لایحه بودجه 97 اقتصاد را به کجا می‌برد؟
تحلیلی درباره پیام‌های لایحه بودجه در حوزه اقتصاد کلان
واقعیت آن است که ترکیب بودجه سال 1397 بهرغم تاکید آن بر جهت‌گیری اشتغال‌زایی، ظرفیت بالایی برای تعمیق رکود در اقتصاد ایران دارد. این بودجه به طور بالقوه موجبات افزایش هزینه‌های تولید از طریق افزایش قیمت انرژی و ایجاد چسبندگی برای کاهش نرخ سود بانکی (به دلیل حجم بالای استقراض دولت) را ایجاد خواهد کرد.
1- خوب، بد و زشت اقتصاد ایران در آستانه تصویب بودجه سال 1397: در حالی لایحه بودجه سال 1397 به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده که متغیرهای اصلی اقتصاد کلان ایران صورت نسبتاً زیبایی از این اقتصاد ارائه می‌کنند. نرخ تورم همچنان زیر 10 درصد است، رشد اقتصادی پس از یک سال رشد 5 /12درصدی در سه‌ماهه اول رشد 5 /6درصدی داشته، بازار ارز با وجود نوسانات فصلی معمول سه‌ماهه سوم نسبتاً در سال‌های اخیر باثبات بوده و میانگین اشتغال‌زایی سالانه نسبت به سال‌های قبل افزایش یافته است. همزمان با تصویر ظاهراً خوب فوق، برخی شاخص‌ها از وجودهای رنج‌های نو و کهنه بر پیکره اجتماعی و اقتصادی کشور حکایت می‌کند. سطح درآمد سرانه 20 درصد پایین‌تر از سال 1390 است، برخی برآوردها از وجود حدود 11 میلیون نفر حاشیه‌نشین حکایت می‌کند، درآمد حقیقی خانوارها از سال 1386 همچنان نزولی است، میانگین سهم نیروی کار شاغلان بخش صنعت (صنایع کوچک) کمتر از 700 هزار تومان در ماه است و...
از طرف دیگر نگاهی به چالش‌های اصلی اقتصاد ایران چشم‌انداز زشت و نسبتاً خوفناکی از این اقتصاد ارائه می‌کند. سیستم بانکی با چالش اعسار نقدینگی و ترازنامه‌ای مواجه است، وضعیت منابع آبی کشور نشانه‌هایی از بحران را نشان می‌دهد، مسائل محیط زیستی نظیر آلودگی، گرد و غبار، جنگل‌زدایی و... به مساله‌ای حاد تبدیل شده، روند تنزل سرمایه اجتماعی توقف‌ناپذیر به نظر می‌رسد، عدم شفافیت اقتصادی و فساد به مانع اصلی حرکت رو جلو تبدیل شده، برخی صندوق‌های بازنشستگی در مرحله ورشکستگی قرار دارند، تحریم‌های اقتصادی فناناپذیر به نظر می‌رسند و.... تعمیق هر یک از این چالش‌ها به‌تنهایی می‌تواند تصویر زشت و نامطلوبی از آینده اقتصاد ایران ارائه دهد و همزمانی آنها می‌تواند ترسناک‌تر هم باشد.
2- نسبت بودجه با مسائل اقتصاد ایران: (بیمارم و از مرهم و درمان خبری نیست / در قامت رنجور من از جان خبری نیست)؛ در یک اقتصاد توسعه‌یافته که شرایط نهادی و ساختاری متضمن سطحی پایدار و فراگیر از رشد اقتصادی است، سند بودجه به عنوان یک ابزار سیاستی صرفاً وظیفه ایجاد ثبات اقتصادی از طریق تاثیرگذاری بر چرخه‌های تجاری رونق و رکود را بر عهده دارد. در چنین اقتصادهایی اتخاذ سیاست کسری بودجه در سال‌های رکودی و کاهش کسری بودجه در سال‌های تورمی در دستور کار قرار می‌گیرد. در اقتصاد کشورهای در حال توسعه، بودجه صرفاً یک ابزار تثبیت اقتصادی نیست بلکه مهم‌ترین ابزار برای جهت‌دهی به تشکیل ساختار نهادی لازم برای ایجاد یک رشد پایدار و فراگیر می‌تواند باشد. با این حال، تجربه اکثر کشورهای در حال توسعه موید استفاده از این ظرفیت نیست و برعکس در بسیاری از موارد بودجه در جهت خلاف آن حرکت می‌کند. در ایران، رویکرد کلی بودجه‌ریزی در دهه‌های اخیر کمک چندانی به ایجاد زیرساخت‌های نهادی لازم برای رشد پایدار و فراگیر نکرده است. برعکس شواهد محکمی وجود دارد که بودجه تاثیری خلاف این جریان داشته است. به عنوان مثال، وجود انبوه طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام و طرح‌های تمام‌شده غیرضروری که رد آنها در بودجه‌های سنواتی موجود است، نقش مهمی در بسیاری از چالش‌های اساسی اقتصاد ایران دارد. بسیاری از این طرح‌ها تحت فشارهای محلی و منطقه‌ای و بدون اتکا به بررسی‌های کارشناسی نه‌تنها کمکی به بهبود اقتصاد کشور نکرده‌اند بلکه از جنبه‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی و محیط زیستی تبعاتی را به دنبال داشته‌اند. این طرح‌ها علاوه بر اینکه موجب انحراف منابع عمومی و بانکی به بخش‌های غیر‌بهره‌ور و بدون بازده بوده‌اند، بعضاً لطمات جبران‌ناپذیری بر محیط زیست و منابع آبی داشته‌اند. نمونه دیگر بلاموضوع شدن مصوبات مجلس در بودجه به عنوان یک سند قانونی در نتیجه عدم اجرای کامل ردیف‌های بودجه‌ای است که نظام اداری کشور را با یک هرج و مرج و عدم شفافیت مواجه کرده است. تقریباً در همه سال‌های اخیر ارقام مصوب درآمد و هزینه بودجه بسیار فراتر از عملکرد آن بوده‌اند و تخطی از مصوبات قانونی بودجه در عمل به یک رویه جاری تبدیل شده است. تا جایی که معاون رئیس‌جمهور به صراحت در یک برنامه تلویزیونی از استفاده از مکانیسم (من‌درآوردی) تخصیص برای مدیریت دخل و خرج بودجه به جای اجرای قانون سخن می‌گوید. از طرف دیگر، بودجه در ایران کارکرد سیاستی کوتاه‌مدت خود را نیز کمرنگ کرده است. به نحوی که بر اساس برخی برآوردها بالای 80 درصد بودجه کشور از نوع اجتناب‌ناپذیر است و در عمل دولت قدرت مانور چندانی برای مدیریت آن در راستای اهداف کوتاه‌مدت ندارد. در واقع هر چه جلوتر آمده‌ایم بودجه رفته‌رفته بیشتر به یک سند حسابداری نزدیک شده است تا یک سند سیاستی.
3- بودجه و مسیر اقتصاد ایران در سال 1397: (مرا به خیر تو امید نیست شر مرسان)؛ اگرچه به دلیل وجود برخی تبصره‌ها و ردیف‌های جنجالی نظیر حذف یارانه‌های نقدی نزدیک به 33 میلیون نفر، افزایش حدود 50درصدی قیمت بنزین و گازوئیل، اتکای بالا به مشارکت خصوصی- دولتی و...، برخی بودجه سال 1397 را متهورانه و حتی ساختارشکن توصیف کرده‌اند، واقعیت آن است در همچنان بر پاشنه قبلی می‌چرخد و حداکثر دولت از سر انفعال تن به پیشنهاد برخی تبصره‌هایی داده است که توان ادامه وضع موجود را ایجاد کند. در سال‌های اخیر دو بخش مهم بودجه یعنی بهداشت و صندوق‌های بانشستگی به دو پمپ پرقدرت برای مکش بودجه تبدیل شده‌اند و دولت توان کنترل آنها و قرار دادن در مسیر پایدار را از خود نشان نداده است. در واقع اجرای غیرکارشناسی طرح سلامت (بهرغم اعتراضات کارشناسی متعدد در آستانه اجرای آن) آن را به یک سیاه‌چاله تبدیل کرده است که هر چه را به سمت آن سوق داده می‌شود می‌بلعد و سیری‌ناپذیر به نظر می‌رسد. مهم‌ترین دلیل آن هم عدم اصلاح ساختاری نظام سلامت همگام با پیگیری هدف پسندیده و ضروری کاهش هزینه‌های درمان و سلامت مردم است. صندوق‌های بازنشستگی نیز چنین وضعی دارند و تمام عدم شفافیت و سوء‌مدیریت در همه سال‌های گذشته را یک‌جا بر بودجه تحمیل کرده است.
در این شرایط دولت چه ابزارهایی در اختیار دارد؟ به نظر می‌رسد ابزار مرسوم و متداول قابل دفاع چندانی در دسترس نیست. صرفاً بازنگری متهورانه در ساختار هزینه‌های دولت و معافیت‌های مالیاتی علاج کار است که ظاهراً دولت پیشرفت چندانی در آن زمینه (بهرغم برخی تلاش‌ها) نداشته است. در فقدان این راهبرد کلی، همواره دولت‌ها چند راهکار دم‌دستی داشته‌اند: افزایش نرخ ارز، کاهش سهم یا برداشت از صندوق توسعه ملی (یا حساب ذخیره ارزی)، افزایش قیمت انرژی و در سال‌های اخیر استقراض از مردم و حذف یارانه نقدی. تقریباً همه موارد فوق در بودجه سال 1397 به طور پررنگ دیده شده است:
- افزایش نرخ ارز ضمنی بودجه از 3300 تومان سال گذشته به حدود 3850 تومان (با لحاظ 10 هزار میلیارد ریال منابع ناشی از مابه‌التفاوت نرخ ارز)
- برداشت حدود 36 هزار میلیارد تومان از منابع صندوق توسعه ملی (تبصره‌های 4 و 18)
- افزایش قیمت حامل‌های انرژی (تبصره 18)
- استقراض بیش از 54 هزار میلیارد تومان از طریق انتشار اوراق مالی (تبصره 5)
- حذف یارانه نقدی حدود 33 میلیون نفر (از 75 میلیون نفر فعلی- تبصره 14)
واقعیت آن است که ترکیب بودجه سال 1397 بهرغم تاکید آن بر جهت‌گیری اشتغال‌زایی، ظرفیت بالایی برای تعمیق رکود در اقتصاد ایران دارد. این بودجه به طور بالقوه موجبات افزایش هزینه‌های تولید از طریق افزایش قیمت انرژی و ایجاد چسبندگی برای کاهش نرخ سود بانکی (به دلیل حجم بالای استقراض دولت) را ایجاد خواهد کرد. به‌خصوص عامل افزایش قیمت انرژی و ارز به دلیل آسیب‌پذیری بالای بنگاه‌های اشتغال‌زایی کوچک و متوسط از شوک‌های قیمتی می‌تواند خلاف هدف اصلی یعنی اشتغال‌زایی گسترده عمل کند. نکته دیگر اینکه در این بودجه از عبارت «اشتغال‌زایی گسترده» استفاده شده است در حالی که سرنوشت برنامه اشتغال‌زایی قبلی دولت یعنی برنامه اشتغال فراگیر و نسبت این دو برنامه مشخص نیست. به هر حال این موارد کمکی به زیباتر شدن چهره اقتصاد ایران نخواهد کرد و رد و نشانی از تلاش دولت برای خوش‌منظرتر شدن سیرت آن هم در بودجه مشاهده نمی‌شود. چه اینکه برنامه دولت برای رفع مشکلات سیستم بانکی، بهبود محیط زیست، مدیریت بهتر منابع آبی، کاهش آسیب‌پذیری اقتصاد ملی از شوک‌های بیرونی و... نمود پررنگی در بودجه ندارند. به نظر می‌رسد مهم‌ترین لطف بودجه 1397 تداوم وضع موجود با پرداخت هزینه بالاست.
