حقوق ضایع‌شده

کارت‌های بازرگانی از آن دست الزامات کسب‌وکار (البته در بخش بازرگانی) هستند که بود و نبودشان هردو، برای روند فعلی به معضل تبدیل شده است، به‌‌طوری‌‌که هم بازرگانان نسبت به روند و رویه آن معترضند و هم دولت (و نهادهای نظارتی) از روند عملکرد آن ناراضی و نگران.

اما سوال اینجاست که این کارت‌ها چرا و بر اساس چه مراتبی در خط سیر تجاری کشور حضور دارند و ذی‌نفعان این روند در صحت عملکرد یا عدم صحت اجرا چه کسانی هستند.

چرایی وجود کارت بازرگانی

کارت‌های بازرگانی به‌نوعی مجوز قانونی یک فعال اقتصادی در ورود به امر واردات یا صادارت هستند. کارت بازرگانی در حکم یک سیستم کنترل‌کننده (یا ابزاری برای پایش عملکرد) بازرگان از سوی سازمان‌های ناظر ‌به‌خصوص سازمان توسعه و تجارت و گمرک برقرار شده که وظیفه و مسوولیت صدور آن بر گردن اتاق‌های بازرگانی سراسر کشور است.

تا اینجا مشخص شد به لحاظ سازمانی سه بخش در این روند موثر است؛ سازمان توسعه و تجارت (وزارت صنعت، معدن و تجارت)، گمرک جمهوری اسلامی (وزارت اقتصاد و امور دارایی) و اتاق بازرگانی به عنوان پارلمان بخش خصوصی. از سوی دیگر بهره‌بردار کارت متاثر از آن است. اخذ و استفاده از کارت بازرگانی نیازمند طی مراحل قانونی است که در عمل طی این روند به‌صورت عادی ممکن است بین یک تا دو ماه زمانبر باشد. همین امر به‌نوعی استفاده‌کننده از کارت را با گلوگاه زمانی مواجه می‌سازد.

جدای تاثیری که وجود این کارت به دلیل نقش قانونی خود بر روند جریان بازرگانی و زمان دارد برای دارندگان نیز هزینه‌زاست. مطابق قانون برای تامین هزینه‌های ضروری اتاق‌های بازرگانی به‌موجب قانون مصوب شماره 2059 مورخ 25 آبان 1372 فعالان اقتصادی دارنده کارت بازرگانی ملزم به پرداخت سه در هزار درآمد مشمول مالیات به اتاق‌های ذی‌ربط هستند. این در کنار رقم یک در هزار فروش که اعضای اتاق می‌پردازند رقمی است که مورد انتقاد فعالان اقتصادی است. به خصوص در بخش دوم که صحبت از مبنای فروش است. البته واضح است که این درآمدها زمانی برای اتاق‌ها محقق می‌شود که دارنده روند شفاف در تجارت داشته و استفاده از کارت بازرگانی دقیقاً مطابق با حجم تجارت باشد. با در نظر گرفتن ماموریت اصلی کارت یعنی امکان نظارت سیستماتیک بر روند تجارت خارجی به‌عنوان یک ابزار می‌توان گفت مسوولیت اصلی صحت عملکرد آن بر هر چهار ذی‌نفع است.

ابزاری برای کنترل یا تهدیدی برای شفافیت

از آنجا که این کارت به‌عنوان یک ابزار کنترلی (و پایشی) در نظام تجاری کشور تعریف شده است، نیازمند تعریف دقیق عملکرد با توجه به جزئیات و شناسایی نقاط ضعف و قوت پیاده‌سازی سیستم کارکرد آن هستیم. آغاز، پیگیری و پایان یک فرآیند تجاری شامل ثبت سفارش، واردات، فرآیندهای گمرکی و ترخیص و صادرات کالاهای مجاز و مورد تایید کشور از کاربردهای این کارت است. چند سالی است از زبان مسوولان می‌شنویم که کارت‌های بازرگانی به‌عنوان مقصر حجم قابل توجهی از تخلفات (عمدتاً با لفظ قاچاق یا فرار مالیاتی) معرفی می‌شوند. در این مسیر سوءاستفاده‌کنندگان از کارت با تضییع حقوق دولتی و همچنین دور زدن برخی روندها در پی کسب سود بیشتر و پرداخت تعهدات کمتر هستند.

برای بررسی چرایی و چگونگی این پیامد کل مسیر نظام تجارت کشور و نقاط بحران‌آفرین باید شناسایی و تحلیل شوند. اگرچه برخی مسوولان دولت و برخی فعالان بخش خصوصی هرکدام انگشت تقصیر را به سوی یکدیگر می‌گیرند و نقص‌های موجود را ناشی از قصور مسوولیت طرف مقابل می‌دانند اما صحیح این است که روند اجرای سیستم تجارت در ظرفیت تک‌تک اجزا بررسی شود.

امروز تعریف ناقص ایفای نقش کارت‌های بازرگانی دو مساله مهم را پدید آورده است؛ اول دور زدن قانون از سوی سوءاستفاده‌کنندگان از کارت بازرگانی و تحصیل سود خلاف قانون از این مسیر و دوم اتهام ناعادلانه به کل جامعه فعالان اقتصادی و اینها در کنار نارضایتی فعالان شفاف به دلیل فشار وارد بر آنها در قیاس با سوءاستفاده‌کنندگان همگی عاملی است که جنبه تهدید مسیر فعلی روند به‌کارگیری کارت‌های بازرگانی را بیش از پیش گوشزد می‌کند. به‌طوری‌که تمرکز سختگیری و فشار بر فعالان اقتصادی است که عملکرد درست، ثبت‌شده و قابل ردیابی دارند، درحالی‌که تخلفات از مسیرهای ناشفاف و غیرقابل ردیابی رخ می‌دهد. لازم به توضیح است سوءاستفاده‌کنندگان در حجم اندکی با یافتن خلأهای قانونی یا اجرایی از کارت خود و در حجم وسیع‌تر و شایع‌تری با استفاده از کارت بازرگانی دیگران اقدام می‌کنند.

در برخی موارد نیز دیده شده که افراد کارت بازرگانی را به‌عنوان یک سند معتبر برای اخذ برخی تسهیلات کم‌وثیقه یا حتی به‌عنوان سند و مدرک در استعلامات قانونی نظیر ویزای کشورها به‌خصوص حوزه شینگن استفاده کرده‌اند. در این موارد نیز زمانی تخلف صورت گرفته که اعتبار فرد فقط بر کارت مذکور (حتی با یا بدون شرکت صوری) بوده و هیچ پشتوانه قابل اتکایی نظیر یک شرکت فعال تجاری یا گردش مالی مداوم وجود نداشته است. تمامی این تخلفات ضمن ضربه زدن به اعتبار فعالیت اقتصادی حقیقی در نزد افکار عمومی به‌نوعی نشان‌دهنده کارکرد نامناسب سیستم کارت بازرگانی در کشور است.

تشریح مساله

به‌موجب حقوق شهروندی و قانونی اتاق‌های بازرگانی موظف به صدور کارت برای افراد علاقه‌مند به فعالیت‌های بازرگانی هستند به شرط اینکه مدارک قانونی خواسته‌شده را فراهم کنند. پس از تامین مدارک از سوی متقاضی هرگونه تخطی اتاق‌ها از این وظیفه به دید قانونگذار تخلف محسوب می‌شود. تا اینجای کار مشخص است که صدور کارت بازرگانی برای نخستین بار شرایط چندان پیچیده‌ای ندارد. از این‌رو هر فردی که مدارک خواسته‌شده را در اختیار اتاق قرار دهد حق بهره‌مندی از کارت دارد.

تخلف در کجای مسیر رخ می‌دهد؟ دارندگان کارت دارای وظایف و تکالیف مالیاتی متعددی هستند. یک دسته مواردی که به‌موجب قانون در مسیر «تمدید» کارت لحاظ شده است و دیگری مواردی که ناشی از شفافیت عملکرد عیان می‌شود. درست در همین نقط است که برخی سعی می‌کنند با دور زدن مسیر برای خود انتفاع کسب کنند. در این حالت برخی افراد به دنبال فرصتی هستند تا با عدم استفاده از کارت خود هم حقوق و عوارض گمرکی را نپردازند و هم مانع از اظهار دقیق درآمد خود به شکل مستقیم به سازمان امور مالیاتی شوند. اینجاست که با پرداخت مبالغی اندک به افراد نیازمند یا نامطلع (عمدتاً مرزنشین) برای آنها کارت بازرگانی تهیه می‌کنند تا حقوق و عوارض عملکرد خود را بر گردن آنها بیندازند. با این روش ضمن شانه خالی کردن از رعایت قوانین و تخلف در یک دوره برای دور بعد نیز کارت را تمدید نکرده و در اصل تعهدات مشمول به اتاق بازرگانی را نیز رعایت نمی‌کنند.

این کارت‌ها که اصطلاحاً «یک‌بارمصرف» نامیده می‌شود به‌نوعی اصلی‌ترین معضل در روند بهره‌برداری کارت بازرگانی است. البته همین کارکرد را کارت‌های موسوم به «اجاره‌ای» نیز دارند. کارت‌هایی که از سوی یک فرد اخذ می‌شود و با اخذ هزینه به فرد دیگری برای انجام امور تجاری اجاره داده می‌شود. نقش هر دو گروه این کارت‌ها جذب بخشی از مسوولیت و هزینه یک صاحب کالا با هدف دور زدن قانون و مابه‌ازای یک مبلغ عمدتاً ناچیز طی یک دوره است. غالباً کارت‌های یک‌بارمصرف و اجاره‌ای یکی هستند. اما گاه افرادی که کارت را اجاره می‌دهند خود مسوولیت عملیات گمرکی را نیز می‌پذیرند و با اعمال تخلفات گمرکی نظیر کم‌اظهاری یا خلاف اظهار سعی به پرداخت حقوق گمرکی کمتری دارند. در نهایت چه تخلف از سوی دارنده کارت انجام شود و چه از سوی اجاره‌کننده آن بخشی از درآمدهایی که باید به عنوان حقوق و تعرفه گمرکی یا تحت عنوان مالیات بر درآمد یا مالیات بر ارزش افزوده به سازمان امور مالیاتی پرداخت شود از بین می‌رود. در حال حاضر با سختگیری‌های صورت‌گرفته کارت‌های اجاره‌ای نیز به سمت کارکرد یک‌بارمصرف سوق پیدا کرده است. علی‌ایحال از آنجا که سوءاستفاده‌کنندگان و متخلفان عدم امکان بهره‌برداری از این کارت‌ها در دوره‌های بعد را می‌دانند سعی می‌کنند تا جای ممکن حداکثر سوءاستفاده را از آنها انجام دهند و بر همین مبنا بدهی گمرکی و مالیاتی کارت‌ها بعضاً به چند صد میلیون و میلیارد می‌رسد و زمانی که سازمان‌های مترادف این حقوق دولتی به سراغ بهره‌بردار کارت می‌روند متوجه می‌شوند فرد دارنده کارت توان بازپرداخت این هزینه‌ها را ندارد. اگرچه سوءاستفاده از روند کارت به همین بخش محدود نمی‌شود اما حجم اصلی تخلفات را تشکیل می‌دهد.

حل مساله

در حال حاضر به جرات می‌توان گفت ایران از آخرین بازماندگان (و شاید تنها کشور)‌ی است که کارت بازرگانی را شرط لازم تجارت (واردات /صادرات) می‌داند. اگرچه در چند دوره زمانی برای حذف کارت تلاش شد اما همچنان به‌عنوان یک مجوز در دروازه ورودی مسیر تجارت قرار دارد. در سال 93 نیز محمدرضا نعمت‌زاده، وزیر سابق صنعت، معدن و تجارت، با این تفکر که اتاق بازرگانی حق ندارد برای ورود رقبای جدید به تجارت خارجی، شرط و شروط بگذارد در موضعی رسمی بر حذف آن تاکید کرد. با این حال این تفکر به جایی نرسید و حتی چند ماه بعد در تیر 94 با صدور بخشنامه‌ای دستورات جدیدی برای محدودیت صدور کارت از سوی وزارت صمت صادر شد.

از سوی دیگر برقراری سامانه جامع گمرکی توانست با شناسایی برخی تخلفات در به‌کارگیری کارت‌های بازرگانی ایرادهای شکلی در روند اجرای کارت‌ها را نیز تشخیص دهد. به‌کارگیری همین سامانه سبب شد تا برخی اشکالات در پرداخت حقوق دولتی عیان شود. پیشنهاد اتاق بازرگانی برای صدور کارت بازرگانی پنج‌ساله در کنار کارت یک‌ساله از یک‌سو و برقراری سامانه جامع گمرکی تا حد زیادی سبب کاهش مطلوبیت تخلف و افزایش ریسک کشف آن شد و در نهایت تعداد و حجم تخلفات را کاهش داد. همچنین به موازات این مساله اتاق بحث رتبه‌بندی کارت‌های بازرگانی را در دستور کار خود قرار داد که به‌رغم برخی مقاومت‌های اولیه در حال حاضر برای فعالان بخش خصوصی بحثی شناخته شده است. در این روند کسب‌وکارهایی که به طور شفاف از کارت خود استفاده می‌کنند و حقوق و عوارض مالیاتی و گمرکی را می‌پردازند برمبنای کارت خود رتبه‌بندی می‌شوند.

با این حال به دلیل عدم فراگیری کارت پنج‌ساله و تعداد بالای کارت‌های یک‌ساله هنوز معضل کارت‌های یک‌بارمصرف به قوت خود باقی است. اگرچه در گزارش‌ها رقم‌های متفاوتی از میزان کارت‌های یک‌بارمصرف و حجم ارزشی رقم واردات ناشی از آنها اعلام می‌شود، ولی به‌هرحال سهم آنها در تخلفات سیستماتیک، دور زدن حقوق و تکالیف قانونی و اثر منفی برچهره بازرگانی و حسن شهرت فعالیت اقتصادی غیرقابل چشم‌پوشی است.

برای حل ریشه‌ای این مساله چند قدم باید برداشته شود؛ ذکر شد که در مصاحبه‌های مسوولان رقم‌های متعددی در خصوص ارزش واردات از طریق کارت‌های یک‌بارمصرف بیان شده است. با این حال از آنجا که آمارهای مرتبط با عدم پرداخت مالیات از سوی سازمان امور مالیاتی و آمار تخلفات گمرکی از طریق گمرک ضبط و اعلام می‌شود آمار دقیقی از حجم تخلف کارت‌های یک‌بارمصرف وجود ندارد. از آنجا که وظیفه صدور کارت با اتاق‌های سراسر کشور است، راه‌حل دقیق در شناسایی نقاط گلوگاهی، تفکیک آمار به استان‌هاست. در این صورت مقام‌های عالی نظارتی به کمک اتاق توانایی شناسایی نقاط بحرانی (محل صدور کارت) را دارند. با شناسایی این نقاط می‌توان نسبت به تحلیل دلایل عدم کارکرد یا انحراف نظام کارت بازرگانی اقدام موثرتری داشت. به عبارت دیگر در این صورت می‌توان دلیل چرایی این انحراف را بهتر شناخت و متعاقب آن ساز و کار مناسبی در جهت رفع این مساله در بخش‌های مذکور تعریف کرد. در نبود آمار تفکیکی امکان اقدام موثر در شناسایی شرایط و برنامه‌ریزی برای پیشگیری و اقدام اصلاحی وجود نخواهد داشت.

♦ اتاق‌ها به خودی خود مجری قانون هستند و از آنجا که از یک‌سو موظف به صدور کارت (با رعایت اصول اولیه) هستند و از سوی دیگر متولی و مدعی اصلی «سهولت» کسب‌وکار (حداقل بر مبنای ابزار موجود و روند فعلی)، بدون شک نباید خود را به مانعی برای دسترسی افراد به کارت بازرگانی تبدیل کنند. در موضوع کارت‌های یک‌بارمصرف یا اجاره‌ای مشاهده ‌شده که کارت بازرگانی به نام افرادی صادر می‌شود که عمدتاً افرادی نامطلع از بحث تجارت و در مواردی نیازمند هستند. جالب اینجاست که به‌رغم اعمال محدودیت‌ها و سختگیری‌های صورت‌گرفته از سوی اتاق‌ها تمامی مدارک خواسته‌شده نیز به نام همین افراد تهیه می‌شود.

اتاق‌ها به‌عنوان یکی از ذی‌نفعان کارت هستند که ابزار کنترلی خود را در صدور و تمدید کارت دارند. برای صحت عمل روند بهره‌برداری از کارت و جلوگیری از تخلفات باید تمام دستگاه‌های موثر و متاثر شامل گمرک و سازمان توسعه تجارت نسبت به سهم خود در این فرآیند (ثبت و نظارت) مسوول بوده و بر همین تفکیک پاسخگو باشند. اعمال محدودیت‌های قانونی نظیر تعیین سقف ارزش واردات برای کارت‌ها در دوره سال اول صدور باید به وسیله قانون تکلیف شده و مورد حمایت سازمان‌های نظارتی نیز باشد. در غیراین صورت تضاد اهداف موجب اختلال در کار خواهد شد.

♦ از آنجا که استفاده از کارت‌های بازرگانی اجاره‌ای بیش از هر چیز منجر به افزایش میزان قاچاق، فرار مالیاتی و مشکلاتی از این دست می‌شوند متخلفان ذی‌نفع از این کارت‌ها در اصل تمایلی به شفافیت امور مالی نداشته و هدف آنها در نهایت دور زدن مالیات و عدم پرداخت حقوق دولتی است. به‌طوری‌که زمانی رئیس سازمان امور مالیاتی ایران اعلام کرد از محل کارت‌های بازرگانی یک‌بارمصرف هشت هزار میلیارد تومان اصل و جریمه مالیات معوق وجود دارد که قابل وصول نیست.

در ماه‌های اخیر سامانه جامع گمرکی با استفاده از تجمیع اطلاعات و ردیابی مسیرهای آن نقش مهمی در شناسایی کارت‌های یک‌بارمصرف و اجاره‌ای داشته است. در سال گذشته تعدادی از این کارت‌ها که صاحبان اصلی آنها بیشتر افراد نیازمند و عمدتاً مرزنشین بودند از طریق همین سامانه ردیابی و شناسایی شدند.

از دیگر ابزارهایی که توان ردیابی و کنترل تخلفات را در بلندمدت داشته و می‌تواند منجر به ساماندهی ساختار تجارت شود طرح جامع مالیاتی است که با ثبت دقیق و لحظه‌ای اطلاعات فعالیت‌ها و تراکنش‌ها فرارهای مالیاتی را شناسایی می‌کند و ریسک دور زدن قانون را افزایش می‌دهد. تقویت این سامانه و پشتیبانی آن می‌تواند شرایط بهتری برای کاهش استفاده از کارت‌های یک‌بارمصرف و اجاره‌ای فراهم کند.

♦ رتبه‌بندی و سطح‌بندی کارت‌های بازرگانی به شرط تبعیت از یک روند استاندارد و کارشناسی می‌تواند به شفافیت کارت‌ها کمک کند. البته در این مسیر نیز باید برای جلوگیری از تضییع حقوق افراد حقیقی یا حقوقی که به‌تازگی وارد فعالیت در حوزه بازرگانی می‌شوند و همچنین تفکیک بین شرکت‌های سایز حجم کوچک با شرکت‌های متوسط و بزرگ دقت لازم صورت پذیرد. این مساله را نیز باید توجه داشت هر کنترل‌گر یا قانونی که در مسیر روند فعلی قرار می‌گیرد نباید منتج به کاهش سرعت روند کسب‌وکار و اضافه شدن گرهی به گره‌های فعلی شود. نظام باید به گونه‌ای طراحی شود تا با خودکنترلی مانعی برای تسهیل اجرای کار نباشد، چرا که افزایش سطح کنترل به خودی خود می‌تواند عامل سختگیرانه و کُندکننده باشد.

♦ در نهایت باید توجه داشت ارتباط میان کارت بازرگانی و تعهدات حقوقی و قانونی نظیر پرداخت‌های گمرک و مالیات در روند تجارت سبب می‌شود تا انگیزه متخلفان برای یافتن راه‌های دور زدن برقرار باشد. در مواجهه با چنین مواردی معمولاً سیاستگذار به دنبال اعمال سختگیری بیشتر در روند است. سختگیری و نظارت بیشتر البته می‌تواند نتیجه منفی برای سهولت کسب‌وکار نیز داشته باشد. اینجا باید دید نسبت سختگیری‌ها بر ممانعت از تخلف چقدر است. با این حال تجربه ثابت کرده سختگیری بر روند موجود درمان مقطعی است و متخلفان را برای یافتن راهکارهای جدید به خلاقیت وا می‌دارد. به نظر می‌رسد فرآیند کارت بازرگانی باید دچار تغییر اساسی شود به این معنی که بازمهندسی در روند تجارت خارجی با هدف حذف کارت بازرگانی می‌تواند برای آینده کسب‌وکار مفیدتر باشد. بسیاری از کشورها نظیر انگلستان، اتریش، ترکیه و امارات متحده و‌... نیز هرگونه مجوزی شبیه به کارت بازرگانی را از روند تجارت خود حذف کرده‌اند. برای نیل به این هدف نیاز است تا قانون تجارت، قانون اتاق و مقررات صادرات و واردات و هر آنچه با روند کارت متصل است مورد بازبینی و اصلاح قرار گیرد. در عین حال با بازتعریف و توسعه نقش اتاق بازرگانی نیز باید الزام وابستگی اتاق به کارت به‌عنوان اصلی‌ترین خدمت اتاق از میان برداشته شود. اگرچه این روند نیازمند کارشناسی دقیق و درستی است تا با پی‌ریزی یک روند کامل تسهیل بیشتری در فضای کسب‌وکار رخ دهد و با دقت نظر مانع از جایگزینی روش سختگیرانه به جای روش فعلی شود. با در نظر گرفتن حساسیت و دقت نظر می‌توان گفت اگرچه این مهم در کوتاه‌مدت قابل دستیابی نیست اما نباید از برنامه‌ریزی بلندمدت برای رسیدن به این ساختار غافل شد.