دخالت به اسم نظارت
بررسی تاثیر نهادهای نظارتی بر بهره‌وری اقتصادی در گفت‌وگو با غلامرضا سلامی
غلامرضا سلامی می‌گوید: ما هیچ اقدامی برای مقابله و مبارزه با فساد انجام نداده‌ایم و همه چیز را به دوش نهادهای نظارتی گذاشته‌ایم. نمی‌توان انتظار داشت نهادهای نظارتی به‌تنهایی در یک کشور بتوانند مشکل فساد اداری و اقتصادی را برطرف کنند به خصوص که فساد نهادینه و سازمان‌یافته است.
می‌گویند از فردی که برای دیدن جنگل رفته بود، پرسیدند نظرش چیست، گفت آنقدر درخت زیاد بود که نتوانستم جنگل را ببینم! غلامرضا سلامی داستان نهادهای نظارتی در ادارات و دستگاه‌های ما را به درخت‌هایی تشبیه می‌کند که مانع دیدن جنگل می‌شود. عضو انجمن حسابداران خبره ایران بر تاثیر منفی نهادهای نظارتی بر بهره‌وری اقتصادی تاکید کرده و می‌گوید برخی از نهادهای نظارتی در ادارات گاهی به قدری زیادند و چنان قوانین و مقررات و آیین‌نامه‌های سختگیرانه‌ای را به مدیران تحمیل می‌کنند که مانع بهره‌وری می‌شوند یعنی به جای برخورد با تخلف و ممانعت از ایجاد فساد، از انجام هر گونه کاری جلوگیری می‌کنند. به گفته این اقتصاددان قوانین و مقررات موجود گاه در تضاد و تناقض با همدیگرند. در این حالت مدیران هنگام عمل به یکی ممکن است آیین‌نامه دیگری را ناخواسته زیرپا بگذارند. پس مدیران یا باید مواجهه مدام با نهادهای نظارتی را بپذیرند و کار کنند یا عطای کار اقتصادی و بهره‌وری را به لقایش ببخشند و دست از کار بکشند که مدام به این نهادها احضار نشوند. او تاکید می‌کند این نهادها گاه به مانعی برای افزایش بهره‌وری و کارایی مدیران تبدیل می‌شوند. سلامی در ادامه این گفت‌وگو راهکار حل این مشکلات را عنوان می‌کند.
♦♦♦
سه قوه نهادهای نظارتی متعددی دارند. اما فساد اقتصادی در ایران بسیار است. این مساله تا آنجا پیش رفته که ناصر سراج، رئیس سازمان بازرسی کل کشور گفته کار اقتصادی سالم در ایران سخت شده است. از نظر شما چرا چنین حجمی از فساد در اقتصاد ایران ایجاد شده است؟
پاسخ سوال ساده است. ما هیچ اقدامی برای مقابله و مبارزه با فساد انجام نداده‌ایم و همه چیز را به دوش نهادهای نظارتی گذاشته‌ایم. نمی‌توان انتظار داشت نهادهای نظارتی به‌تنهایی در یک کشور بتوانند مشکل فساد اداری و اقتصادی را حل کنند به خصوص در کشوری مانند ایران که فساد نهادینه و سازمان‌یافته شده. نهادهای نظارتی در هیچ کشوری هرچقدر هم توانمند، به‌تنهایی کاری از پیش نمی‌برند. چنین انتظاری مانند این است که ما بستر ایجاد سیل را فراهم کنیم، بعد بخواهیم با ایجاد چند مانع، سیل را مهار کنیم. مساله اول این است که ما نباید اجازه دهیم سیل بیاید یعنی باید زمینه‌های بروز فساد را کنترل کنیم. اما متاسفانه این اجازه را داده‌ایم که فساد در کشورمان شکل بگیرد. از طرفی هیچ شفافیت اطلاعاتی و رسانه‌ای هم وجود ندارد و رسانه‌ها در انتشار این اخبار آزاد نیستند. فرهنگ‌سازی‌ای هم که صورت نگرفته. در این فضا نهادهای نظارتی را متهم می‌کنیم که چرا مانع فساد نشده‌اند.
یعنی شما معتقدید این نهادهای نظارتی کار خود را به درستی انجام داده‌اند؟
نه من هم مانند بقیه معتقدم نهادهای نظارتی در این سال‌ها وظایف خود را به درستی انجام نداده‌اند. اما تاکیدم بر این است که حتی اگر آنها هم وظایف خود را به درستی انجام می‌دادند، به‌تنهایی نمی‌توانستند مانع فساد شوند. چون همان‌گونه که تاکید کردم ما بسترهای لازم برای ایجاد فساد را در کشور ایجاد کرده‌ایم و می‌خواهیم تنها از طریق نهادهای نظارتی جلوی آن را بگیریم. چنین چیزی ممکن نیست. مساله فساد و تخلف ابعاد و ریشه‌های مختلفی دارد که باید مورد توجه قرار گیرد. تا زمانی که به ریشه‌های شکل‌گیری فساد در کشور توجه نداشته باشیم، نه‌تنها نمی‌توانیم مانع بروز فساد شویم بلکه با اشکال گسترده‌تر و سازمان‌یافته‌تری از فساد مواجه خواهیم شد.
می‌گویید ما بسترهای ایجاد فساد را آماده کرده‌ایم و همچنین معتقدید باید اقدامات دیگری برای مقابله با فساد انجام می‌شد. منظور شما چه اقداماتی است؟
فرهنگ‌سازی اولین کاری است که باید انجام می‌شد اما ما از آن غافل شده‌ایم. صادقانه بگویید ما که داعیه مقابله با فساد را داریم، تاکنون چقدر اقدامات فرهنگی برای مقابله با فساد انجام داده‌ایم؟ اینکه از ابتدا در قبح تقلب و فساد برای فرزندان‌مان بگوییم و به آنان آموزش بدهیم. متاسفانه نه‌تنها این کار را انجام نداده‌ایم بلکه گاه برعکس هم عمل کرده‌ایم. مثلاً فرهنگ ریاکاری، پنهانکاری و دروغگویی را توسعه داده‌ایم. فرزندان ما در یک محیط غیرشفاف و دوگانه متولد می‌شوند و رشد می‌کنند. ما به آنها یاد می‌دهیم که در یک محیط می‌توان یک‌جور عمل کرد و در یک محیط دیگر به گونه دیگری. بسیاری از مسائلی که در بسیاری از کشورهای دنیا به عنوان جرم و تخلف و پدیده غیرقانونی تلقی می‌شود، در ایران نه‌تنها تخلف نیست بلکه گاه می‌بینیم خود قانون اجازه چنین اقدامی را به افراد می‌دهد. نمونه بارز آن همین سیستم بانکداری ماست. در سیستم بانکداری بدون ربا، قوانین و مقررات و مدل اجرای آن از همان ابتدا مردم را - چه بانکداران و چه تسهیلات‌گیرندگان - وادار کرده که تخلف کنند. برای مثال وقتی فردی برای دریافت وام به بانک می‌رود، بانکدار او را راهنمایی می‌کند که وام مورد نیاز خود را در قالب مضاربه و جعاله یا خرید کالا دریافت کند. اما این در حالی است که فرد وام‌گیرنده این وام را برای پرداخت حقوق معوق کارکنان خود می‌خواهد. در این حالت فرد باید برای دریافت چنین وامی، فاکتور جعل کند. قانون افراد را به تخلف دعوت می‌کند یا همه می‌دانیم آنچه در قبال دریافت وام به بانک می‌دهیم، بهره است اما نامش را سود گذاشته‌ایم! اینها مواردی است که به صورت قانونی قبح تخلف و تقلب و حساب‌سازی و سندسازی را در کشور از بین می‌برد. در حالی که بانکداری کشورهای دیگر شفاف و ساده است و راه تخلف و تقلب آن بسته است. در این کشورها بانک واسطه سرمایه‌گذار و مردم است و برای این نقش واسطه کارمزد بسیار اندکی دریافت می‌کند. اما ما معتقدیم که بانک سرمایه مردم را می‌گیرد و در پروژه‌های بزرگ سرمایه‌گذاری می‌کند و سود آن را به سپرده‌گذاران می‌دهد! بسیاری از فسادها از همین موارد ناشی می‌شود. از همین سندسازی‌های صوری و جعلی. بانک‌ها در کجا سرمایه‌گذاری کرده‌اند؟ کار بانک سرمایه‌گذاری نیست. وظیفه بانک مشخص است. سرمایه‌گذاری وظیفه شرکت‌هایی است که دقیقاً با این هدف و با این تعریف ایجاد شده‌اند. اما چرا بانک‌ها باید وارد ساختمان‌سازی و ساخت مال‌های تجاری شوند؟ در این میان هم منابع از میان می‌رود و هم زمینه بروز انواع فساد ایجاد می‌شود. اما ما در این میان زمینه انواع تخلف را فراهم کرده‌ایم و می‌گوییم چرا دستگاه‌های نظارتی کوتاهی می‌کنند.
نمی‌توان از وجود زمینه‌های تخلف در ایران یا مساله فقدان فرهنگ‌سازی غفلت کرد. اما بالاخره سه قوه نهادهای بسیاری دارند که در ادارات و سازمان‌های مختلف مستقرند. وجود اینها باید در روند اقتصاد تاثیر مثبت داشته باشد. اما آیا این نهادهای نظارتی در خدمت افزایش بهره‌وری‌اند؟
می‌گویند از فردی که برای دیدن جنگل رفته بود پرسیدند نظرش چیست، گفت آنقدر درخت زیاد بود که نتوانستم جنگل را ببینم! داستان نهادهای نظارتی در بسیاری از ادارات و دستگاه‌های ما حکم همان درخت‌هایی را دارد که مانع دیدن جنگل می‌شود. این نهادها در دستگاه‌ها گاهی به قدری زیادند و چنان قوانین و مقررات و آیین‌نامه‌های سختگیرانه‌ای را به مدیران تحمیل می‌کنند که مانع بهره‌وری می‌شوند یعنی به جای برخورد با تخلف و ممانعت از ایجاد فساد، از انجام هرگونه کاری جلوگیری می‌کنند. مساله این است که قوانین و مقررات و آیین‌نامه‌های بسیاری در ادارات ما وجود دارد که گاه در تضاد و تناقض با همدیگرند. در این حالت مدیران و کارکنان هنگام عمل به یکی ممکن است آیین‌نامه دیگری را ناخواسته زیرپا بگذارند. پس مدیران یا باید مواجهه مدام با نهادهای نظارتی را بپذیرند و کار کنند یا عطای کار اقتصادی و بهره‌وری را به لقایش ببخشند و دست از کار بکشند که مدام به این نهادها احضار نشوند. به همین دلیل معتقدم مقررات اداری مختلف، دستگاه‌های نظارتی متعدد و دخالت آنها، خودش به مانعی برای افزایش بهره‌وری و کارایی مدیران تبدیل می‌شود. حتی معتقدم وجود بیش از اندازه این دستگاه‌ها در برخی از موارد منجر به افزایش تخلف می‌شود. مثلاً هنگام برگزاری مناقصات یا گرفتن استعلام قیمت، ممکن است همه چیز شکل ظاهری درستی داشته باشد اما چه کسی می‌داند در باطن قضیه چه رخ داده و چه رانتی در این مناقصه یا استعلام وجود دارد. مثال دیگرش تخریب مسکن مهر در زلزله سرپل‌ذهاب است. مسکن مهری که فرو ریخت، ظاهر استانداردی داشت اما محکم نبود و از درون مشکل داشت. نظام اداری ما هم ممکن است از بیرون سالم و استوار باشد اما در باطن آن ممکن است رانت‌های سازمان‌یافته مشکلات اساسی ایجاد کرده باشد. تعداد دستگاه‌های نظارتی در کشور ما بسیار است. الان قوه مجریه هم دستگاه ذی‌حسابی دارد و هم سازمان حسابرسی، قوه مقننه دیوان محاسبات را دارد و قوه قضائیه نظارت خود را از طریق سازمان بازرسی کل کشور اعمال می‌کند. علاوه بر این موارد، سازمان‌ها و دستگاه‌های نظارتی بسیاری وجود دارد. روز‌به‌روز تعداد این دستگاه‌ها بیشتر می‌شود اما سلامت نظام اداری را تامین نمی‌کنند. فکر می‌کنم مساله‌ای که رئیس سازمان بازرسی عنوان کرده چیزی فراتر از فساد بوده. ما در بررسی این مساله رانت را نباید نادیده بگیریم. رانتی که در ایران وجود دارد در هیچ جای دیگر انجام نمی‌شود. این موارد روز‌به‌روز دامنه ناسلامتی اقتصاد را گسترش می‌دهد. فکر می‌کنم ما هنوز تعریف درستی از فساد و سلامت اداری نداریم. هنوز نمی‌دانیم منشأ فساد چیست. رانت، تبعیض و انحصار از سرچشمه‌های ایجاد فساد است. شما ببینید بسیاری از صنایع ما هنوز انحصاری است، مانند صنعت بانکداری یا خودروسازی. این انحصار خود نوعی فساد است. پیمانکاری بزرگ پروژه‌های دولتی در انحصار عده خاصی است. این انحصار و فساد نیست؟ اینکه ما اقتصاد را دست عده خاصی داده‌ایم و عده‌ای از رانت‌های گسترده استفاده می‌کنند و روز‌به‌روز دامنه فعالیت خود را توسعه می‌دهند اما در مقابل دیگران به آن منابع و اطلاعات و توصیه‌ها دسترسی ندارند. اینها همه مصادیق فساد است و دستگاه‌های نظارتی ما کاری برای جلوگیری از آن از دست‌شان بر‌نمی‌آید. پس تنها به کالبد قوانین و مقررات دست و پاگیر می‌چسبند و مانع هر اقدام اقتصادی دیگری هم می‌شوند. فساد سازمان‌یافته با مدل‌های متفاوتی شکل می‌گیرد که همه آنها در ایران پیدا می‌شود. برخی افراد در بخش خصوصی، دولت یا دستگاه‌های دیگر منافع مشترکی در استفاده از رانت پیدا می‌کنند و با ارتباطی که با هم پیدا می‌کنند، سازمان‌یافته می‌شوند. تصمیم می‌گیرند با امکاناتی که دارند، چگونه لابی کنند یا با استفاده از قانون یا بی‌قانونی اهداف خود را پیش بگیرند.
این نمود درونی فسادی است که مشاهده می‌کنیم. این فساد در شاخص‌های جهانی اقتصاد هم نمود نامطلوبی دارد. رتبه شاخص رقابت‌پذیری ایران در سال 2016 برابر 76 بوده که دو پله سقوط کرده یا گزارشی که فعالان اقتصادی منتشر کرده‌اند که بر اساس آن فساد اقتصادی مشکل نهم و دهم فعالان اقتصادی بوده اما اکنون به مشکل پنجم تبدیل شده. این آمارها در خصوص شاخص فساد در ایران چه تاثیری روی وجهه اقتصادی ایران در میان دیگر کشورها و امید به جذب سرمایه‌گذاری خارجی دارد؟
شاخص‌های بین‌المللی تصویر فضای اقتصادی کشورها را به نمایش می‌گذارد. اینکه فعالیت‌های اقتصادی در هر کشوری با چه موانع و مشکلاتی مواجه است و این فعالیت‌ها در هر کشوری چه میزان سهل و چه میزان سخت است. یکی از این شاخص‌های بسیار مهم از نگاه من، شاخص شفافیت اقتصادی است که ایران رتبه نامطلوبی در آن دارد و در رده‌های پایین جدول قرار می‌گیرد. رتبه ایران در این شاخص بسیار ضعیف است و شاید بهتر باشد بگوییم ما در کشورمان شفافیت اطلاعاتی نداریم. گزارش حسابرسی اکثر شرکت‌های دولتی یک سند محرمانه است. عملیات مالی آنها محرمانه است، مناقصه‌ها و مزایده‌های بزرگ محرمانه است، معاملات بزرگ محرمانه است. یعنی مردم به هیچ‌کدام از اطلاعات مالی و اقتصادی شرکت‌های دولتی دسترسی ندارند. این در حالی است که همه این اطلاعات باید به صورت کاملاً شفاف منتشر شود و در دسترس عموم قرار بگیرد. مهم‌تر از این رسانه‌های مختلف باید به این اطلاعات و اسناد مالی دسترسی داشته باشند تا بتوانند فعالیت اقتصادی دولت و دستگاه‌ها را نقد و بررسی کنند. یکی از مهم‌ترین ارکان مبارزه با فساد در هر کشوری مطبوعات مستقل و آزادی و شفافیت اطلاعات است و ما این دو رکن اساسی را نداریم. اگر مطبوعات مستقل می‌توانستند آزادنه به اطلاعات دسترسی داشته باشند، این اندکی نگرانی برای فعالان اقتصادی و صاحبان رانت و انحصار ایجاد می‌کرد که مبادا فساد آنها رسانه‌ای شود. اما در کشور ما همه اقدامات محرمانه است. اقتصاد که جزو اقدامات امنیتی نیست که مهر محرمانه روی آن می‌زنند. کار اقتصادی باید شفاف باشد. مزایده‌ها و مناقصه‌هایی که همیشه برندگانی ثابت دارد، باید شفاف شوند. اینکه چه کسانی در این مناقصات و مزایده‌ها شرکت کرده‌اند و چه افرادی در رقابت با چه کسانی برنده شده‌اند. وقتی از نهادینه شدن فساد صحبت می‌کنیم منظورمان این است. اینکه هیچ‌کدام از این موارد رعایت نمی‌شود و کسی هم مانع نمی‌شود.
پس شما نهادینه شدن فساد را عاملی می‌دانید که سبب شده حتی نهادهای نظارتی متعدد نتوانند با فساد مقابله کنند؟
معتقدم برخورد ما با فساد بیشتر جنبه شعاری دارد. دهه‌های متعددی است که دستگاه‌های نظارتی فعالیت می‌کنند و ما خواستار مبارزه با فسادیم اما هنوز یک نظام اساسی و ساختار اصولی برای ایجاد یک محیط سالم اقتصادی ایجاد نکرده‌ایم. اقتصاد ما بر پایه نفت و رانت بنا شده و روز به روز هم بیشتر شاهد آثار مخرب این فساد هستیم. من همان ابتدا گفتم، وقتی سیل جاری شده شما نمی‌توانید با چند مانع جلوی حرکت آن را بگیرید. باید از ابتدا به صورت اصولی مانع بروز آن می‌شدید و بستر ایجاد سیل را کنترل می‌کردید. ما ساختار و بستر ایجاد فساد را فراهم کرده‌ایم یا بهتر بگویم هیچ مقابله ساختاری و اصولی با فساد انجام نداده‌ایم و حالا انتظار داریم چند نهاد نظارتی مانع فساد شوند. اما می‌گویم واقعاً مشکل ما فساد به معنای تخلف و تقلب مالی صرف نیست. مساله رانت‌های اقتصادی است.
بگذارید جمع‌بندی کنیم. نهادهای نظارتی در هر کشوری ایجاد می‌شوند که مانع وقوع فسادها شوند. اما در کشور ما نه‌تنها این نهادها مانع گسترش فساد نشده‌اند بلکه وجود آنها هم عامل کاهش بهره‌وری است. از طرف دیگر ما با رانت گسترده‌ای طرفیم که نهادهای نظارتی را به‌سادگی دور می‌زند. راهکار چیست؟
نهادهای نظارتی در هر صورت باید به فعالیت خود، هرچند اندک در کشور ادامه دهند. نهادهای نظارتی در همه کشورهای دنیا وجود دارند. اما آنها با اقدمات متعدد بسترهای ایجاد رانت و تبعیض را خشکانده‌اند. شفافیت اقتصادی کشورهای آمریکایی و اروپایی بالاست و آنها سعی کرده‌اند مانع انحصاری شدن فعالیت‌های اقتصادی شوند و رقابت را جایگزین آن کنند. شما از همین کشور خودتان می‌توانید جزئیات حساب یک شرکت یا بانک اروپایی را ببینید و تجزیه و تحلیل کنید. اینها مواردی است که برای شفافیت دست به دست هم می‌دهد. ما نباید نهادهای نظارتی را حذف کنیم، بلکه باید در کنار وجود آنها اقداماتی برای پیشگیری از فساد انجام دهیم. مثلاً خواستار شفافیت اقتصادی شویم، یا ناظران را آموزش دهیم تا از تخصص کافی برای نظارت برخوردار شوند. معتقدم این ناآشنایی در حدی است که حتی در مواردی در انتخاب کلمات هم توجه کافی وجود ندارد. مثلاً همه آن فساد مالی سه هزار میلیارد تومانی معروف را اختلاس می‌گفتند در حالی که اختلاس نبود بلکه سوءاستفاده بانکی بود. اصلاح قوانین و مقررات هم گام دیگری است که همیشه بر آن تاکید می‌شود. قوانین ما کهنه، قدیمی و در تضاد با هم است. اصل قانون تجارت ما مربوط به سال 1311 است، قانون ورشکستگی ما مربوط به سال 1318 است. قانون شرکت‌ها مربوط به سال 1347 است. در این سال‌ها اتفاقات بسیاری در بحث تجارت و اقتصاد در جهان رخ داده و ما از همه اینها عقب هستیم. در نهایت آنکه معتقدم اگر نگران فساد و تاثیر سوء آن بر اقتصاد کشوریم باید عزم جدی برای مقابله با آن ایجاد کنیم. برخورد با فساد سیستمی عزم همگانی می‌خواهد. این عزم وجود ندارد. ما به محض اینکه بخواهیم به جایی امتیازی بدهیم آنها را از شمول قوانین نظارتی خارج می‌کنیم و هیچ نظارتی روی آن سازمان و نهاد انجام نمی‌شود. نظارت یکدست روی بسیاری از نهادها اعمال نمی‌شود. همه نهادها چه دولتی و چه غیردولتی و وابسته به هر جایی باید با یک چشم دیده شوند. تا زمانی که آسیب‌شناسی نکنیم تا بدانیم در کجاها با مشکل مواجهیم نمی‌توانیم مشکل را حل کنیم. حتی فکر می‌کنم با این رویه، شرایط روز به روز بدتر هم می‌شود.
