سراب دولت
ملی شدن دارایی‌ها در ایران، ریشه‌ها و میوه‌ها
از نفت و ماهی و آب تا بانک و معدن و انبار، هیچ دارایی‌ای را نمی‌توان تصور کرد که از گزند ملی شدن در امان مانده باشد. گاهی نفی حضور بیگانه، زمانی تغییر ساخت اجتماعی و موقعی دیگر سلب مالکیت عواید نامشروع، دلیلی بوده است برای ملی شدن و اکنون پس از تجربه حداقل سه موج ملی کردن بنگاه‌ها در ایران معاصر، کمتر کسی را می‌توان یافت که از آنچه در این راه بر سر اقتصاد ایران آمده، دفاع کند.
از نفت و ماهی و آب تا بانک و معدن و انبار، هیچ دارایی‌ای را نمی‌توان تصور کرد که از گزند ملی شدن در امان مانده باشد. گاهی نفی حضور بیگانه، زمانی تغییر ساخت اجتماعی و موقعی دیگر سلب مالکیت عواید نامشروع، دلیلی بوده است برای ملی شدن و اکنون پس از تجربه حداقل سه موج ملی کردن بنگاه‌ها در ایران معاصر، کمتر کسی را می‌توان یافت که از آنچه در این راه بر سر اقتصاد ایران آمده، دفاع کند. خصوصی‌سازی، اگرچه نافرجام و بی‌نتیجه، شاید بزرگ‌ترین نشانه ناکامی در اهداف ملی شدن باشد؛ ناکامی‌ای که به عقیده بسیاری، جزء‌لاینفک ملی‌سازی محسوب می‌شود. این‌گونه است که می‌توان پرسید که چرا دارایی‌ها ملی می‌شوند، چگونه ملی‌سازی در ایران رقم خورد و میوه آن چه بود؟
دلایل اقتصادی
ملی شدن در تعریفی ساده، تغییر مالکیت یک دارایی به بخش عمومی است که معمولاً با مالکیت دولت مرکزی همراه می‌شود. دولت به دلایل متعددی می‌تواند صنایع را ملی کند. ممکن است بازپس‌گرفتن اختیار منابع تحت کنترل شرکت‌های خارجی هدف باشد مثل ملی شدن صنعت نفت در سال 1329. این‌گونه ملی کردن صنایع در بسیاری از موارد با پرداخت غرامت همراه است. دولت‌ها در بسیاری موارد دارایی‌هایی را که برای آنها اهمیت خاصی دارند، مثلاً در حوزه‌های ارتباطات یا انرژی، ملی اعلام می‌کنند. بسیاری از دارایی‌ها بنا بر نظام حقوقی حاکم ممکن است عمومی تلقی شود که ملی شدن در این صورت بسیار مرسوم است که آب، جنگل و معدن را می‌توان جزو این دسته دانست. در مواردی دیگر نامشروع بودن دارایی‌ها به عنوان دلیل ملی کردن (در واقع مصادره) اعلام می‌شود چنان‌که در سال‌های پایانی دهه 1350 اموال بسیاری از صاحبان سرمایه ذیل همین سرفصل مصادره شد. بنگاه‌هایی که فاقد کارایی هستند، مثلاً بنگاه‌های در آستانه ورشکستگی نیز می‌توانند گزینه ملی شدن توسط دولت مرکزی باشند.
اگر بخواهیم دسته‌بندی دقیق‌تری ارائه دهیم، ملی شدن در بسیاری موارد با شکست بازار مرتبط است. زمانی که صنعتی اثرات خارجی مثبت داشته باشد مانند حمل‌ونقل عمومی، دولت‌ها برای ملی کردن آن ابراز علاقه می‌کنند. همچنین وقتی با انحصار طبیعی مواجه هستیم یعنی وضعیت بهینه نوعی انحصار است (که شاید در حوزه شبکه آب یا توزیع برق بتوان چنین نمونه‌هایی را دید) یا در دیگر وضعیت‌های انحصار چندجانبه، ملی شدن می‌تواند یک راه‌حل باشد. رفاه، حقوق اولیه و مسوولیت‌های اجتماعی دولت‌ها می‌تواند مبنای دیگری باشد؛ برای مثال دسترسی به بهداشت یا آموزش در سطحی ابتدایی، می‌تواند استدلالی در حمایت از ملی شدن به دست دهد. روی دیگر مساله رفاه این است که در زمینه‌هایی مثل تامین گرما و روشنایی خانه، به دلیل وجود یک تقاضای دائم و کم‌کشش نسبت به تغییر قیمت، سود بالایی نصیب عرضه‌کننده‌ها می‌شود و طبیعتاً دولت‌ها تمایل دارند این سود را تصاحب کنند. مصرف‌کنندگان نیز چون این‌گونه ملی شدن در نگاه نخست به کاهش هزینه‌های آنها می‌انجامد، موافق خواهند بود.
شاید به طور شهودی بتوان گفت ملی شدن در کشورهایی که از منابع طبیعی غنی برخوردارند، بیشتر مشاهده می‌شود یا لااقل در این اقتصادها منابع طبیعی یکی از اصلی‌ترین اهداف برنامه‌های مصادره و ملی کردن به شمار می‌رود. مقاله روبرتو چانگ و همکاران با عنوان «چرخه‌های خصوصی‌سازی و ملی کردن»1، مرور ادبیات خوبی در این حوزه داشته و مساله را در اقتصادهای غنی از منابع طبیعی بررسی کرده است. براساس مقاله، چنین چرخه‌هایی در کشورهایی روی می‌دهد که نهادهایشان در مراحل ابتدایی توسعه قرار دارند، واجد حکمرانی ضعیف هستند و در نهایت ناپایداری نهادی را تجربه می‌کنند. چهار مشاهده اصلی مقاله براساس مرور ادبیات علمی این حوزه، به شرح زیر است:
1- ملی کردن و خصوصی‌سازی پدیده‌های مکرری هستند که اغلب به صورت موج‌هایی در کشورها فراگیر می‌شوند.
2- چرخه‌های خصوصی‌سازی و ملی کردن اغلب در بخش‌های منابع طبیعی و یوتیلیتی (صنایع خدماتی) روی می‌دهد.
3- ملی کردن صنایع منابع طبیعی اغلب در زمانی روی می‌دهد که قیمت کالای مربوطه بالاست.
4- خصوصی‌سازی منجر به بهره‌وری بالاتر می‌شود ولی نابرابری بیشتری نیز به همراه دارد و ملی کردن در زمان رشد نابرابری محتمل‌تر است.
اگر به زمینه‌های نهادی مورد اشاره مقاله مذکور بازگردیم، تجربه‌های ملی شدن در ایران چندان هم دور از ذهن نیستند. با وجود این، ملی کردن دارایی‌ها در ایران با تحولات اجتماعی نیز همبستگی زیادی داشته و اگرچه تجربه ملی شدن نفت را می‌توان نمونه‌ای از روندهای جهانی دانست، امواج بعدی را الزاماً نمی‌توان در چنین چارچوبی تحلیل کرد.
سه موج در ایران
در یک تقسیم‌بندی بر مبنای قرابت زمانی، سه موج بزرگ ملی شدن طی قرن حاضر شمسی در ایران روی داده است.
دهه‌های 20 و 30: این موج که مشهورترین نمونه آن ملی شدن صنعت نفت و بعد ملی شدن شیلات است، پس از سال‌های اشغال ایران طی جنگ جهانی دوم توسط نیروهای متفقین کلید خورد. بخش قابل‌توجهی از ملی شدن نفت را می‌توان از جنبه برخورد با شرکت‌های خارجی تحلیل کرد، اگرچه تاثیر ساخت اجتماعی آن زمان غیرقابل انکار به نظر می‌رسد.
دهه 40: در این دهه شاه «انقلاب سفید» را کلید زد و شش اصل آن را به رای‌گذاشت. اصل دوم، ملی کردن جنگل‌ها و مراتع بود. بعداً اصول دیگری نیز به این شش اصل اضافه شد و تعداد کل آنها به 19 رسید. این‌گونه بود که ملی کردن آب‌های کشور نیز در زمره اصول درآمد.
دهه 50: پس از پیروزی انقلاب اسلامی و به طور خاص در سال‌های 1358 و 1359، ملی کردن دارایی‌ها و نهادها در دستور کار قرار گرفت. بسیاری از صنایع ملی شدند که بخشی از آنها را دارایی‌های مصادره‌شده تشکیل می‌داد. این آخرین موج ملی شدن بود که بعدها در دهه 1380 با خصوصی‌سازی روند معکوس آن طی شد اگرچه به شیوه‌ای که شدیداً محل نقد است. بانک‌ها، بیمه‌ها و بسیاری از صنایع طی این دوران ملی شدند.
در یک ارزیابی اولیه به نظر می‌رسد هر سه روند ملی شدن در ایران، در بستر تحولات شدید اجتماعی و اقتصادی روی داده است. نخستین ملی شدن‌ها در شرایطی روی داد که ایران به تازگی در حال رهایی از هجوم بیگانگان طی جنگ جهانی دوم بود. بدبینی تاریخی همراه با بدحسابی، باعث شد در نهایت ملی شدن نفت رقم بخورد. اگرچه در مقابل ملی شدن می‌توان گزینه‌های دیگری را نیز تصور کرد، تاثیر حمایت اجتماعی و خواست عمومی، اگرچه مبتنی بر هیجان، در چنین اقداماتی قابل انکار نیست. ملی شدن ماهی و شیلات در زمان زمامداری مصدق و کمتر از دو سال پس از ملی شدن نفت نیز در چارچوب رویکردهای ناسیونالیستی وقت که در مواجهه با کشورهای خارجی نمود می‌یافت، قابل تفسیر است. این رویکردها با توجه به سیاست موازنه منفی مطرح در آن زمان، نتیجه‌ای جز ملی شدن نمی‌توانست داشته باشد.
موج دوم ملی شدن‌ها طی دورانی صورت گرفت که شاه قصد داشت با مجموعه‌ای از اقدامات ذیل عنوان «انقلاب شاه و مردم» ساخت اجتماعی را تغییر دهد. کاتوزیان در این باره می‌نویسد: «الف- دولت هیچ اشتیاقی به توسعه بخش کشاورزی نداشت و ب- با اشتیاقی تمام می‌خواست با روش‌های فاجعه‌بار ایجاد کشت و صنعت و شرکت‌های زراعی، یک بخش کشاورزی «مدرن» کوچک ایجاد کند و اکثریت جمعیت روستایی را به کارگزاران مزدور شهرنشین بدل کند.»2 از این دیدگاه شاید بهتر باشد ملی شدن جنگل‌ها و مراتع و آب را در ارتباط با اصلاحات ارضی ارزیابی کرد. برنامه‌های شاه برای تحول اقتصادی و اجتماعی ایران، به عقیده برخی درختی را کاشت که میوه آن را در انقلاب 1357 می‌توان دید.
آخرین دور ملی شدن در ارتباط با یکی از بزرگ‌ترین تحول‌های اجتماعی معاصر یعنی انقلاب سال 1357 شکل گرفت. ملی شدن در این دوران، نخست تحت تاثیر برداشت‌های وقت از نظریات دینی و سیاسی بود که در جای دیگر به آن خواهیم پرداخت. مدافعان این نظریات، اغلب در زمان حکومت پیشین مجالی برای تجربه نظریات خود نیافتند و پس از پیروزی انقلاب با فرض اینکه مشکلات اقتصادی حکومت پیشین ناشی از عدم اجرای نظریات آنها در حوزه مالکیت بوده، از تغییر اساسی مالکیت و دولتی شدن حمایت کردند. در مشروح مذاکرات قانون اساسی3 مربوط به اصل چهل‌و‌چهارم که در آن انواع مالکیت خصوصی، تعاونی و دولتی ذکر شده است، به روشنی می‌توان تلاش برای ایجاد تمایز با نظام مالکیت قبلی را دید. طاهری‌اصفهانی، از نمایندگان مجلس خبرگان، خطاب به شهید بهشتی می‌گوید: «آقای بهشتی، شما آن نظام اقتصادی را که در رژیم گذشته بود می‌خواهید به هم بزنید یا نمی‌خواهید.» منتظری می‌گوید: «می‌خواهیم به هم بزنیم.» و پاسخ می‌شنود که: «پس یک کار بکنید، اقلاً یک نظام جدیدی عرضه کنید.» حجتی‌کرمانی نیز می‌گوید: «در تایید فرمایش جناب آقای طاهری‌اصفهانی، اصل مطلب همین است که آنچه ما می‌نویسیم مشخص کند که داریم نظام جدید اقتصادی را در مملکت به وجود می‌آوریم.» این موضوع به ویژه در شرایطی که مساله فساد و کسب دارایی‌ها به صورت نامشروع پررنگ به نظر می‌رسید، از سوی عموم مورد حمایت بود و شاید حتی خواسته عمومی به شمار می‌رفت.
مبانی ایدئولوژیک
ملی شدن طی دوران پس از انقلاب اسلامی، دو مبنای مهم داشت که باوجود عدم تناسب ماهوی، نتایج آن دوران را رقم زدند. مبنای اول، نگرش‌های چپ‌گرایانه‌ای بود که از جنبه مالکیت ابزار تولید، مخالفت با سرمایه‌داری وابسته، تاثیر نظام بانکی بر شرایط اقتصادی، وضعیت کارگران و موارد دیگر، عملاً نوعی از مالکیت دولتی را تجویز می‌کرد. نشریه دنیا4، وابسته به حزب توده، در مطلبی که مرداد سال 1358 (چند ماه قبل از بررسی اصل 44 قانون اساسی در مجلس خبرگان و سپس همه‌پرسی عمومی) منتشر شده، این‌گونه نظام مالکیت مدنظر آن حزب را اعلام می‌کند: «حزب توده ایران بر آن است که نظام اقتصادی ایران از نظر شکل مالکیت در مرحله کنونی می‌باید بر سه پایه زیر استوار شود: مالکیت دولتی یا مالکیت عموم خلق که بر پایه آن بخش دولتی به وجود می‌آید؛ مالکیت تعاونی یا مالکیت گروهی که بر پایه آن بخش تعاونی ایجاد می‌شود؛ مالکیت خصوصی یا مالکیت فردی که بر پایه آن بخش خصوصی تشکیل می‌شود. این پیشنهاد که از جانب حزب توده ایران هنگام نظرخواهی درباره پیش‌نویس قانون اساسی جمهوری اسلامی در معرض قضاوت افکار عمومی گذارده شده، در صورت پذیرش آن، دارای اهمیت زیادی در تعیین راه رشد اقتصادی آتی کشور است. بخش دولتی با در دست داشتن اهرم‌های اساسی اداره امور مالی می‌تواند و باید بخش خصوصی را در جهت تامین استقلال اقتصادی سوق دهد و هر سه بخش را در راه رفاه مادی و معنوی زحمتکشان که هدف عمده رشد اقتصادی است قرار دهد.» این نشریه همچنین نقل‌قول‌هایی از لنین ارائه و اعلام کرده است: «بانک‌ها اعم از دولتی و خصوصی با ایجاد تسهیلات مالی وسیع برای گروهی از سرمایه‌داران و محدودیت یا قطع اعتبارات برای گروهی دیگر، عملاً سیستم اقتصاد کشور را در جهت هدف‌های استعماری و تحکیم سلطه امپریالیسم و تقویت سرمایه وابسته و برقراری انحصارات هدایت می‌نمودند... ملی کردن بانک‌ها خواست مشترک تمام احزاب و سازمان‌های انقلابی بود.» محسن نوربخش در اشاره به تاثیرگذاری تفکر چپ بر اقدامات سال‌های نخست پس از انقلاب می‌گوید: «با توجه به حضور و فعالیت نیروها و گروه‌های چپ در جامعه و دانشگاه‌ها، مجموعه مطالبی که بحث می‌شد هم در شورای انقلاب و هم در جریان تدوین قانون اساسی، تحت تاثیر این ایده‌ها بود.»5
مبنای دوم، تفسیر غالب از نظام اقتصادی اسلامی، باوجود تفاوت آرای فقها در این باره بود. دو نمود عمده این امر را در اصول 44 و 45 قانون اساسی می‌توان دید؛ اصل 44 به انواع مالکیت پرداخته و اصل 45 بیان می‌دارد: «انفال و ثروت‌های عمومی از قبیل زمین‌های موات یا رها شده، معادن، دریاها، دریاچه، رودخانه‌ها و سایر آب‌های عمومی، کوه‌ها، دره‌ها، جنگل‌ها، نیزارها، بیشه‌های طبیعی، مراتعی که حریم نیست، ارث بدون وارث، و اموال مجهول‌المالک و اموال عمومی که از غاصبین مسترد می‌شود در اختیار حکومت اسلامی است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل کند. تفصیل و ترتیب استفاده از هر یک را قانون معین می‌کند.» تفسیر درباره حدود مالکیت، گستره ملی شدن را در آن زمان تعیین کرد چنان‌که چند دهه بعد و با تفسیر جدیدی که از این اصل ارائه شد، مصداق‌ها نیز اساساً تغییر کردند. بسیاری از بنگاه‌ها که زمانی مالکیت بخش خصوصی در آنها غیرقانونی تصور می‌شد، با تفسیر جدید در لیست خصوصی‌سازی قرار گرفتند اگرچه در عمل بخش خصوصی واقعی کمترین سهم را در جریان خصوصی‌سازی به دست آورد و عمده بنگاه‌ها نصیب بخش‌های شبه‌دولتی و عمومی شد.
میوه‌های ملی‌سازی
در یک ارزیابی کلی، تغییر پارادایم از مالکیت دولتی و عمومی (ادبیات غالب سال‌های پایانی دهه 50) به مالکیت خصوصی (در دهه 80) نشان می‌دهد که میوه ملی شدن به کام عموم، شیرین نبوده است. شاید مهم‌ترین دلیل این باشد که اصولاً دولت قرار نیست بنگاه‌دار خوبی باشد و انتظار مدیریت بهره‌ور از چنین نهادی معمولاً به نتیجه نمی‌رسد. ذکر دلایل، خارج از حوصله این نوشته است و بیان موارد متعدد شکست بازار یا لزوم مدیریت دولتی بسیاری از کالاها و خدمات نیز نافی انتقادات فراوان وارد بر روند ملی کردن انبوهی از دارایی‌ها در ایران معاصر نیست. اگر زمانی تصور می‌شد که با دولتی شدن بانک‌ها و بیمه‌ها، وضعیت کشور در حوزه فساد، رفاه و برابری بهبود می‌یابد، اکنون می‌دانیم که مالکیت دولتی بنگاه‌ها اگر وضعیت را نامساعدتر نکند، احتمالاً در جهت مثبت تاثیری نخواهد داشت.
ملی شدن نفت و متعاقباً تقسیم‌بندی قانون اساسی درباره مالکیت آن، موجب شد برای چند دهه اقتصاد ایران از حضور شرکت‌های تراز اول جهانی در بالاترین سطوح مدیریت میادین محروم و دسترسی به جریان سرمایه و فناوری روز دنیا قطع شود. اگرچه طی دو دهه اخیر تحولاتی در پارادایم حاکم صورت گرفته و بسیاری از عملیاتی که قبلاً غیرمجاز شمرده می‌شد، اکنون توسط شرکت‌های غیردولتی می‌تواند صورت گیرد، کماکان جبران فرصت ازدست‌رفته بعید به نظر می‌رسد. نقطه مقابل صنعت نفت ایران از لحاظ نظام مالکیت و محدوده فعالیت بخش غیردولتی، صنعت نفت آمریکاست که بیشترین سطوح مالکیت خصوصی را تجربه می‌کند و نتایج آن بر توسعه این کشور، روشن است.
منابع طبیعی دیگر جز نفت، مثل آب، جنگل و معدن نیز طبق قوانین پیش از انقلاب و همچنین اصول 44 و 45 قانون اساسی ملی شده‌اند. برخی معتقدند ریشه بسیاری از مسائلی که امروز با آنها مواجهیم، به ملی شدن این منابع بازمی‌گردد. آنها فقدان یک نظام بازار را در حوزه آب و به طور خاص منابع زیرزمینی به ملی شدن نسبت می‌دهند یا ممکن است زمین‌خواری و ایجاد فساد در حوزه اراضی را به دولتی بودن جنگل‌ها و مراتع مرتبط بدانند. با وجود این به نظر می‌رسد اولاً اصل ملی شدن و تلقی عمومی از آنها داشتن درباره بسیاری از این منابع قابل دفاع باشد و بتوان از جنبه‌های متعدد آن را توجیه کرد. ثانیاً وجود ناکارآمدی در سازوکار فعلی مالکیت، به این معنا نیست که در صورت مالکیت خصوصی الزاماً رفاه کل بیشتر یا فساد و نابرابری کمتر می‌شد. اگرچه بحث در این باره می‌تواند بسیار بیشتر ادامه یابد، به نظر می‌رسد در حوزه اراضی و آب، به ویژه با توجه به شرایط کشور پس از اصلاحات ارضی، می‌توان گفت شاید اگر تقسیم آب کشاورزی بر مبنای توافقی بین چند زمین‌دار بزرگ صورت می‌گرفت و منابع آب به صورت عمومی و نزدیک به رایگان در اختیار تعداد زیادی کشاورز در مقیاس خرد قرار نمی‌گرفت، وضعیت این‌گونه نمی‌شد. منتقدان ملی شدن در این حوزه معتقدند نتیجه نهایی مالکیت دولتی با شیوه فعلی حکمرانی، نادیده گرفتن اقتصاد منابع طبیعی خواهد بود چراکه خواه‌ناخواه دولت در نقش پدری که قرار است معیشت مردم را تامین کند، از کنار بسیاری اشتبا‌هات به سادگی عبور می‌کند. مجوز دادن به چاه‌های غیرمجاز حفرشده از جمله مشهورترین نمونه‌ها به شمار می‌رود که چندین بار صورت گرفته است.
ملی شدن برخی بنگاه‌های اقتصادی مثل بانک‌ها از جنبه دیگری نیز قابل ارزیابی است: تبدیل شدن آنها به ابزار ارائه خدمات دولت. در شرایطی که دولت بر مبنای قانون یا به صورتی نانوشته متقبل بسیاری از مسوولیت‌هاست، ملی شدن بانک‌ها به این معنا بود که آنها باید دولت را در ارائه خدمات یاری کنند. یکی از مشهورترین این خدمات اجباری، نقش‌آفرینی بانک‌های دولتی در ارائه فاقد توجیه تسهیلات به بنگاه‌های اقتصادی برای تامین هدف رشد و اشتغال بود، البته با این تبصره که بانک‌ها در صورت بهره‌مندی از یک نظام حکمرانی شرکتی مناسب و مالکیت خصوصی، احتمالاً بسیاری از این تسهیلات را نمی‌پرداختند. بانک‌ها در تامین مالی دولت نیز نقش قابل‌توجهی ایفا کردند که اثر آن را امروز در شرایط نظام بانکی می‌توان دید. بدون ملی شدن، شاید گستره و شدت مشکلات نظام بانکی کمتر بود. سرنوشت بانک‌ها عملاً برای بسیاری از بنگاه‌های اقتصادی و از جمله بنگاه‌های مصادره شده نیز تکرار شد. با ملی شدن، دولت مسوولیت تعدادی کارمند جدید را بر عهده گرفت. با نگرش ایجاد اشتغال بدون توجه به بهره‌وری و حیات اقتصادی بنگاه‌ها، بسیاری از بنگاه‌ها برای مدتی مسوولیت ایجاد اشتغال را بر عهده گرفتند بی‌آنکه در مسیر رشد و توسعه قرار گیرند. طبیعتاً برای فعالیت چنین بنگاه‌های ناکارآمدی، فضای اقتصادی رقابتی و محیط مناسب کسب‌وکار نه‌تنها ضروری نبود که می‌توانست در حکم مانع ظاهر شود. ثمره نهایی آنکه اقتصاد ایران باید به شکلی درآید که ملی شدن توجیه یابد.
