تاریخ برنامه‌ریزی

 رضا طهماسبی: چند سالی است که یک پرسش اساسی مطرح شده و به‌رغم اظهارنظرهای مختلف پاسخ جامعی به آن داده نشده است؛ اینکه «آیا برای توسعه اقتصادی در زمان کنونی، همچنان نیاز به تدوین برنامه‌های توسعه پنج‌ساله وجود دارد؟». این پرسش بیشتر زمانی مورد توجه قرار گرفت که پس از چندین سال انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی (برنامه و بودجه)، بحث احیای آن اوج گرفته بود. به نظر می‌رسد برای پاسخ دقیق‌تر به این سوال مطالعات جامعی با تحلیل تاریخی برنامه‌های توسعه و نظام برنامه‌ریزی در کشور بسیار مورد نیاز باشد، حال نه صرفاً برای بود و نبود برنامه که لااقل برای اصلاح ساختار و مسیر برنامه‌ریزی توسعه‌ای در کشور.

در هنگامه احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی مسعود نیلی در میزگردی با حضور علینقی مشایخی در ماهنامه مهرنامه در مورد احیای سازمان و نوشتن برنامه‌های توسعه پنج‌ساله با استقبال از احیای سازمان به خاطر وظایف متنوعی که ایفا می‌کند، تدوین برنامه‌های پنج‌ساله را به دلیل تعدد اسناد بالادستی مناسب نمی‌داند و می‌گوید: «اسناد سیاستگذاری از جمله برنامه‌های پنج‌ساله باید بر مبنای قواعد بازی تدوین شود. حالا این قواعد کدام است؟ اینکه نقش دولت چیست، نقش بخش خصوصی چیست، تعامل ما با دنیا قرار است چطور باشد و اینکه دولت می‌خواهد چه برنامه‌ای برای حمایت‌های اجتماعی داشته باشد. از دید من این چهار مساله اصلی است. ما جواب این چهار سوال را نداریم... در غیاب این چهار مفهوم اصلی که هنوز هم برای ما تعریف‌شده نیست، تدوین برنامه کمک چندانی به ما نمی‌کند.*» در حالی که علینقی مشایخی همچنان به لزوم نگارش و تدوین برنامه توسعه معتقد است: «من می‌گویم دولت حتماً باید درباره اموری که می‌خواهد انجام دهد برنامه داشته باشد... اینجا سخن از برنامه‌ریزی غلتان (Rolling‌ Plan) به میان می‌آید که اگر شرایط تغییر زیادی داشت باید در برنامه تجدید نظر کنیم.*»

انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در 18 تیرماه 1386 از سوی محمود احمدی‌نژاد، فارغ از اثرگذاری‌های مثبت یا منفی در نظام تصمیم‌گیری و به‌تبع آن در اقتصاد ایران، تلنگری بود بر ذهن اقتصاددانان، برنامه‌نویسان و کارشناسان اقتصادی. همین مساله باعث باز شدن باب گفت‌وگو درباره اثرگذاری سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به عنوان یک نهاد سیاستگذار در حوزه کلان و تصمیم‌گیر درباره تعیین خط‌مشی‌های دولت شد؛ سازمانی که پس از انحلال به دو معاونت زیر نظر رئیس‌جمهور تقلیل داده شد و به نظر می‌رسید وظیفه‌اش بیش از آنکه تعیین نقشه راه برای اقتصاد کشور بر پایه اهداف دولت مستقر اما با توجه به شرایط اقتصادی و اصول مدیریتی باشد، به نوعی پیاده‌کننده صرف خواسته‌های مقامات ارشد دولت، بدون توجه به اثرات بلندمدت سیاست‌ها شد. در این دوره هشت‌ساله، علاوه بر مقالات و گفت‌وگوها و میزگردها در مورد بود و نبود سازمان برنامه، جرقه مطالعاتی اصولی بر مبنای تجربه تاریخی نیز زده شد که اکنون می‌توان یکی از نتایج آن را در قالب کتابی منتشر‌شده با عنوان «برنامه‌ریزی در ایران 1356-1316» دید که مولف در پیشگفتارش ذکر کرده است ایده اصلی آن مجموعه‌ای از پژوهش‌های درسی در دوره کارشناسی ارشد علوم اقتصادی و مهندسی سیستم‌های اقتصادی در دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف است که پس از انحلال سازمان در سال 1386 آغاز شد.

برابر آنچه مولفان توضیح داده‌اند می‌توان گفت کتاب «برنامه‌ریزی در ایران 1356-1316» در واقع جلد اول این مطالعه است که پرداختن به برنامه‌های توسعه معروف به برنامه‌های عمرانی اول تا پنجم در دوره قبل از انقلاب اسلامی را محور خود قرار داده است. در عین حال به تاریخچه شکل‌گیری نهاد برنامه‌ریزی یعنی سازمان برنامه و بودجه و مهم‌تر از آن تفکر برنامه‌ریزی در کشور پرداخته است. کتابی که با انتشار جلد دوم آن‌ که برنامه‌ریزی در دوره پس از انقلاب را هدف قرار می‌دهد می‌توان بهتر به این مساله الزام برنامه‌ریزی به شکل مرسوم و سنتی پرداخت.

کتاب برنامه‌ریزی در ایران در دو بخش تنظیم شده است. بخش اول به بیان توصیفی و تحلیلی تحولات تاریخی سازمان برنامه و بودجه اختصاص پیدا کرده است که ایده اولیه برنامه‌ریزی و تشکیل موقت سازمان، فرآیند تهیه برنامه‌های میان‌مدت، چالش‌های سیاسی سازمان با مقامات عالی کشور، چگونگی تدوین برنامه‌های عمرانی و فرآیند بودجه‌ریزی را شرح می‌دهد. بخش دوم این کتاب نیز مربوط به آمارهای اقتصادی است که در مقاطع تفکیک‌شده برحسب برنامه‌های پنج‌گانه اول تا پنجم ارائه شده است به نحوی که هر دو بخش مکمل یکدیگر هستند. از نظر فصل‌بندی نیز بخش اول کتاب خود دو فصل تحلیل تاریخی و تحلیل شش برنامه عمرانی را دارد.

شکل‌گیری تفکر و ایجاد نهاد برنامه‌ریزی در ایران

تفکر مبنی بر ضرورت وجودی برنامه و برنامه‌ریزی در کشور به تدریج در دوره توسعه آمرانه رضاشاه و همچنین اوایل حکومت محمدرضاشاه شکل می‌گیرد. در سال 1303 هجری شمسی کمیسیونی با مشارکت دولت و مجلس تحت عنوان «کمیسیون اقتصادیات» با هدف برنامه‌ریزی اقتصادی و تحت ریاست سیدحسن تقی‌زاده شکل گرفت. در سال 1310 علی زاهدی، کتابی با عنوان «لزوم پروگرام صنعتی» نوشت و بر این مهم تاکید کرد. پس از آن تلاش‌های ابوالحسن ابتهاج آغاز شد. او که در اداره کل تجارت به حسین علا، رئیس وقت آن اداره، پیشنهاد برنامه‌ریزی را مطرح کرد. این پیشنهاد توسط علا به رضاشاه رسید و به دنبال آن اساسنامه نهادی به عنوان «شورای اقتصاد» با موافقت علی‌اکبر داور، وزیر مالیه تهیه و برای تصویب به دولت می‌رود. در فروردین 1316 این اساسنامه در هیات دولت تصویب شد در حالی که «جم نخست‌وزیر شده بود، داور تازه خودکشی کرده بود و محمود بدر کفیل وزارت مالیه شده بود». شورای اقتصاد تشکیل شد و ابتهاج نیز ریاست دبیرخانه آن را بر عهده گرفت تا نتیجه سندی باشد به نام نقشه اقتصادی کشور. در حالی که بدر که جایگزین علی‌اکبر داور در وزارت مالیه شده بود با طرح تدوین برنامه مخالف بود. او در جلسه‌ای در حضور ابتهاج و علا می‌گوید: «شما ایران و ایرانی را نمی‌شناسید، ولی من می‌شناسم. اصلاً برنامه بلندمدت یعنی چه؟... من اعتقاد دارم در ایران باید روزمره زندگی کرد.» با وجود چنین مخالفت‌هایی و نارضایتی رضاشاه از عملکرد شورای اقتصاد این نهاد رو به تعطیلی رفت. ابتهاج یک‌بار دیگر به طور مکتوب پیشنهادی در آذر 1318 به احمد متین‌دفتری وزیر دارایی وقت نوشت که این نامه نیز که به دفتر مخصوص رضاشاه تحویل داده شده بود، ترتیب اثر داده نشد. ابوالحسن ابتهاج پس از آن تلاش‌های زیادی برای شکل‌دهی به تفکر برنامه‌ریزی و نیاز به این نهاد در کشور انجام داد اما بخت با او یار نبود و مخالفان زیاد بودند. تا اینکه کابینه احمد قوام روی کار آمد که هم خود او و هم وزیر مالیه‌اش، مرتضی‌قلی بیات علاقه‌مند به برنامه‌ریزی بودند. پس از آن نامه دیگری از طرف ابتهاج برای دولت نوشته شد که با مطرح شدن در هیات دولت در 17 فروردین 1325 منجر به تشکیل هیاتی به نام «هیات تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور» شد. این هیات در خرداد همان سال برنامه هفت‌ساله عمرانی و اصلاحی کشور را ارائه داد و در 27 مرداد 1325 نیز هیات دولت تشکیل «هیات عالی برنامه» را تصویب کرد که قدمی به سوی تشکیل نهاد برنامه‌ریزی در کشور بود. پس از آن نیز با تلاش‌های ابتهاج در بانک ملی، حضور او در کنفرانس برتون وودز و تلاش برای دریافت وام از بانک بین‌المللی‌ترمیم و توسعه (بعدها بانک جهانی) مسیر را به سمتی برد که تهیه یک برنامه عمرانی اجتناب‌ناپذیر شد. این برنامه (برنامه اول عمرانی) از سوی حسن مشرف‌نفیسی تهیه و از سوی دولت ابراهیم حکیمی که جایگزین دولت سقوط کرده قوام شده بود، در تاریخ 12 اردیبهشت 1327 به مجلس ارائه شد (این برنامه 13 تیرماه 1328 به تصویب رسید در حالی که نفیسی به خاطر بی‌مهری‌ها متالم شده و تهران را در همان روز ترک کرده بود). در تاریخ 2 شهریور 1327 نیز نهادی به عنوان اداره کل برنامه (بعداً سازمان موقت برنامه) به ریاست مشرف نفیسی و با اعتباری معادل 25 میلیون ریال تاسیس شد. این اتفاق به نوعی آغاز به کار سازمان برنامه در کشور محسوب می‌شود. پس از آن به دلایل سیاسی و تغییر و تحولات بسیار زیاد (روی کار آمدن 9 دولت طی سال‌های برنامه اول و تغییر پیاپی مدیر سازمان موقت برنامه) برنامه عمرانی هفت‌ساله اول در عمل پیشرفتی نداشت. ابوالحسن ابتهاج در شهریور 1333 به عنوان مدیرعامل سازمان برنامه انتخاب شد و برنامه اول را پایان‌یافته اعلام کرد. این برنامه اگرچه هرگز اجرا نشد اما شالوده و زیربنای اداری برنامه‌ریزی در کشور را فراهم آورد. تفکر برنامه‌ریزی و نهاد تدوین‌کننده برنامه در ایران ایجاد شد تا در سال‌های بعد بتواند گام‌های بعدی را بردارد. سازمان برنامه اگرچه در سال 1327 تشکیل شد اما آغاز به کار موثر آن در سال 1333 و با مدیرعاملی ابتهاج رخ داد.

برنامه‌های عمرانی

کتاب برنامه‌ریزی در ایران پس از یک فصل بسیار خواندنی که مملو از اطلاعات تاریخی در مورد نهاد برنامه‌ریزی، تاسیس بانک مرکزی و آغاز فرآیند بودجه‌ریزی در کشور با یک روایت خواندنی است، فصل دوم خود را به تشریح شش برنامه عمرانی قبل از انقلاب اختصاص داده و شرایط اقتصادی کشور در زمان تدوین برنامه، اهداف آن و عملکرد اقتصاد کشور را طی دوره اجرای برنامه توضیح می‌دهد و با جداول و نمودارهای قابل اعتنا، روند اجرا و اثرگذاری آن را تشریح می‌کند. در این میان باید اشاره کرد که برنامه ششم قبل از انقلاب اگرچه تدوین شد اما به دلیل وقوع انقلاب اسلامی به مرحله تصویب و اجرا نرسید. با این حال مولفان این برنامه را نیز مورد بررسی قرار داده‌اند.

برنامه عمرانی اول که در همین نوشته به آن اشاره شد در تاریخ 26 بهمن‌ماه 1327 تصویب شد و به مدت هفت سال از مهر 1328 تا شهریور 1334 در حال اجرا بود تا با مدیرعاملی ابتهاج بر سازمان برنامه متوقف شد. برنامه عمرانی دوم 8 اسفند 1334 به تصویب رسید و به مدت هفت سال از اول مهرماه 1335 تا مهر 1341 اجرا شد. مسعود نیلی در مورد این دو برنامه می‌گوید: «دو برنامه اول و دوم، برنامه‌های ساده‌ای بودند که آنها را بیشتر می‌توان به عنوان مجموعه‌هایی از پروژه‌های عمرانی دانست. اصولاً سازمان برنامه در آن زمان یک سازمان اجرایی بود که خودش کارخانه و سد و... احداث می‌کرد. در واقع می‌توان این‌گونه در نظر گرفت که تا زمان برنامه سوم، سازمان برنامه کارکرد صندوق توسعه ملی امروز را داشته است. یعنی 60 درصد درآمدهای نفت، که البته نسبت به امروز سهم بسیار بالایی محسوب می‌شود، به سازمان برنامه تخصیص داده می‌شد تا پروژه‌هایش را پیش ببرد.*»

برنامه عمرانی سوم در شهریور 1341 مصوب شد و به مدت پنج سال و نیم از ابتدای مهرماه 1341 تا اسفند 1346 به اجرا درآمد. این برنامه البته با اصلاحات انقلاب سفید محمدرضاشاه همزمان شد. در حالی که سازمان برنامه روی اصلاح ساختارهای مختلفی از جمله اصلاحات ارضی کار کرده بود، شاه بدون توجه به کارهای سازمان برنامه اصول شش‌گانه خودش از جمله اصلاحات ارضی را اعلام و اجرا کرد تا برنامه سوم عملاً شانس چندانی برای اجرا نداشته باشد.

برنامه چهارم عمرانی، که از آن به عنوان بهترین برنامه عمرانی قبل از انقلاب یاد می‌شود در تاریخ 27 اسفند 1346 به تصویب می‌رسد و به مدت پنج سال از ابتدای سال 1347 تا پایان سال 1351 اجرا می‌شود. در سال‌های قبل از انقلاب شاید بتوان تنها به برنامه چهارم به عنوان یک برنامه تدوین‌شده و به اجرا درآمده نگاه کرد. یعنی همان دورانی که نهادهایی مانند سازمان گسترش، سازمان مدیریت صنعتی و... تشکیل شد و کشور به سمت صنعتی شدن حرکت کرد.

برنامه پنجم عمرانی نیز به عنوان آخرین برنامه مصوب و به اجرا درآمده پیش از انقلاب در 21 اسفندماه 1351 تصویب می‌شود و از ابتدای سال 1352 تا آخر سال 1356 به اجرا گذاشته می‌شود. در این دوره به دلیل وفور درآمدهای نفتی عملاً خواسته‌های مقامات ارشد حکومتی بدون در نظر گرفتن برنامه و به دلیل بودجه بالای کشور به اجرا درمی‌آید.