معیاری وجود ندارد
حسن سبحانی از دلایل گرفتاری نظام بودجه‌ریزی ایران در بن‌بست می‌گوید
حسن سبحانی می‌گوید: نظام کارشناسی ما نشان داده که بودجه‌نویسی بلد نیست. آنچه ما در دهه‌های گذشته به نام بودجه تدوین کرده‌ایم (یعنی دولت تصویب کرده و به تایید مجلس رسانده) مطابق ضوابط علمی نمی‌تواند «سند بودجه» نام بگیرد.
به اعتقاد حسن سبحانی، نماینده ادوار پنجم، ششم و هفتم مجلس، قدمت بن‌بست بودجه‌ای ایران به دهه‌ها پیش برمی‌گردد. او می‌گوید: «از آنجا که قانون نحوه نگارش بودجه (موضوع اصل 52 قانون اساسی) نوشته نشده، لایحه بودجه هر طور که تصویب شود، خلاف قانون نیست. چون اصولاً قانونی وجود ندارد که معیار قرار گیرد.» به گفته سبحانی -که سابقه ریاست بر کمیسیون برنامه و بودجه مجلس را نیز در کارنامه دارد- «نبود قانون و وجود اختیارات بی‌ضابطه وسیع در اختیار دولتی‌ها و نمایندگان مجلس، باعث چنین وضعی شده است.» با این استاد اقتصاد دانشگاه تهران درباره معضلات نظام بودجه‌ریزی ایران و راه‌های خروج از آن گفت‌وگو کرده‌ایم.
♦♦♦
رئیس دیوان محاسبات می‌گوید «نظام بودجه‌ریزی فعلی به بن‌بست رسیده و چاره‌ای جز تغییر نظام بودجه‌ریزی نداریم.» آیا شما با این دیدگاه موافقید؟
به نظر من این بن‌بست از دهه‌ها پیش در بودجه‌ریزی کشور وجود داشته است. شاید در آن زمان کسانی که باید بن‌بست را می‌دیدند، چشم بینایی نداشتند اما امروز شرایط به قدری بغرنج شده که این ادراک ذهنی برای آنها به شکل ملموس و عینی درآمده است. بله، من هم معتقدم که مشکلات زیادی در بودجه‌نویسی ما وجود دارد؛ اینکه اسمش را بن‌بست بگذاریم یا چیز دیگر، تغییری در اصل ماجرا ایجاد نمی‌کند.
مشکلات نظام بودجه‌ریزی ما درون‌زا هستند یا برون‌زا؟ به بیان دیگر، آیا گیر کار در شیوه‌ها و روش‌های بودجه‌ریزی است یا تصمیمات سیاستی؟
مشکل هم از نوع سیاستگذاری است و هم از نحوه تنظیم و تصویب بودجه. در مجموع اعتقاد دارم نظام کارشناسی ما نشان داده که بودجه‌نویسی بلد نیست. آنچه ما در دهه‌های گذشته به نام بودجه تدوین کرده‌ایم (یعنی دولت تصویب کرده و به تایید مجلس رسانده) مطابق ضوابط علمی نمی‌تواند «سند بودجه» نام بگیرد. البته این لفظ برای آن به کار می‌رود اما به نظر من اینها اصولاً بودجه نیست. بودجه تعریف استانداردی دارد: سند دخل و خرجی که هم دخل آن مبتنی بر قانون باشد و هم خرج آن. در حالی که در آنچه ما تنظیم می‌کنیم و حتی به عنوان نماینده مجلس -که مرجع تصویب بودجه است- فرصت نمی‌کنیم یک‌بار آن را به طور دقیق بخوانیم، صحبت از دخل و خرج در یک چارچوب جامع و یکپارچه نیست. بنابراین بودجه ما از هر دو مشکل رنج می‌برد: هم نظام کارشناسی بسیار ضعیف عمل کرده - و حتی اگر بلد است بودجه بنویسد، این بلدی را نشان نداده- و هم نوع سیاستگذاری‌هایی که انجام می‌شود، مشکل‌زاست. ضمن اینکه همین نظام کارشناسی نابلد، بعضی از سیاستگذاری‌ها را پشتیبانی، تقویت یا حتی آغاز می‌کند.
اشاره‌ای به قدمت معضل بودجه در اقتصاد ایران داشتید. دکتر مسعود نیلی، دستیار اقتصادی رئیس‌جمهور هم از «کسری بودجه مزمن» به عنوان «اساسی‌ترین بیماری» اقتصاد ایران و یکی از ابرچالش‌های آن یاد کرده و نقطه آغاز آن را به دهه 1340 نسبت داده است. سوال این است که ماهیت تجمعی این معضل چقدر مهم بوده و آیا می‌توان گفت حالا به نقطه غیرقابل بازگشت رسیده است؟
این حرف به این معنا که کسری وسیعی در تراز عملیاتی بودجه داریم، حرف درستی است. ممکن است گفته شود در عمل کسری بودجه نداریم، چراکه با تراز واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی آن را جبران می‌کنیم. اما در تراز عملیاتی، وقتی بخواهیم امور جاری کشور را فقط با مالیات و درآمدهای غیرنفتی اداره کنیم، در سال‌های اخیر 60، 70 هزار میلیارد تومان کسری تراز عملیاتی داشته‌ایم.
اینکه گذر زمان باعث تجمع مشکل کسری بودجه عملیاتی شده نیز حرف درستی است. البته گهگاه اقداماتی برای اصلاح این معضل انجام شده اما خود این اصلاحات به مشکلاتی جدید تبدیل شده‌اند. مثلاً وقتی در سال‌های متمادی تبصره‌های فراوانی به لوایح و قوانین بودجه اضافه شد، به جای اینکه این تبصره‌ها به عنوان آفت بودجه شناخته و حذف شوند، برای آنکه هر سال مورد بررسی و تصویب مجلس قرار نگیرند، آنها را به صورت قانون دائمی درآوردند. متاسفانه برخی از دوستانی که امروز از چالش‌ها صحبت می‌کنند، خود در ساماندهی تبصره‌های پراکنده و دائمی شدن آنها دخیل بوده‌اند. امروز ما به ظاهر یک لایحه بودجه داریم -که عرض کردم همان هم غیرقابل دفاع است- ولی در عمل دو قانون مفصل تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت را هم داریم که بسیار بر بودجه تاثیرگذارند. بنابراین تجمع مشکلات هم کار را بسیار سنگین‌تر کرده است. اما برگشتن از این راه غیرممکن نیست منتها نیازمند آگاهی، دانش، شهامت و آمادگی برای پرداخت هزینه سیاسی است که افراد یا نهادهایی که مجموعه این ویژگی‌ها را در خود داشته باشند، نداریم. به این دلیل است که چنین کاری غیرممکن به نظر می‌رسد. با این حال معتقدم ظرفیت اصلاح امور بودجه در یک فاصله پنج، شش‌ساله وجود دارد.
با توجه به قدمت این معضل و شناسایی این بیماری توسط اقتصاددانان، چرا هیچ دولتی اراده‌ای برای اصلاح آن نداشته است؟ در دولت‌هایی که طی نیم‌قرن گذشته با رویکردهای مختلف سر کار آمدند، چه ویژگی مشترکی وجود داشته که اجازه نداده هیچ یک به سمت حل معضل بودجه حرکت کنند؟
شاید ذکر یک یا دو عامل برای این مساله کار ساده‌ای نباشد اما از جهت مثال می‌توانم به یک مورد بسیار مهم اشاره کنم: ما قانون نحوه نگارش بودجه (موضوع اصل 52 قانون اساسی) نداریم. البته در قانون محاسبات عمومی یا قانون برنامه و بودجه سال 1351 اشارت‌هایی به این موضوع شده ولی این اشارت‌ها کفایت نمی‌کند. اصل 52 قانون اساسی می‌گوید: «بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود، از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌شود. هر گونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.» از آنجا که این قانون نوشته نشده، لایحه بودجه هر طور که تقدیم مجلس یا تصویب شود، خلاف قانون نیست چون اصولاً قانونی وجود ندارد که معیار قرار گیرد. در نتیجه توزیع اختیارات در طیف وسیع نمایندگان مجلس و دولتی‌ها، افراد زیادی امکان دخل و تصرف در بودجه را دارند بنابراین حتی وقتی اصلاحاتی از یک ناحیه آغاز شود، لزوماً از نواحی دیگر تقویت نمی‌شود.
به عنوان مثال در موضوع تبصره‌ها -که به نظر من یکی از آفات سنگین بودجه است- یک سال دولت آقای احمدی‌نژاد به سمت حذف آنها رفت ولی وقتی بودجه از مجلس بیرون آمد، آنقدر تبصره به آن اضافه شده بود که رئیس‌جمهور وقت می‌گفت «این دیگر لایحه دولت نیست بلکه طرح نمایندگان است». منظورم این است که نبود قانون و وجود اختیارات بی‌ضابطه وسیع در اختیار دولتی‌ها و نمایندگان مجلس، باعث چنین وضعی شده است.
شما ظاهراً سهم مجلس در تغییرات بودجه را زیاد می‌دانید اما آقای محمدرضا باهنر در مصاحبه اخیر خود با «تجارت‌فردا» تاکید داشتند «تاثیر مجلس در تنظیم بودجه کمتر از 10 درصد است». دلیل این تفاوت دیدگاه چیست؟
اجازه دهید مثالی بزنم. درباره دولتی بودن اقتصاد ایران شبهه‌ای وجود دارد مبنی بر اینکه می‌گویند «75 درصد اشتغال، 90-80 درصد مالکیت معادن و واحدهای صنعتی و نزدیک به 100 درصد کشاورزی ایران متعلق به بخش خصوصی است و این نشان می‌دهد که اقتصاد ما دولتی نیست». معتقدم این درصدها درست است اما در اقتصاد ایران چیزهایی در اختیار دولت است که این درصدها را خنثی می‌کند مثل نظام مجوزها و اختیارات مشابه آن. بنابراین نمی‌توان صرفاً بر اساس درصدهای مورد اشاره قضاوت کرد. درباره بودجه نیز وضع به همین ترتیب است. شاید به لحاظ جمع ارقام بودجه، نمایندگان مجلس لایحه دولت را بیش از پنج درصد تغییر ندهند اما مساله این است که از طریق تغییر در تبصره‌ها یا وارد کردن تبصره‌های جدید، مجاری جدیدی را می‌گشایند که وقتی باز شد، یک سال متوقف نمی‌ماند. بنابراین سهم مجلس در بودجه را نباید صرفاً در اعداد و ارقام آن محدود دانست. اتفاقاً سهم اصلی در قالب نظام اختیارات و سیاستگذاری‌ها قابل مشاهده است. هرچند در مجموع می‌توان گفت دولت در حوزه بودجه‌نویسی موثرتر از مجلس است.
رئیس دیوان محاسبات می‌گوید در سال‌های اخیر به طور میانگین ۸۷ درصد بودجه دولت مربوط به اعتبارات هزینه‌ای بوده و تخصیص بودجه عمرانی کاهش یافته است. از سوی دیگر برخی کارشناسان معتقدند بودجه جاری به قیمت‌های ثابت رشد چندانی نداشته؛ مساله اصلی این است که درآمدهای دولت (به قیمت‌های ثابت) مرتباً رو به کاهش بوده و در نتیجه از سهم بودجه عمرانی به نفع بودجه جاری کاسته شده است. به نظر شما «رشد ناکافی اقتصاد» و به‌تبع آن در جا زدن درآمدهای دولت چه سهمی در شکل‌گیری ابرچالش بودجه داشته است؟
تردیدی وجود ندارد که قدرت خرید درآمدهای دولت نه به اندازه ارزش اسمی، بلکه بسیار پایین‌تر از آن است و همین مساله باعث می‌شود سطح زندگی کارمندان دولت یا ارائه خدمات دولتی (مثل آموزش و بهداشت) پایین باشد. اما موافق نیستم که تمام افزایش هزینه‌های جاری دولت را به عامل تورم نسبت دهیم. چراکه عناصر دیگری-صرف‌نظر از این عامل- در کار هستند و باعث افزایش سطح بودجه عمومی دولت می‌شوند. مثلاً تلاش‌هایی که افراد موثر برای افزودن ردیف یا عنصر جدید عمرانی یا هزینه‌ای به لوایح بودجه انجام می‌دهند، از عوامل بسیار مهم در بالا رفتن سطح اعتبارات عمومی دولت هستند.
اما آنچه معمولاً توسط نمایندگان مجلس به ردیف‌های بودجه اضافه می‌شود، مربوط به طرح‌های عمرانی است. سوال من عمدتاً مربوط به تغییر نسبت بودجه جاری و عمرانی در دهه‌های گذشته است. به ویژه از این نظر که پژوهش‌هایی وجود دارد که نشان می‌دهد بودجه جاری به قیمت‌های ثابت مدت‌هاست رشد چشمگیری نداشته است.
بله، شکی نیست که بودجه جاری به قیمت واقعی رشد چشمگیری نداشته است. اما این را هم عرض کنم که وقتی نمایندگان یا برخی دولتی‌ها برای افزایش سطح اعتبارات چانه‌زنی می‌کنند، این کار لزوماً در مورد اعتبارات عمرانی انجام نمی‌شود. مثلاً وقتی نمایندگان قانون بازنشستگی پیش از موعد را تصویب می‌کنند، یا سهم حق بیمه برخی اقشار تحت پوشش تامین اجتماعی را کم و زیاد می‌کنند، هزینه‌ها را افزایش می‌دهند. اگر از این حیث به ماجرا نگاه کنیم، سهم مجلس در ایجاد این‌گونه هزینه‌ها به مراتب بیشتر از دولت است. در پاسخ به سوال اصلی شما، توجه داشته باشید که وقتی به دلیل تورم ارزش واقعی بودجه کاهش پیدا کند، هم ارزش اعتبارات هزینه‌ای کم می‌شود و هم ارزش اعتبارات عمرانی. در بخش هزینه‌ای مثلاً کارمندان کاهش قدرت خرید خود را احساس می‌کنند، یا کیفیت خدمات بیمارستان‌ها کاهش می‌یابد، در بخش عمرانی نیز کسی که جاده می‌سازد، می‌بیند با پولی که در اختیار دارد، پارسال می‌توانسته یک کیلومتر جاده بسازد، اما امسال فقط 700 متر جاده می‌تواند بسازد. تورم یا کاهش ارزش پول شامل هر دو بخش می‌شود.
اما در بلندمدت تورم باعث تغییر نسبت هزینه‌های جاری و عمرانی به نفع هزینه‌های جاری شده. این‌طور نیست؟
چه دلیلی برای این حرف وجود دارد؟ امروز نمایندگان می‌گویند اعتبار جاری را زیاد کنید، چون تورم بالا رفته و حقوق کارمندان باید متناسب با تورم زیاد شود. از سوی دیگر گفته می‌شود اعتبار عمرانی باید افزایش یابد، چراکه هزینه تجهیز کارگاه و پیمانکار بیشتر شده است. یعنی این مساله در تصویب بودجه تاثیر چندانی ندارد. هرچند در تخصیص آن ممکن است تفاوت‌هایی وجود داشته باشد. چون بودجه بیمارستان یا حقوق کارمندان را نمی‌توان معطل گذاشت، پول آن از هرجا شده تامین می‌شود، اما بودجه عمرانی که سروصدایی ندارد، کمتر تخصیص پیدا می‌کند. بنابراین اختلاف در عملکرد بودجه به خاطر حساسیت‌های موضوعی است، نه بدان جهت که تورم بر بودجه جاری اثر می‌گذارد و بر بودجه عمرانی اثر نمی‌گذارد.
با این دیدگاه که مشکل کسری تراز عملیاتی بودجه تا حدودی ناشی از رشد ناکافی اقتصاد است، موافقید؟
رشد اقتصادی می‌تواند منشأ خوبی برای ایجاد درآمدهای مالیاتی دولت باشد، اما این مساله با نحوه سیاستگذاری هم مرتبط است. ممکن است اقتصاد در بخش کشاورزی رشد کند، اما وقتی معافیت کور تعریف شده باشد، درآمد مالیاتی‌ای در کار نخواهد بود. یا ممکن است در بخش فرهنگ و هنر تحت عناوین حمایتی، معافیت‌هایی در نظر گرفته شود که معلوم نیست کجای فرهنگ و هنر کشور را تقویت می‌کند؛ اصلاً آیا فرهنگ و هنر را تقویت می‌کند، یا عوامل کار فرهنگی را؟ یا در بخش خدمات، سود بانکی (که در مقاطعی تا 25 درصد بالا رفته است) می‌تواند مشمول مالیات باشد و درآمدهای زیادی برای دولت حاصل کند، اما آن هم از مالیات معاف شده است. اگر تعداد این‌گونه معافیت‌ها زیاد باشد، حساسیت درآمدهای دولت به رشد اقتصادی کم می‌شود.
در مقیاس کلان، اگر تولید ثروت در بخش مشمول مالیات زیاد شود، درآمدهای مالیاتی دولت ارتقا می‌یابد. بنابراین صحبت شما درست است، مشروط بر آنکه سیاستگذاری درستی در بهره‌برداری از رشد اقتصادی صورت گرفته باشد.
در مصاحبه سال گذشته ما که در شماره 211 «تجارت‌فردا» چاپ شد، شما از «بودجه‌ریزی بر مبنای صفر»، بازبینی «ردیف‌های متفرقه» و ساماندهی «درآمدهای اختصاصی» به عنوان کانال‌های کاهش هزینه‌های بودجه یاد کردید. اگر این سه مورد را جزو الزامات اصلاح بودجه‌ریزی بدانیم، آیا برای شکستن بن‌بست بودجه‌ای توصیه سیاستی دیگری دارید؟
اولین نکته بسیار مهم این است که یاد بگیریم هر استفاده‌ای از اعتبارات دولتی باید مطابق قانون باشد. من به کم یا زیاد بودن پول کاری ندارم؛ مساله انضباط است. امروز دستگاه‌های فراوانی در بودجه ما هستند که مطابق قانون به وجود نیامده‌اند، اما از منابع کشور پول می‌گیرند. از سوی دیگر ممکن است نهادهایی مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام حق سیاستگذاری داشته باشند، اما هزینه این سیاستگذاری‌ها باید از پیش تامین شده باشد، نه اینکه بررسی و تخصیص بودجه آن به نحوی از اختیار قانونگذار خارج شود. بنابراین اگر اختصاص هر بودجه‌ای به وجود قانون تاسیس منوط شود، انضباط بودجه‌نویسی بسیار بالا می‌رود.
نکته دیگر درباره طرح‌های عمرانی است: توجیه فنی و اقتصادی هر طرح عمرانی یک ضرورت قطعی برای اجرای آن است. آغاز اجرای طرح‌ها بدون این توجیه، تنها به هدررفت منابع می‌انجامد. این مشکل از اواسط دهه 80 شروع شده و همچنان ادامه دارد. در لایحه بودجه 1396 تنها ذیل یک ردیف 287 پروژه عمرانی مثل احداث سد، بیمارستان، برقی کردن راه‌آهن و امثال آن وجود دارد که نه‌تنها مشخصات آنها معلوم نیست، بلکه برای کل آنها تنها 15 میلیارد تومان بودجه اختصاص یافته است. این یعنی مسخره کردن دولت و مجلس! معلوم است که قرار گرفتن این طرح‌ها در بودجه نتیجه خواست و چانه‌زنی یک عده و کوتاه آمدن عده دیگر است. این موارد آنقدر مورد توجه است که هیچ مجلس و هیچ نماینده‌ای نمی‌تواند آنها را از بودجه حذف کند. من در دوران نمایندگی بارها پیشنهاد حذف این جداول را داده‌ام، اما نمایندگان اصلاً به چنین پیشنهادی رای نمی‌دهند؛ چراکه اسم همه شهرها در این جدول آمده است! مساله دیگر هم حذف تبصره‌های بودجه است که قبلاً درباره آن توضیح دادم.
به هر حال کارهای بزرگ لزوماً عناصر بزرگی ندارند. همین پنج، شش قلم کار می‌تواند تنه درخت بودجه را تکان دهد و شاخه‌های آن را متاثر کند. البته این کار نیازمند همکاری است و صدالبته نوشتن قانون اجرای اصل 52 قانون اساسی هم یک ضرورت اساسی است.