چنبره ناکارایی‌ها بر نظام اداری
بررسی علل بی‌انگیزگی مدیران در گفت‌وگو با علی‌نقی مشایخی
علی‌نقی مشایخی می‌گوید: نظام اداری کشور مجموعه‌ای از وظایف، ماموریت‌ها و مقررات خیلی زیاد و پیچیده‌ای شده که برخی از آنها دیگر ضرورتی ندارد. این مقررات و مجوزهای پیچیده و زیاد برای انجام سریع کارها، دستوپاگیر هستند و سبب می‌شوند تحرک کافی در سازمان‌های اداری ما وجود نداشته باشد.
علی‌نقی مشایخی، عضو شورای عالی اداری کشور درباره بی‌انگیزگی مدیران می‌گوید: «نمی‌توان همه نواقص را به گردن مدیران کشور انداخت. این نظام اداری و مدیریتی است که این نتیجه را به بار می‌آورد.» وی سپس به سه عامل انباشت ماموریت‌ها و آیین‌نامه‌های سال‌های گذشته در نظام اداری کشور که برخی از آنها دیگر ضرورتی ندارند، نظارت‌های متعدد و ناکارآمد و ضعف نظام اداری در جذب و تربیت نیروی کارآمد اشاره می‌کند و می‌گوید: باید ابتدا ساختار را اصلاح و ماموریت سازمان‌های دولتی را بازنگری کرد، پس از بازنگری ماموریت‌ها باید بررسی کرد این ماموریت‌ها با توجه به تکنولوژی‌های جدید به چه شکلی کارآمدتر اجرا می‌شوند و بعد از آن، باید بررسی کرد هر سازمان به چه میزان کارمند نیاز دارد تا با روش‌های جدید ماموریت خود را به صورت کارا و کارآمد انجام دهد و آن‌وقت باید یک نقشه راه تهیه شود که چگونه می‌توان از وضعیت موجود به طرح مطلوب که طراحی شده است، رسید.
♦♦♦
معاون اول رئیس‌جمهور اخیراً گفته است: «متاسفانه برخی مدیران بی‌انگیزه آویزان کشور شده‌اند که نه‌تنها خود شجاعت کنار رفتن ندارند بلکه کسی هم شجاعت کنار زدن آنها را ندارد.» شما نیز پیش از این پیشنهاد داده بودید دولت تمام نیروهای مازاد را بازنشسته کند و هزینه معیشت آنها را بپردازد که این کار هر چند هزینه اقتصادی زیادی دارد اما در مقابل دولت را چابک و کارآمد می‌کند. چرا نظام اداری کشور توان اصلاح ندارد و گرفتار بلای مدیران بی‌انگیزه شده است؟
این مشکل مورد اشاره معاون اول رئیس‌جمهور پیش از این از سوی برخی دیگر از کارشناسان و مسوولان نیز مطرح و عنوان شده بود که مدیران قاطعانه عمل نمی‌کنند و با وجود این، مدت زیادی در سمت مدیریتی خود باقی می‌مانند. اما نمی‌توان همه نواقص را به گردن مدیران کشور انداخت. این نظام اداری و مدیریتی است که این نتیجه را به بار می‌آورد. از بدو تاسیس هر یک از سازمان‌های دولتی، ظرف 60 یا 70 سال اخیر با گذشت زمان و بروز شرایط یا اقتضائات جدید، وظایف و ماموریت‌هایی بر عهده آنها گذاشته شد و قوانین و آیین‌نامه جدیدی وضع شد اما بعد از آنکه شرایط و اقتضائات آن دوره‌ها برطرف شد همچنان این ماموریت‌ها و آیین‌نامه‌ها سر جای خود باقی ماند. در نتیجه نظام اداری ما مجموعه‌ای از وظایف، ماموریت‌ها و مقررات خیلی زیاد و پیچیده‌ای شده که برخی از آنها دیگر ضرورتی ندارد. این مقررات و مجوزهای پیچیده و زیاد برای انجام سریع کارها دستوپاگیر هستند. این یک موضوع است که سبب می‌شود تحرک کافی در سازمان‌های اداری ما وجود نداشته باشد.
مساله دوم نظام نظارتی است که برای سیستم حکومتی و دولتی خیلی تکراری و موازی و ناکارآمد است و مدیرهایی که می‌خواهند حرکتی کنند و تصمیمی بگیرند نگران آن‌اند که یکی از این سازمان‌ها از نقض یکی از مقررات متعددی که وجود دارد آنها را مورد سوال قرار دهند. معمولاً مدیرانی که کاری انجام نمی‌دهند مورد سوال هم قرار نمی‌گیرند. در نتیجه افراد همیشه برای اینکه مورد سوال قرار نگیرند یا دچار دردسر بعدی نشوند، شاید ترجیح می‌دهند یا کاری نکنند یا اینکه هر کاری می‌خواهند بکنند با احتیاط زیاد و اخذ تایید از مراجع بالاتر، کمیته‌ها و شوراهای مختلف باشد. این هم نتیجه همان سیستم نظارتی و اداری مورد اشاره است که این بی‌تحرکی را به وجود می‌آورد.
عامل سوم ضعف در جذب و تربیت نیروی کارآمد است. به علت اینکه در سه دهه گذشته منهای دو سه سال اخیر معمولاً تورم بیشتر از افزایش حقوق‌های دولتی بوده (چرا که اگر می‌خواستند حقوق‌های دولتی را هم متناسب با تورم افزایش دهند چون منابع دولتی کافی نبود کسری بودجه افزایش بیشتری پیدا می‌کرد و تورم بیش از پیش افزایش می‌یافت) در نتیجه همیشه در سه چهار دهه گذشته یا مشخصاً در سال‌های بعد از انقلاب معمولاً تورم بیشتر از میزان افزایش حقوق‌ها بوده است. وقتی قیمت‌ها بیشتر از سطح حقوق‌ها افزایش یابد، قدرت خرید کارکنان دولت کم شده و وقتی قدرت خرید کارمندان دولتی کم شود، چند پیامد به همراه خواهد داشت؛ اول اینکه ممکن است افرادی که قابلیت‌های زیادی دارند، جذب دولت نشوند یا اگر در دولت حضور دارند آن را ترک کنند. در نتیجه دولت از بسیاری نیروهای باتوان و بااستعداد که می‌توانند قابلیت‌های دولت را زیاد کنند محروم می‌شود. دوم اینکه وقتی حقوق‌ها کفاف ندهد، زمینه‌های لغزش کارمندان در دستگاه‌های دولتی به وجود می‌آید و تمایل به اخذ رشوه زیاد می‌شود. افزایش تمایل به اخذ رشوه انگیزه‌ای می‌شود که انجام کارهای مردم را معطل و پیچیده کنند تا با اخذ رشوه و تخلف آن را انجام دهند، چون اگر کار سریع و فوری انجام شود، زمینه تخلف و گرفتن رشوه منتفی می‌شود. در نتیجه کار آنقدر معطل می‌شود تا اینکه با یک رشوه و تخلفی پیش برود. وقتی امور کارمندان با حقوق دولتی نگذرد مجبور می‌شوند به این سمت گرایش پیدا کنند. آن‌وقت به تدریج قبح این قضیه شکسته می‌شود و ارزش‌های کاری تنزل یا حتی سقوط می‌کنند یعنی با این اتفاقات اینکه افراد با صداقت و درستی کار کنند کم‌ارزش می‌شود. فساد توسعه می‌یابد و انجام کارها کند می‌شود.
بنابراین کاهش قدرت خرید حقوق کارمندان دولت که زاییده یک نارسایی مدیریت کلان اقتصادی و دولتی است سبب یک رشته مسائل در سطح افراد و سازمان‌ها و ملی می‌شود. در نتیجه مسائل مزبور افراد زبده و کارا به دلیل همان ضعف حقوق دولتی جذب دولت نمی‌شوند و دست دولت از نیروهای زبده تهی می‌شود. وقتی افراد زبده وارد دولت نشوند، آنهایی که سابقه بیشتری در اداره‌ها دارند احساس می‌کنند جایگزین ندارند یا اینکه افراد توانایی نیستند که بتوانند جایگزین آنها شوند. البته به طور همزمان برخی از این موقعیت‌ها و مناصب برای صاحبان این مشاغل مزایایی دارند که انگیزه ایجاد می‌کند تا آن صاحب شغل، شغلش را ترک نکند.
یک نکته دیگر این است که توسعه جانشین و توسعه کیفی نیروهای دولتی هم خیلی کم اتفاق می‌افتد. البته سازمان‌هایی برای آموزش کارمندان دولت در نظر گرفته شده اما متاسفانه آنها به مرکزی برای مدرک دادن تبدیل شده بودند. تلاش آنها بر این بوده که دیپلمه‌ها را فوق‌دیپلم‌دار کنند و فوق‌دیپلم‌دار را لیسانسه کنند و باز هم متوقف نشوند و به این افراد فوق‌لیسانس و سپس دکترا دهند یعنی مدرک‌سازی کرده‌اند تا اینکه مهارت‌آفرینی و قابلیت‌آفرینی را به وجود آورند. در نتیجه این ضعف دولت و سازمان دولت از نظر پرورش قابلیت‌هاست که این هم سبب می‌شود کمبود افراد برای جایگزینی سابقه‌دارها زیاد شود. آن‌وقت نتیجه‌اش این می‌شود که بگوییم مدیران به میزهای خود چسبیده‌اند. بنابراین عوامل پیچیده‌ای وجود دارد که منجر به بی‌انگیزگی مدیران دولتی و توقف آنها در پست‌هایشان می‌شود و باید تمام این عوامل را مدنظر قرار داد.
به نظر شما آیا با تقویت حقوق دولتی می‌توان امیدوار بود که مدیران زبده در دولت باقی بمانند؟ در واقع راهکار آن صرفاً افزایش حقوق‌هاست؟
نه، باید ابتدا ساختار را اصلاح کرد. باید ماموریت سازمان‌های دولتی را بازنگری کرد و متناسب با آن ماموریت، سازمان و نیروی مناسب و لازم برای آن تعیین کرد که به احتمال زیاد کمتر از میزان فعلی نیروها خواهد بود و سپس باید حقوق‌ها را اصلاح کرد چون اگر بخواهند حقوق‌ها را اصلاح کنند با توجه به کثرت تعداد کارمندان دولتی، کسری بودجه دولت افزایش خواهد یافت و زیاد شدن کسری بودجه به تورم دامن می‌زند و آن افزایش حقوقی هم که انجام شده، کاملاً خنثی خواهد شد. افزایش حقوق‌ها بعد از اصلاح ساختارها نیاز است به طوری که کارمند مشاغل دولتی از نظر حقوقی تامین شود و میزان دریافتی او متناسب با شأن او باشد. این اتفاق در صورتی میسر است که ساختارها هم اصلاح شود وگرنه افزایش حقوق‌ها نه‌تنها مساله را حل نمی‌کند بلکه مساله را تشدید هم خواهد کرد. نمی‌گویم حقوق‌ها افزایش نیابد اما اگر بخواهیم حقوقی داده شود که افراد کارآمد هم جذب دولت شوند، باید این کار بعد از اصلاح ساختارها انجام شود.
به نظر شما چه اهرم‌های فشاری وجود دارد که اجازه نمی‌دهد دولت نیروهای مازاد خود را اخراج یا اینکه حداقل به سمت استخدام‌های قراردادی و کوتاه‌مدت حرکت کند؟
ابتدا باید نیروهای مازاد را تشخیص داد. برای تشخیص نیروهای مازاد باید ابتدا سیستم‌ها بازنگری شود و ساختارها تجدید طراحی شوند، وگرنه اگر بخواهیم همین ماموریت‌ها را داشته باشیم و همین ساختارها را حفظ کنیم، از کجا معلوم می‌شود که نهادی نیروی مازاد دارد؟ از ابتدای انقلاب اسلامی که شکل تصدی‌گری دولتی رواج داشت، تا وقتی که سیاست‌های اصل 44 تصویب و قرار شد دولت حاکمیت کند نه تصدی‌گری، این تغییر نگرش چه تاثیری بر ماموریت‌های دولتی گذاشت؟ تقریباً تاثیر خاصی نگذاشت. باید ماموریت‌های گسترده گذشته و فعلی سازمان‌های دولتی پالایش و اصلاح شود تا سازمان‌ها به سمت اقدامات حاکمیتی بروند و سپس متناسب با آن ماموریت جدید، ساختار جدیدی طراحی و نیروهای مورد نیاز آنها مشخص شود. بعد از آن مشخص می‌شود که چقدر نیروهای مازاد داریم. این موضوع فکر، طراحی و تصمیم می‌خواهد که هنوز اتفاق نیفتاده است.
از نگاه برخی کارشناسان معمولاً دولت‌ها و نظام اداری کشور دغدغه کارایی و اثربخشی ندارند. چرا این‌طور است؟
نمی‌توان به صراحت گفت که کارکنان دولتی دغدغه ندارند. دغدغه داشتن یا نداشتن زاییده سیستمی است که در آن مشغول کار هستند. نمی‌توان گفت مدیران دولتی یا ایرانی‌ها ژنتیکی دغدغه کارایی ندارند. سیستمی که در آن کار می‌کنند دغدغه‌مندی آنها را تضعیف کرده است یا اینکه دغدغه دارند اما نمی‌توانند کاری انجام دهند. مثلاً بخش نظارتی یقه آنها را به دلایل نقض برخی مقررات دستوپاگیر می‌گیرد، پس باید محتاط باشند و برخی اوقات ترجیح می‌دهند کاری انجام ندهند تا به دردسر نیفتند. یا کارمندان موثری ندارند، بنابراین نمی‌توانند انتظار کارایی و انجام کار خوب در مجموعه خود را داشته باشند یا حقوق‌ها کافی نیست و چون کارمندان دغدغه تامین معیشت را دارند به شغل دومی حتی در حین کار اداری خود، مشغول می‌شوند. مجموع این عوامل باعث می‌شود کارایی آنها کاهش یابد و نمی‌توان گفت آنها دغدغه اثربخشی ندارند. به هر ترتیب سیستم به گونه‌ای شده که حتی اگر کسی دغدغه کارایی داشته باشد، اسیر همین چنبره است و کارایی نظام اداری تکان نمی‌خورد. آنها چنبره سیستم‌های متعدد نظارتی، مقررات زیاد و پیچیده، ناتوانی کارکنان و دغدغه کارمندان برای تامین معیشت خود از طریق کار دوم یا تخلفات هستند که مجموعه اینها باعث می‌شود کارایی در نظام اداری نداشته باشیم.
به نظر می‌رسد دولت دو راه بیشتر ندارد؛ یا اخراج نیروهای مازاد یا افزایش بهره‌وری کارمندان. به نظر شما کدام راه بهینه‌تر است؟
اگر قرار بر اخراج نیروها باشد، پس از اخراج نیروها چه کسی را باید جایگزین کرد؟ بالاخره یک مدیر دیگری باید قرار دهند. تا زمانی که این پست‌ها وجود داشته باشد، بالاخره مدیری هم نیاز است. وزرا تلاش می‌کنند بهترین افراد را معاون خود کنند، معاونان وزرا هم سعی می‌کنند بهترین افرادی را که در دسترس آنهاست به عنوان مدیر کل انتخاب کنند. همین‌طور مدیرکل‌ها رئیس اداره‌ها را به همین شکل انتخاب می‌کنند. با اخراج این مدیران ممکن است فرد جدید در این سیستم حتی کارایی کمتری داشته باشد. همان شرایط ساختاری به لحاظ ماموریت‌های وسیع و گسترده، آیین‌نامه‌ها و روش‌های طولانی و ناکارآمد، حقوق‌های ناکافی و نگرانی از نظارت‌های متعدد و گاهی بی‌منطق به هر حال وجود دارند. هر کسی هم که سر کار بیاید با این مسائل مواجه است. بنابراین باید تجدید ساختار صورت گیرد. البته این به معنای آن نیست که تا تجدید ساختاری صورت نگرفته، کاری انجام نشود. اگر تشخیص می‌دهند مدیر جوانی توانایی انجام کاری را دارد باید به او فرصت دهند اما نباید فکر کنند با تغییر یک مدیر معجزه‌ای رخ می‌دهد و همه شرایط تغییر می‌کند چون آن شرایط است که در کارایی افراد موثر است.
شما پیش از این اشاره کرده بودید که فشار نرخ بیکاری در متورم شدن نیروهای دولتی دخیل است. آیا دولت باید ضربه‌گیر نرخ بیکاری باشد؟ اصلاً امکان چنین ظرفیتی برای دولت وجود دارد؟
اگر به خاطر کاهش بیکاری، دولت نیرو استخدام کند که مجدداً کارایی دولت کمتر می‌شود و دولت ناکارآمد مانع ایجاد فضای مناسب کسب‌وکار خواهد بود. در واقع با این اقدام، خود دولت مانعی برای توسعه اقتصادی کشور می‌شود. دولت باید مقاومت کند و به استخدام فکر نکند و در مقابل سعی کند شرایط به گونه‌ای شود که بخش‌های غیردولتی به فعال شدن تشویق شوند و فعالیت‌های اقتصادی را توسعه دهند تا نیروهای کار را به کار بگمارند.
با این حال ما اخیراً شاهد استخدام‌هایی در حوزه آموزش و پرورش یا بهداشت بوده‌ایم.
بله، این استخدام‌ها باید شاخصی داشته باشند. باید تغییر ساختارهایی صورت گیرد مثلاً در بخش بهداشت و درمان باید در مورد چگونگی ارائه خدمات درمانی و بهداشتی غیردولتی و خرید خدمات درمانی و بهداشتی از بخش غیردولتی برای ارائه به مردم تغییر در روش‌ها و سیستم‌ها اتفاق بیفتد یا در بخش آموزش و پرورش اکنون که تعداد دانش‌آموزان نسبت به سال‌های گذشته کمتر شده، آیا تعداد معلمان هم کاهش یافته است؟ نمی‌توانم بگویم وزارت آموزش و پرورش اصلاً معلم استخدام نکند، چون ممکن است نیاز داشته باشد اما باید این ارزیابی صورت گیرد که نسبت معلم‌ها به دانش‌آموزان چگونه شده است. اگر تعداد دانش‌آموزان نزولی است، تعداد کادر مدارس هم همین روند را دارد؟ اینها مسائلی است که باید دقیق‌تر مورد واکاوی قرار گیرند و نمی‌توان به سادگی درباره آنها قضاوت کرد.
گام‌های اصلی تجدید ساختاری که شما به آن اشاره می‌کنید چیست؟
گام اول، بازنگری ماموریت‌های سازمان‌های دولتی است. باید مجدداً بررسی کرد که سازمان‌های دولتی برای تحقق چه اهدافی فعالیت می‌کنند. مثلاً وزارت صنایع یا وزارت جهاد کشاورزی باید با توجه به دیدگاه‌های جدید واگذاری کارها به مردم چه ماموریتی داشته باشد؟ باید ابتدا به این سوالات (با توجه به آن خط مشی دولت که قرار است حاکمیت کند نه تصدی‌گری) پاسخ داد. سپس باید دید آن ماموریت با توجه به تکنولوژی‌های جدید به چه شکلی کارآمدتر اجرا می‌شود و بعد از آن، باید بررسی کرد آن سازمان به چه میزان کارمند نیاز دارد تا با روش‌های جدید ماموریت خود را به صورت کارا و کارآمد انجام دهد. آن‌وقت باید یک نقشه راه تهیه شود که چگونه می‌توان از وضعیت موجود به طرح مطلوب که طراحی شده است رسید. سپس مشخص می‌شود کدام نیروها باید بمانند و کدام نیروها باید بازنشسته شوند یا اینکه آن دستگاه را ترک کنند. بدون این موارد نمی‌توان گفت می‌خواهیم تعداد نیروها را کم کنیم. مثلاً ممکن است به دستگاهی گفته شود بودجه به آن سازمان داده نمی‌شود تا تعداد نیروهای خود را کاهش دهد اما این روش موثر نخواهد بود. نتیجه فشار این‌چنینی، آن می‌شود که به دلیل کمتر شدن بودجه، بودجه کمتر صرفاً صرف پرداخت حقوق می‌شود و آن‌وقت کارمندان ابزار و وسایل لازم را برای ارائه خدمت ندارند. مثل بیمارستانی که فقط منابع کافی برای پرداخت حقوق دارد ولی دارو و مواد آزمایشگاهی و امکانات نظافت ندارد بنابراین دیگر آن کارهای قبلی را هم انجام نمی‌دهند. باید تیم‌های خبره‌ای را حتی بیرون از دولت انتخاب کرد و مشاوران زبده‌ای را چه از خارج و چه از داخل به کار بگیریم و وزارت به وزارت کار بازطراحی را انجام دهیم. کار بسیار سنگینی است اما بالاخره باید زمانی شروع شود.
شورای عالی نظام اداری چنین مواردی را پیگیری خواهد کرد؟
قاعدتاً این شورا باید چنین وظایفی داشته باشد و در آن باید راجع به این مسائل بحث‌هایی مطرح شود. بعد از حکم آقای رئیس‌جمهور مبنی بر عضویت بنده در این شورا (22 آبان‌ماه) هنوز برای برگزاری جلسه دعوتی نشده است. این شورا اختیارات قانونی مناسبی دارد اما باید وقت صرف شود و مسائل اساسی در دستور جلسات آن قرار گیرد. من هم اگر بتوانم کمکی به پیشرفت کشور و مردم کنم خوشحال می‌شوم.
