلیارد ریال (58 درصد) در سال 1405، کاهش خواهد یافت. هر کدام از این پنج محور به کاهش کسری صندوق کمک می‌کنند. برای مثال در سال 1400 این میزان کاهش ناشی از اقدامات کوتاه‌مدت 149 هزار میلیارد ریال خواهد بود، در حالی که این اعداد برای اصلاحات سیستم چند لایه (سیستم مزایای معین بهینه‌شده و مشارکت معین صوری) به میزان 214 هزار میلیارد ریال و اعضای جدید 9 هزار میلیارد ریال خواهد بود. اثر تخمینی مجموع این پنج محور تغییر می‌تواند تا 76 درصد کل کسری طول عمر صندوق را بپوشاند (1 /7 میلیون میلیارد ریال کسری) که در نتیجه آن میزان کمک‌های موردنیاز از سمت دولت (3 /9 میلیون میلیارد ریال کسری) به میزان چشمگیری کاهش خواهد یافت.
کسری جریان نقدینگی یکی از مهم‌ترین معضلات صندوق است، راهکارهای این گزارش چه نتایجی را به دنبال دارد؛ در ادامه لطفاً بخشی از راهکارها را نیز تشریح کنید.
اجرای تعدادی از اقدامات کوتاه‌مدت برای کاهش موقتی کسری جریان نقدینگی یکی از مهم‌ترین بندهای این گزارش است که به ما می‌گوید در سال 1394، صندوق بازنشستگی کشوری کسری جریان نقدینگی 134 هزار میلیارد ریالی (تقریباً معادل 5 /4 میلیارد دلار) داشته است. برای کنترل کسری صندوق در حالی که تغییرات دیگر در حال طراحی، تصویب و اجرا هستند، چهار اقدام کوتاه‌مدت شناسایی شده‌اند. اثر تخمینی این اقدامات 119 هزار میلیارد ریال در سال 1396، 152 هزار میلیارد ریال در سال 1397 و 159 هزار میلیارد ریال در سال 1398 است. مجموع اثر تخمینی این اهرم‌ها معادل 23 درصد کل کسری طول عمر صندوق است (1 /2 میلیون میلیارد ریال کاهش از مجموع 3 /9 میلیون میلیارد ریال کسری). و پیشنهادهایی را ارائه می‌دهد که در کشورهایی همچون فنلاند، نروژ و اروپای شمالی و ترکیه و برزیل اجرا شده است. پیشنهاد گزینه تعویق بازنشستگی، معرفی مالیات‌ها و عوارض جدید اجتماعی، اعطای اوراق مشارکت بلندمدت در ازای وثیقه‌گذاری دارایی‌های صندوق و فروش دارایی‌های کم‌بازده صندوق. همچنین بهینه‌سازی سیستم مزایای معین فعلی با تعدیل برخی از پارامترهای کلیدی نیز از دیگر راهکارهای ارائه شده است. همان‌گونه که فنلاند در اروپای شمالی، بلژیک در اروپای مرکزی و ترکیه و برزیل در بازارهای نوظهور انجام شده، یک راه‌حل بهینه‌سازی سیستم مزایای معین کنونی است که دینامیک‌های در حال تغییر نظیر افزایش امید زندگی اعضا را منعکس سازد. با مرور نمونه‌های بین‌المللی سیستم مزایای معین بهینه‌شده طراحی‌شده برای صندوق بازنشستگی کشوری با لحاظ آثار اجتماعی این تغییرات، منجر به منابع مالی چشمگیری می‌شود. حداقل سن و سابقه خدمت: ترکیبی از حداقل سال‌های خدمت و سن فرد، واجدالشرایط بودن برای بازنشستگی را تعیین می‌کند. پارامترهای سیستم مزایای معین بهینه‌شده 35 سال سابقه خدمت برای مردان و زنان و حداقل سن 65 برای مردان و 60 برای زنان هستند (در حال حاضر این پارامترها 30 سال سابقه خدمت برای مردان و زنان و حداقل سن 60 سال برای مردان است). نرخ انباشت: نرخی که بر اساس آن مزایای بازنشستگی برای هر سال انباشته می‌شود باید 35 /1 برای هر سال از حقوق مرجع و با سقف 90 درصد باشد (در حال حاضر این پارامترها 30 /1 و بدون سقف است). حقوق مرجع برای محاسبات بازنشستگی: حقوقی که بر مبنای آن مستمری بازنشستگی تعیین می‌شود باید برابر متوسط حقوق پنج سال آخر باشد (در حال حاضر بر مبنای متوسط حقوق دو سال آخر). نسبت مزایای همسر: مستمری پرداختی به همسر فرد در‌گذشته در 100 درصد فعلی باقی بماند. نرخ کسور: درصدی از حقوق فرد که به صندوق پرداخت می‌شود برای اعضای شاغل و کارفرما به 27 درصد افزایش یابد (در حال حاضر 5 /22 درصد) افزایش در میزان کسور با هدف تامین حقوق کافی برای بازنشستگان که از طریق نرخ جایگزینی و با تقسیم اولین حقوق بازنشستگی بر آخرین دستمزد ماهانه زمان اشتغال اندازه‌گیری می‌شود افزایش نرخ کسور از 5 /22 به 27 درصد نیازمند افزایش سهم کسور کارفرما از 5 /1 برابر سهم کارمند به دو برابر آن است (27درصد=9درصد×2+9درصد).
میزان افزایش سالانه حقوق مستمری‌بگیران: نرخی که بر مبنای آن حقوق بازنشستگی مستمری‌بگیران در هر سال افزایش می‌یابد باید حداقل تورم با رشد متوسط دستمزد باشد. این امر با فراهم کردن افزایش سالانه حقوق به مقدار کافی، ارزش واقعی حقوق بازنشستگی را در برابر افزایش قیمت‌ها (تورم) حفظ می‌کند.
به علاوه چنانچه حقوق فرد بازنشسته کمتر از حداقل دستمزد باشد، حقوق او به حداقل دستمزد افزایش خواهد یافت. سیستم مزایای معین بهینه‌شده به تدریج و در طول 15 سال برای شاغلانی که سابقه خدمت بین 15 تا 25 سال دارند (حدود 500 هزار نفر) اعمال خواهد شد. این امر اثر تغییرات پارامتری برای شاغلان نزدیک به سن بازنشستگی را به حداقل می‌رساند و پارامترهای جدید به طور کامل در پایان سال پانزدهم اجرایی خواهند شد. اثر تخمینی اجرای سیستم مزایای معین بهینه‌شده برابر 37 درصد کل کسری طول عمر صندوق خواهد بود (4 /3 میلیون میلیارد ریال کاهش از مجموع 3 /9 میلیون میلیارد ریال کسری). پیشنهاد سوم نیز حرکت به سمت یک سیستم ترکیبی- چندلایه است به این معنی که تجربیات بین‌المللی مانند فنلاند و بلژیک نشان می‌دهد حتی پس از اصلاحات سیستم مزایای معین بهینه‌شده، تمام این سیستم‌ها همچنان کسری‌هایی در اندازه‌های متفاوت دارند. این مساله به دلیل آن است که سیستم‌های مزایای معین به طور ساختاری خودکفا نیستند. برای حل این معضل در بلندمدت، صندوق‌های بازنشستگی بین‌المللی سیستم‌های چندلایه را به خدمت گرفته‌اند. «افزایش تعداد اعضای جدید» نیز از دیگر راه‌حل‌های ارائه شده است که راهکارهایی برای آن ارائه شده است. راهکار پیشنهادی پنجم نیز ایجاد بازدهی‌های بالاتر و پایدارتر توسط شرکت‌های سبد دارایی است. در سال 1394 سود سهام شرکت‌های سبد دارایی صندوق 21 هزار میلیارد ریال (معادل 7 /0 میلیارد دلار) بود. این میزان در سال‌های گذشته از سود سهام در سازمان بورس اوراق بهادار تهران پایین‌تر بوده است (نرخ سود مرکب سالانه 28 درصد بورس اوراق بهادار تهران در مقایسه با 24 درصد برای شرکت‌های سبد دارایی صندوق در سه سال گذشته) به علاوه تنها 42 درصد سود سهام در سال 1392 به صورت نقدی به صندوق پرداخت شد.
در سال‌های اخیر صندوق بازنشستگی کشوری یک چارچوب جامع حاکمیت شرکتی برای هلدینگ‌ها و شرکت‌های سبد دارایی‌اش طراحی کرده که شامل روندهایی برای تصمیمات سرمایه‌گذاری / سرمایه‌برداری و گزارش‌دهی یک شکل بوده است. صندوق باید به اجرای موفق این چارچوب حاکمیت شرکتی ادامه دهد. در پایان باید عرض کنم که صندوق بازنشستگی کشوری در نقطه‌ای مهم از تاریخ خود قرار دارد. تصمیمات و تغییرات ساختاری برای ادامه حیات مالی صندوق‌ها و رفاه اعضای آنها برای سال‌های پیش‌رو ضروری است. اجرای به موقع و موفق اقدامات پیشنهادشده نیز آثار بسیار مثبتی بر بودجه دولت و رفاه نسل‌های بعدی خواهد داشت.
